Ευάγγελος Πάνου Κράτος, Κοινωνία και Δημόσια Απασχόληση Σημειώσεις για το Μάθημα: Δημοσιονομικοί Θεσμοί Κοινωνία και Δημόσια Απασχόληση Αθήνα, 2012
Περιεχόμενα 1 Η Επιστημονική Διεύθυνση στο Δημόσιο Τομέα...7 1.1 Βασικές έννοιες 7 1.1.1 Ορισμοί 7 1.1.2 Ο ρόλος του στελέχους διεύθυνσης 8 1.2. Οι λειτουργίες της διεύθυνσης 10 2 Ο Δημόσιος Τομέας 13 2.1 Η εμβέλεια του Δημόσιου Τομέα 13 2.2 Η φιλοσοφία του Δημόσιου Τομέα 14 2.3 Σχέσεις και αλληλεπιδράσεις με τον ιδιωτικό τομέα 18 2.4 Από τη διοίκηση στην επιστημονική διεύθυνση του Δημόσιου Τομέα 20 2.5 Η Θεωρία των αρμοδιοτήτων (Domain theory) 22 3 Οργάνωση και δομή του Δημόσιου Τομέα 23 3.1 Γραφειοκρατία 23 3.2 Οργανωτική κουλτούρα 24 3.3 Οργανωτική δομή 26 3.4. Νέα μοντέλα οργάνωσης του Δημόσιου Τομέα 29 3.5 Οι Δημόσιες Επιχειρήσεις 31 4 Η Εφαρμογή των βασικών αρχών... της Διεύθυνσης στο δημόσιο τομέα...33 4.1 Ανθρώπινο δυναμικό...33 4.1.1Διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού...33 4.2 Σχεδιασμός Προγραμματισμός 35 2
4.3 Το Νομοθετικό πλαίσιο 37 4.4 Επιλογή προσωπικού 37 4.5 Εκπαίδευση και ανάπτυξη 40 4.6 Η Αποδοτικότητα 41 4.7 Το Πλεονάζον προσωπικό 42 5 Δραστηριότητες και λειτουργίες 43 5.1 Η Αναζήτηση ευκαιριών 43 5.2 Αξιοποιώντας την ανάλυση κόστους ωφέλειας 44 5.3 Διαδικασίες διαπραγμάτευσης και εισαγωγής της καινοτομίας 45 5.4 Η Παρακολούθηση, διατήρηση και βελτίωση παρεχομένων υπηρεσιών 47 5.5 Η Διαχείριση πληροφοριών 49 5.6 Σχέσεις με το κοινό 51 5.6.1 Καθορισμός των αναγκών του κοινού 51 5.6.3 Η Αξιολόγηση των παρεχομένων υπηρεσιών 53 5.6. 3 Επισήμανση κενών σημείων προς βελτίωση 53 5.6.4 Σχεδιασμός, εφαρμογή και αξιολόγηση βελτιωτικών παρεμβάσεων 54 6 Τα Οικονομικά 57 6.2 Αρχές κατάρτισης προϋπολογισμού 57 6.3 Κοστολόγηση 59 6.4 Οικονομική ανάλυση και έλεγχος 60 6.5 Τιμολόγηση 62 7 Η Διαχείριση κρίσεων 63 7.1 Η Αποτίμηση των κινδύνων 63 7.2 Η Μεταφορά κινδύνων 64 7.3 Η Στρατηγική διαχείρισης κρίσεων 65 8 Ο στρατηγικός σχεδιασμός 69 8.1 Ο χαρακτήρας του στρατηγικού μάνατζμεντ 69 8.2 Το υπόβαθρο της στρατηγικής 70 8.3 Επίπεδα στρατηγικών αποφάσεων 70 8.4 Το μοντέλο του Mintzberg 71 3
8.5 Στρατηγικός σχεδιασμός στην τοπική αυτοδιοίκηση 74 9 Η πολιτική διάσταση των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης 77 9.1 Εισαγωγή 77 9.2 Οι συνέπειες της κομματικής επιρροής 78 9.3 Πολιτικές διαστάσεις των οργανωτικών αλλαγών 78 9.4 Πολιτικές αξίες, συμφέροντα και ρόλοι 79 Παραρτήματα 81 Παράρτημα Ι...83 Πάνου Ευάγγελος (PhD), Κυριαζόπουλος Ευάγγελος (PhD), Πετροπούλου Μαρία (Msc) Μελέτη Περίπτωσης ενός «μικρού» και ενός «μεγάλου» Μητροπολιτικού Δήμου της Αθήνας 83 Abstract...83 Εισαγωγή...84 1.1 Ευέλικτες μορφές απασχόλησης: Εννοιολογικός Προοσδιορισμός 84 1.1.1. H προσωρινή απασχόληση...87 1.1.2 Η μερική απασχόληση...89 1.1.3 Ο «δανεισμός» εργαζομένων...89 1.1.4 H απασχόληση προσωπικού εργολαβικής επιχείρησης...90 1.1.5 Η παροχή "έργου" εκτός των εγκαταστάσεων του εργοδότη...90 1.1.6 Η «επιδοτούμενη» απασχόληση...91 1.2 Ευελιξία στην απασχόληση στην Ευρώπη και στον Κόσμο 92 1.3 Ευελικτες μορφές απασχόλησης στην Ελλάδα 94 2.1. Θεσμικό Πλαίσιο των ευέλικτων μορφών απασχόλησης στην Ελλάδα 98 3.1 Οι μορφές απασχόλησης στην Τοπική Αυτοδιοίκηση Μελέτη Περίπτωσης...105 3.2 Απασχόληση στους Ο.Τ.Α. Πετρούπολης και Αμαρουσίου 107 3.3 Κριτική αποτίμηση της κατάστασης στο Δήμο Πετρούπολης και στο Δήμο Αμαρουσίου 110 Βιβλιογραφία 120 Παράρτημα ΙΙ 4
Ανδρέας Ν. Λύτρας Μετρήσεις για τη Δημόσια Απασχόληση στην Ελλάδα 127 Παράρτημα ΙΙΙ Η Καταγραφή των Απασχολουμένων στο Ελληνικό Δημόσιο 131 5
6
1.1 Βασικές έννοιες 1 Η Επιστημονική Διεύθυνση στο Δημόσιο Τομέα 1.1.1 Ορισμοί Στο ευρύτερο γνωστικό πεδίο του Μάνατζμεντ υπάρχουν, ως επί το πλείστον, διαφοροποιημένες απόψεις για τους περισσότερους από τους όρους που χρησιμοποιούνται. Ως εκ τούτου, προέχει, στο πλαίσιο της παρούσας διατριβής, η διατύπωση και ο ορισμός των βασικών εννοιών. Στον τομέα του μάνατζμεντ δεν υπάρχουν τυποποιημένοι ορισμοί για αρκετούς όρους που χρησιμοποιούνται ευρύτατα. Ωστόσο, ένα κοινό λεξιλόγιο και μια κοινή αντίληψη των βασικών όρων είναι απαραίτητες προϋποθέσεις για την επικοινωνία. Οι ορισμοί που έχουν κατά καιρούς διατυπωθεί για το μάνατζμεντ δίνουν έμφαση σε διαφορετικά σημεία ο καθένας. Ένας ορισμός που εμπεριέχει τα περισσότερα από τα βασικά σημεία είναι ο εξής: Μάνατζμεντ είναι ο τρόπος δουλειάς με άλλους και μέσω άλλων για την επιτυχία των αντικειμενικών στόχων του οργανισμού αλλά και των μελών του 1. Εξελίσσοντας αυτή τη σκέψη, οι Robbins & DeCenzo 2 δίνουν τον ορισμό: Μάνατζμεντ είναι η διαδικασία μέσω της οποίας επιτυγχάνονται 1 Βλ. Montana, P. & Charnov, B.H. «Μάνατζμεντ» σελ.14 Κλειδάριθμος, Αθήνα,1993. 2 Βλ. Stephen P. Robbins & David A. DeCenzo Fundamentals of Management 3 rd edition, p. 5, Prentice Hall, New Jersey 2001. 7
οι στόχοι με τρόπο αποδοτικό και αποτελεσματικό, δουλεύοντας με άλλους και μέσω άλλων. Τα δύο καίρια στοιχεία που εισάγει ο ορισμός των Robbins και De Cenzo είναι η αποδοτικότητα και η αποτελεσματικότητα, έννοιες που αναφέρονται στο τι κάνει ο οργανισμός και στο πώς το κάνει. Για να είναι αποδοτική η λειτουργία ενός οργανισμού οφείλει να διαχειρίζεται έτσι τους πόρους του ώστε να διεκπεραιώνει τις δραστηριότητές του με το μικρότερο δυνατό κόστος. Η ελαχιστοποίηση του κόστους όμως δεν αρκεί για την επιτυχία ενός οργανισμού, καθώς πρέπει να εξισορροπείται με την αποτελεσματικότητα, δηλαδή με την επιτυχημένη ολοκλήρωση των στόχων του. Είναι χρήσιμο να οριστεί η έννοια του οργανισμού, καθώς αποτελεί το πεδίο άσκησης του μάνατζμεντ. Σύμφωνα με τους Robbins & DeCenzo 3 οργανισμός είναι μια συστηματικά δομημένη ομάδα ανθρώπων που συνεργάζονται για να επιτύχουν συγκεκριμένους στόχους. Η έννοια του οργανισμού, επομένως, δεν αναφέρεται αποκλειστικά σε ιδιωτικές κερδοσκοπικές επιχειρήσεις αλλά και σε εθελοντικές οργανώσεις, σε δημόσιες υπηρεσίες κ.λπ. Ωστόσο, όλοι οι οργανισμοί, όσο και αν διαφέρουν ως προς το χαρακτήρα τους, μοιράζονται τρία κοινά χαρακτηριστικά: έχουν έναν συγκεκριμένο σκοπό και αποτελούνται από ανθρώπους οργανωμένους σε ομάδες. 1.1.2 Ο ρόλος του στελέχους διεύθυνσης Το στέλεχος ενός οργανισμού έχει διπλό ρόλο: πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ του ρόλου του ως μάνατζερ και του ρόλου του ως 3 Βλ. Stephen P. Robbins & David A. DeCenzo Fundamentals of Management 3 rd edition, p. 7, Prentice Hall, New Jersey 2001. 8
τεχνικού ή επιστήμονα, ανάλογα με το επαγγελματικό του πεδίο. Τα καθήκοντα του μάνατζερ παραμένουν ίδια, ανεξάρτητα από την ιεραρχική του θέση μέσα σε έναν οργανισμό. Πιο συγκεκριμένα, ο μάνατζερ προγραμματίζει, οργανώνει, στελεχώνει, συντονίζει, υποκινεί, καθοδηγεί και ελέγχει. Αυτό που διαφοροποιείται με την ιεραρχική ανέλιξη ενός στελέχους μέσα στον οργανισμό είναι το ποσοστό του χρόνου που διαθέτει σε διοικητικές δραστηριότητες (μάνατζμεντ) και το ποσοστό που διαθέτει σε δραστηριότητες που σχετίζονται με το γνωστικό του αντικείμενο. Για παράδειγμα, ο υπεύθυνος πωλήσεων σε μια επιχείρηση μπορεί να διατηρεί την ευθύνη κάποιων πελατών, παράλληλα όμως πρέπει να επιβλέπει και τους εργαζόμενους στο τμήμα πωλήσεων. Η βασική διάκριση επομένως, μεταξύ των μάνατζερ ενός οργανισμού και των υπόλοιπων εργαζόμενων είναι ότι οι μάνατζερ προΐστανται μιας ομάδας εργαζόμενων που είναι υπόλογοι σε αυτούς 4. Σύμφωνα με τον Henry Mintzberg 5 οι ρόλοι που αναλαμβάνει ένας μάνατζερ κατά τη διάρκεια της εργασίας του μπορούν να κατανεμηθούν σε τρεις ευρύτερες κατηγορίες: στους ρόλους που έχουν να κάνουν με τις διαπροσωπικές σχέσεις (ηγέτης, σύνδεσμος επαφών, μοντέλο προς μίμηση) σε αυτούς που έχουν να κάνουν με την επικοινωνία και τη ροή πληροφοριών στον οργανισμό (εκπροσωπεί τον οργανισμό, αναζητά και διανέμει τις πληροφορίες) τέλος, στους ρόλους που αφορούν τη λήψη αποφάσεων (διαπραγματεύεται, κατανέμει τους διαθέσιμους πόρους, επιλύει συγκρούσεις). 4 Βλ. H. Koontz & C. O Donnell, Principles of Management : An Analysis of Managerial Functions New York: Mc Graw Hill, 1995. 5 Βλ. Henry Mintzberg The Nature of Managerial Work (New York: Harper & Row, 1973) 9
1.2. Οι λειτουργίες της διεύθυνσης Σύμφωνα με τον ορισμό που διατύπωσε ο Henri Fayol το 1916 6, οι μάνατζερ πραγματοποιούν πέντε βασικές λειτουργίες: σχεδιάζουν, οργανώνουν, διοικούν, συντονίζουν και ελέγχουν. Στα μέσα της δεκαετίας του 1950, δύο καθηγητές του UCLA (Koontz & O Donnel ), χρησιμοποίησαν τους όρους σχεδιασμός, οργάνωση, στελέχωση, διεύθυνση και έλεγχος για να περιγράψουν το πλαίσιο του μάνατζμεντ σε ένα εγχειρίδιο που για τις επόμενες δεκαετίες ήταν το πιο αναγνωρισμένο στον τομέα 7. Τα σύγχρονα εγχειρίδια επικεντρώνονται στις τέσσερις πιο βασικές διαδικασίες του μάνατζμεντ: το σχεδιασμό, την οργάνωση, την ηγεσία και τον έλεγχο 8. Η διαδικασία του σχεδιασμού περιλαμβάνει τον καθορισμό των στόχων του οργανισμού, τη χάραξη της γενικής στρατηγικής για την επίτευξή τους και την ανάπτυξη ενός ιεραρχημένου συστήματος για τον συντονισμό των ενεργειών. Η οργάνωση αναφέρεται στον προσδιορισμό των ενεργειών που πρέπει να γίνουν, στον καταμερισμό τους ανάμεσα στους εργαζόμενους και στην θέσπιση ενός ιεραρχικού συστήματος ελέγχου και λήψης αποφάσεων. Η ηγεσία είναι η κεντρική λειτουργία του μάνατζμεντ. Οι μάνατζερ που ηγούνται του οργανισμού συντονίζουν τις ενέργειες των εργαζόμενων, τους παρέχουν κατάλληλα κίνητρα, καθορίζουν τις πιο αποτελεσματικές μεθόδους και διόδους επικοινωνίας και επιλύουν τυχόν διαφορές και συγκρούσεις. Τέλος, η διαδικασία του ελέγχου είναι απαραίτητη για την εξασφάλιση της ομαλής λειτουργίας του οργανισμού και της επιτυχίας των στρατηγικών σχεδίων που έχουν 6 Βλ. H. Fayol, Industrial and General Administration (Paris: Dunod, 1916) 7 Βλ. H. Koontz & C. O Donnell, Principles of Management : An Analysis of Managerial Functions (New York: Mc Graw Hill, 1995). 8 Βλ. Stephen P. Robbins & David A. DeCenzo Fundamentals of Management 3 rd edition, Prentice Hall, New Jersey 2001. 10
καταρτιστεί. Η αξιολόγηση της απόδοσης του οργανισμού πρέπει να γίνεται μέσω θεσπισμένων και μετρήσιμων δεικτών και με βάση τους στόχους που έχει θέσει ο οργανισμός, έτσι ώστε να παρακολουθείται η πορεία του και να μπορεί να διορθωθεί σε περίπτωση που παρατηρηθούν μεγάλες αποκλίσεις. 11
12
2 Ο Δημόσιος Τομέας 2.1 Η εμβέλεια του Δημόσιου Τομέα Στο πλαίσιο της χάραξης και της άσκησης αναπτυξιακής πολιτικής ο Δημόσιος Τομέας αποτελείται 9 από: Το Δημόσιο Τους Οργανισμούς Τοπικής Αυτοδιοίκησης Τα Νομικά Πρόσωπα Δημοσίου Δικαίου Τις Ανώνυμες Εταιρίες των οποίων το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου ανήκει στους ανωτέρω φορείς Ο Δημόσιος Τομέας ασκεί επιρροή σε όλους τους πολίτες και κατοίκους μιας χώρας, αλλά μπορεί να επιδρά και στους επισκέπτες μιας χώρας, ακόμα κι αν αυτοί δεν είναι μόνιμοι κάτοικοί της, δεν εργάζονται στη χώρα και δεν πληρώνουν άμεσους φόρους σε αυτήν. Η επίδραση του Δημόσιου Τομέα σε αυτούς μπορεί να αφορά στις απαραίτητες διατυπώσεις για την είσοδό τους στη χώρα, στην υποχρέωσή τους να υπακούν στους νόμους και τους κανονισμούς του κράτους το οποίο επισκέπτονται, στην εκμετάλλευση δημόσιων παροχών (π.χ. οδικό δίκτυο) και υπηρεσιών (π.χ. αστυνομία, νοσοκομεία κ.λπ.). Είναι επομένως φανερό πως ο Δημόσιος Τομέας και οι Δημόσιες Υπηρεσίες μιας χώρας ασκούν επιρροή ακόμα και σε άτομα που δεν πληρώνουν άμεσους φόρους και δεν συμμετέχουν στις πολιτικές διαδικασίες. Η επιρροή αυτή είναι πολύ μεγαλύτερη σε όσους κατοικούν 9 Βλ. Φεκ. 232/22-09-05 Νόμος υπ αριθμ. 3389 13
μόνιμα στη χώρα, έχουν την ιδιότητα του πολίτη, πληρώνουν φόρους, συμμετέχουν στις εκλογικές διαδικασίες κ.λπ. Το μέγεθος και η πολυπλοκότητα του Δημόσιου Τομέα οφείλονται σε μεγάλο βαθμό στο εύρος των αρμοδιοτήτων του. Ωστόσο, η γενική τάση που διαμορφώνεται τις τελευταίες δεκαετίες ευνοεί την μείωση του δημοσίου τομέα, γεγονός που αποτυπώνεται στην μείωση των δημοσίων υπαλλήλων στα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη από τη δεκαετία του 70 και μετά. Στην Ελλάδα, η συζήτηση γύρω από το καθεστώς των δημοσίων υπαλλήλων και την ιδιωτικοποίηση δημόσιων επιχειρήσεων σχετίζεται άμεσα με την τάση προς συρρίκνωση του Δημόσιου Τομέα. 2.2 Η φιλοσοφία του Δημόσιου Τομέα Η φιλοσοφία που διέπει την οργάνωση και τη λειτουργία του Δημόσιου Τομέα είναι δυναμική: μεταβάλλεται και αυτή καθώς μεταβάλλονται οι πολιτικές και κοινωνικές συνθήκες, επηρεάζοντας με τη σειρά της τις οργανωτικές δομές, την ιεραρχία και τις αρμοδιότητες των υπηρεσιών του. Κάποιες από τις βασικές έννοιες που προσδιορίζουν τη φιλοσοφία του Δημόσιου Τομέα, όπως αυτή τείνει να διαμορφωθεί τα τελευταία χρόνια, είναι οι ακόλουθες: Πελατειακή σχέση με το κοινό. Παραδοσιακά, οι δημόσιες υπηρεσίες αντιμετώπιζαν τους πολίτες από θέση ισχύος, προσφέροντάς τους υπηρεσίες σύμφωνα με ορισμένους κανόνες. Η αντιμετώπιση αυτή τείνει να αλλάξει, μιμούμενη το πρότυπο του ιδιωτικού τομέα, όπου οι αποδέκτες των υπηρεσιών αντιμετωπίζονται ως πελάτες, που έχουν πλέον το δικαίωμα να επιλέγουν ποια εταιρεία τους προσφέρει καλύτερες 14
υπηρεσίες, αλλά ακόμα και με τη δυνατότητα διαμόρφωσης των υπηρεσιών σύμφωνα με τις ανάγκες τους. Η επιρροή της αγοράς. Οι νεότερες αντιλήψεις θέλουν την ελεύθερη αγορά να διαμορφώνει ή τουλάχιστον να επηρεάζει τις τιμές και τις υπηρεσίες του Δημόσιου Τομέα. Παρ όλα αυτά, η έννοια του ανταγωνισμού, που είναι απαραίτητος για τη λειτουργία της ελεύθερης αγοράς, έρχεται σε αντίθεση με το μονοπωλιακό καθεστώς που ισχύει σε ορισμένες υπηρεσίες που παρέχονται μόνο από το δημόσιο, όπως για παράδειγμα ο ηλεκτρισμός στην Ελλάδα. Ελευθερία επιλογής. Η νέα φιλοσοφία που χαρακτηρίζει τις αλλαγές στο δημόσιο τομέα τονίζει τη σημασία του δικαιώματος επιλογής, η οποία μάλιστα διαχωρίζεται από τις δημοκρατικές ελευθερίες της ψήφου. Πώληση / παροχή υπηρεσιών. Η διάκριση μεταξύ της πώλησης και της παροχής υπηρεσιών είναι βασικός παράγοντας στην μετάλλαξη του Δημόσιου Τομέα. Συμβατικές υποχρεώσεις. Η έννοια της σύμβασης είναι βασική στη διάκριση μεταξύ πώλησης και παροχής υπηρεσιών. Αναφέρεται στην αξιολόγηση και τον έλεγχο των παρεχομένων υπηρεσιών με βάση την εκπλήρωση συγκεκριμένων συμβατικών υποχρεώσεων, ενώ παραδοσιακά η αξιολόγηση αυτή βασιζόταν στην ιεραρχία του Δημόσιου Τομέα. Αυτή η αλλαγή νοοτροπίας είναι ιδιαίτερα σημαντική, καθώς σηματοδοτεί την αλλαγή προσανατολισμού του Δημόσιου Τομέα: το κέντρο βάρους μετατοπίζεται από τις διαδικασίες στα αποτελέσματα. Εργασιακό καθεστώς. Η αλλαγή που περιγράφηκε πιο πάνω αντικατοπτρίζεται και στο εργασιακό καθεστώς και το μισθολόγιο των εργαζόμενων στο δημόσιο τομέα. Σε ένα εργασιακό περιβάλλον 15
προσανατολισμένο στα αποτελέσματα, οι αμοιβές και οι προαγωγές προσαρμόζονται με ανάλογα κριτήρια και όχι με τα παραδοσιακά κριτήρια του Δημόσιου Τομέα, όπως είναι η αρχαιότητα στην υπηρεσία. Στην Ελλάδα, η εφαρμογή του προγράμματος «Καποδίστριας» στην τοπική αυτοδιοίκηση είναι ένα χαρακτηριστικό παράδειγμα, ενδεικτικό των μεταβολών που πραγματοποιούνται στο δημόσιο τομέα. Σύμφωνα με τον καθηγητή Ν. Κόνσολα 10, το πρόγραμμα αυτό συνάδει με τις τέσσερις βασικές αρχές που διέπουν το κοινωνικό γίγνεσθαι στο χώρο της Ευρώπης. Οι αρχές αυτές είναι η δημοκρατική αντιπροσώπευση του λαού, η αποτελεσματική διοίκηση, ο αναπτυξιακός δυναμισμός και η ισόρροπη κατανομή της ευημερίας. Με την αναπροσαρμογή της διοικητικής διάρθρωσης της χώρας μέσω των συνενώσεων των οργανισμών τοπικής αυτοδιοίκησης, το πρόγραμμα «Καποδίστριας» αντικατοπτρίζει την τάση μεταρρύθμισης και προσαρμογής του Δημόσιου Τομέα στα νέα δεδομένα. Τέλος, αναφορικά με τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της φιλοσοφίας του Δημόσιου Τομέα, αξίζει να παρατεθούν οι «δέκα βασικές αρχές της δημόσιας διοίκησης», όπως διατυπώθηκαν από τον J.E. Lane (1995) 11 : Οι υπηρεσίες που παρέχει ο Δημόσιος Τομέας σχεδιάζονται από πολιτικούς, αλλά εκτελούνται από διοικητικούς υπαλλήλους, προκειμένου να εφαρμόζεται ένα ορθολογικό μοντέλο λήψης αποφάσεων. 10 Βλ. Ν. Κόνσολας, περιοδικό «Τάσεις η Ελληνική Οικονομία» σελ. 222-223, 1998. 11 Βλ. Lane, J.-E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd edition), London New York: Sage Publications, 1995 16
Η διοίκηση βασίζεται σε γραπτά κείμενα, γεγονός που ανάγει τη γραφειοκρατία σε κεντρικό χαρακτηριστικό της διακυβέρνησης. Οι υπηρεσίες που παρέχει ο Δημόσιος Τομέας οργανώνονται σε μια συνεχή, νομοκρατούμενη βάση. Οι κανόνες που διέπουν το δημόσιο τομέα είναι είτε τεχνικοί είτε νομικοί. Και στις δύο περιπτώσεις είναι απαραίτητα τα κατάλληλα εκπαιδευμένα στελέχη. Οι λειτουργίες του Δημόσιου Τομέα χωρίζονται σε λειτουργικά διακριτές σφαίρες, κάθε μία από τις οποίες διαθέτει τις αντίστοιχες αρμοδιότητες και εξουσίες. Οι υπάλληλοι, όπως και οι λειτουργίες, είναι ιεραρχικά οργανωμένοι, με συγκεκριμένα δικαιώματα ελέγχου. Η ιεραρχική δομή τείνει προς το συγκεντρωτισμό. Οι πόροι του οργανισμού διαφοροποιούνται σαφώς από αυτούς των μελών του. Ο κάτοχος θέσης στο δημόσιο τομέα δεν μπορεί να την εκμεταλλευτεί προς ίδιον όφελος. Οι υπάλληλοι του Δημόσιου Τομέα ασκούν τα καθήκοντά τους με όρους λειτουργήματος. Ο Δημόσιος Τομέας κυριαρχείται από το δημόσιο συμφέρον, το οποίο θέτει όρια στα προσωπικά πολιτικά και διοικητικά συμφέροντα. 17
2.3 Σχέσεις και αλληλεπιδράσεις με τον ιδιωτικό τομέα Λαμβάνοντας υπόψη τα όσα αναλύθηκαν πιο πάνω, σχετικά με την αλλαγή νοοτροπίας και προσανατολισμού που παρατηρείται γενικότερα στο δημόσιο τομέα, γίνεται φανερό ότι η διάκριση μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα δεν είναι σαφής. Αντίθετα, θα ήταν ορθότερο να αντιμετωπίζουμε τον ιδιωτικό και το δημόσιο τομέα σαν ένα συνεχές (continuum) που κυμαίνεται από το πλήρως ιδιωτικό καθεστώς στο πλήρως δημόσιο, με διάφορες ενδιάμεσες διαβαθμίσεις. Ο C. R. Tomkins (1987) 12 καταγράφει αυτές τις διαβαθμίσεις ως εξής: Πλήρως ιδιωτικό καθεστώς Ιδιωτικές επιχειρήσεις με μερική κρατική συμμετοχή Συνεργασία ιδιωτικού Δημόσιου Τομέα Ιδιωτικές επιχειρήσεις ελεγχόμενες από το κράτος Κρατικές υποδομές Ιδιωτικές επιχειρήσεις Αναθέσεις σε ιδιωτικές επιχειρήσεις Δημόσιες επιχειρήσεις με «εσωτερικό» ανταγωνισμό Δημόσιο καθεστώς χωρίς ανταγωνισμό Οι πλήρως ιδιωτικές επιχειρήσεις είναι ελεύθερες να λειτουργήσουν στο πλαίσιο της νομιμότητας, χωρίς άλλους περιορισμούς. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν και οι επιχειρήσεις και οργανισμοί με μετόχους, 12 βλ C. R. Tomkins (1987), από βιβλίο των Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector p.26, Butterworth Heinemann, Oxford, 1997 18
μέρος των οποίων μπορεί σε κάποιες περιπτώσεις να είναι το ίδιο το προσωπικό. Στην επόμενη κατηγορία το κράτος είναι μέτοχος της επιχείρησης, σε μικρότερο ή μεγαλύτερο βαθμό. Από αυτό το στάδιο διέρχονται συχνά οι δημόσιες επιχειρήσεις που ιδιωτικοποιούνται. Οι επιχειρήσεις αυτής της κατηγορίας δεν έχουν την ελευθερία δράσης των ιδιωτικών, καθώς η συμμετοχή του Κράτους μπορεί να επιβάλλει κάποιους περιορισμούς, π.χ. στην τιμολόγηση υπηρεσιών για κοινωνικούς λόγους κ.λπ. Συνεργασίες μεταξύ του ιδιωτικού και του Δημόσιου Τομέα γίνονται σε περιπτώσεις που το κράτος επιθυμεί να διατηρήσει τον έλεγχο σε σημαντικό βαθμό, χωρίς όμως να επωμιστεί το επιχειρηματικό ρίσκο. Οι ελεγχόμενες από το κράτος ιδιωτικές επιχειρήσεις είναι συνήθως φυσικά μονοπώλια ή ιδιωτικοποιημένες εθνικές βιομηχανίες. Ο κρατικός έλεγχος ασκείται κυρίως στην τιμολόγηση των υπηρεσιών, αλλά και με άλλες μορφές. Ένα παράδειγμα από την ελληνική πραγματικότητα είναι αυτό των ραδιοτηλεοπτικών επιχειρήσεων οι οποίες, αν και είναι πλήρως ιδιωτικές επιχειρήσεις, εκμεταλλεύονται έναν περιορισμένο φυσικό πόρο (τα ραδιοκύματα) και επομένως οι δραστηριότητές τους υπόκεινται στον έλεγχο του Εθνικού Ραδιοτηλεοπτικού Συμβουλίου. Στην επόμενη κατηγορία ανήκουν περιπτώσεις κατά τις οποίες οι ιδιωτικές επιχειρήσεις διαχειρίζονται υποδομές (π.χ. δρόμους, γέφυρες κ.λπ.) που ανήκουν στο κράτος. Η διαχείριση παραχωρείται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις για ορισμένο χρονικό διάστημα ή υπό ορισμένους όρους. Στην κατηγορία αυτή ανήκουν τα αυτοχρηματοδοτούμενα μεγάλα έργα, όπως το Αεροδρόμιο «Ελευθέριος Βενιζέλος», η Αττική Οδός και η Γέφυρα Ρίου Αντιρρίου. Ήδη, ο νόμος 3389/05 για τις «συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) δημιουργεί το αναγκαίο θεσμικό 19
πλαίσιο στην Ελλάδα για τη διεύρυνση της χρησιμοποίησης ιδιωτικών κεφαλαίων σε έργα υποδομής και υπηρεσίες ευρύτατου φάσματος. Οι αναθέσεις από το δημόσιο τομέα σε ιδιωτικές επιχειρήσεις είναι αρκετά συχνές στο επίπεδο της τοπικής αυτοδιοίκησης και αφορούν υπηρεσίες όπως η αποκομιδή των απορριμμάτων, η καθαριότητα κ.λπ. Οι δημόσιες επιχειρήσεις με «εσωτερικό» ανταγωνισμό λειτουργούν υπό το καθεστώς του Δημόσιου Τομέα, ωστόσο μεταξύ τους διαμορφώνεται μια μορφή ανταγωνισμού για την παροχή καλύτερων υπηρεσιών και την προσέλκυση του κοινού. Τέτοιου είδους επιχειρήσεις είναι για παράδειγμα τα νοσοκομεία. Τέλος, στην άλλη άκρη του συνεχούς βρίσκονται οι επιχειρήσεις που λειτουργούν υπό δημόσιο καθεστώς χωρίς καθόλου ανταγωνισμό. Οι τομείς στους οποίους δραστηριοποιούνται και οι υπηρεσίες που παρέχουν είναι τέτοιας μορφής που καθιστούν τον κρατικό έλεγχο απαραίτητο (π.χ. ένοπλες δυνάμεις). 2.4 Από τη διοίκηση στην επιστημονική διεύθυνση του Δημόσιου Τομέα Η στροφή από την παραδοσιακή νοοτροπία «διοίκησης» των υπηρεσιών του Δημόσιου Τομέα προς το σύγχρονο μάνατζμεντ που δανείζεται πολλά στοιχεία από τον τρόπο λειτουργίας των επιχειρήσεων του ιδιωτικού τομέα χαρακτηρίζει τις αλλαγές που έχουν σημειωθεί στον δημόσιο τομέα τα τελευταία χρόνια. Όσο ο Δημόσιος Τομέας ήταν σχετικά μικρός, μπορούσε να ακολουθεί σχετικά πιστά το παραδοσιακό μοντέλο δημόσιας διοίκησης, όπως έχει περιγραφεί από τον Max Weber (1978 πρωτότυπη έκδοση 1922). Με τη διόγκωση του όμως, οι βασικές 20
αρχές της δημόσιας διοίκησης δεν επαρκούν για να περιγράψουν την πολύπλοκη δομή και λειτουργία των διάφορων επιπέδων του Δημόσιου Τομέα, ούτε αποδεικνύονται ιδιαίτερα χρήσιμες στην επίλυση πρακτικών προβλημάτων χάραξης πολιτικής 13. Ωστόσο, δεν μπορούν να αγνοηθούν τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά που καθορίζουν τον δημόσιο τομέα και τον διαφοροποιούν σημαντικά από τον ιδιωτικό, όπως είναι η επιρροή και οι πιέσεις από πολιτικές ομάδες, το ευρύτερο και πολυσύνθετο κοινό στο οποίο απευθύνεται, η κατανομή των αρμοδιοτήτων μεταξύ των διάφορων υπηρεσιών αλλά και μεταξύ των εργαζόμενων σε αυτές, το διαφορετικό νομικό πλαίσιο που ρυθμίζει τις σχέσεις εργασίας κ.λπ. Είναι άστοχη λοιπόν η αυτούσια και άκριτη μεταφορά στο δημόσιο των τεχνικών και των πρακτικών του μάνατζμεντ, όπως αυτές εφαρμόζονται στις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Όπως όμως φάνηκε από όσα αναφέρθηκαν ήδη, ο Δημόσιος Τομέας μπορεί να επωφεληθεί σημαντικά από την εφαρμογή των βασικών αρχών του μάνατζμεντ. Επομένως, πρέπει να μιλάμε για την προσαρμογή των αρχών και των μεθόδων του μάνατζμεντ στις ιδιαιτερότητες και τις απαιτήσεις του Δημόσιου Τομέα(ένα είδος Benchmarking συγκριτικής αξιολόγησης. Ορισμένοι τομείς δράσεις των δημόσιων επιχειρήσεων παρουσιάζονται ιδιαίτερα δεκτικοί στις μεθόδους του μάνατζμεντ. Σε αυτούς τους τομείς, όπως είναι η χάραξη στρατηγικής, η θέσπιση δεικτών αξιολόγησης και οι προμήθειες, είναι ευκολότερη και επωφελέστερη η προσαρμογή και η εφαρμογή των πρακτικών του μάνατζμεντ. 13 Βλ. William M. Bowen, Herbert J. Rubin, Edward W. Hill: Managing Local Government : Management of Economic Development. p. 200, Sage Publications, London 1991. 21
2.5 Η Θεωρία των αρμοδιοτήτων (Domain theory) Στην πράξη, η εφαρμογή των μεθόδων του μάνατζμεντ στον δημόσιο τομέα έχει συναντήσει σθεναρή αντίσταση, κυρίως όσον αφορά στην υιοθέτηση συγκεκριμένων μοντέλων συμπεριφοράς που φαίνονται να αναιρούν τις παραδοσιακές ιεραρχικές δομές. Προκειμένου να εξηγήσουν το φαινόμενο αυτό, αλλά και να βρουν ένα μοντέλο οργάνωσης κατάλληλο για τις υπηρεσίες του Δημόσιου Τομέα, οι Kouzes και Mico (1979) 14 διατύπωσαν τη «Θεωρία των αρμοδιοτήτων» (Domain Theory). Η θεωρία αυτή υποστηρίζει ότι τα στελέχη του Δημόσιου Τομέα αντιμετωπίζουν τα διάφορα ζητήματα σύμφωνα με την οπτική της συγκεκριμένης αρμοδιότητάς τους, και ανάλογα συμπεριφέρονται και λαμβάνουν αποφάσεις. Οι διαφορετικές αρμοδιότητες είναι η χάραξη πολιτικής, η διοίκηση και η παροχή υπηρεσιών στο κοινό. Τα στελέχη που ασχολούνται με τη χάραξη πολιτικής δίνουν έμφαση στην αποδοχή των αποφάσεών τους από την κοινή γνώμη και στην εξασφάλιση της κοινωνικής υποστήριξης. Τα διοικητικά στελέχη δίνουν έμφαση στην ιεραρχία και την τήρηση των προβλεπόμενων διαδικασιών, καθώς και στην επικοινωνία μεταξύ των βαθμιδών. Τέλος, τα στελέχη που έχουν ως αρμοδιότητα την παροχή υπηρεσιών δίνουν έμφαση στον επαγγελματισμό και την επίλυση των καθημερινών προβλημάτων που προκύπτουν στην εξυπηρέτηση του κοινού. Οι διαφορετικές προτεραιότητες που θέτουν τα στελέχη, μπορούν να οδηγήσουν σε προβληματική συνεννόηση και αναποτελεσματικότητα, καθώς επηρεάζουν έντονα τον τρόπο με τον οποίο αντιλαμβάνονται και αντιμετωπίζουν τα ζητήματα, καταλήγοντας κάποιες φορές σε αλληλοσυγκρουόμενες αποφάσεις. 14 Kouzes,J.M. & Mico,P.R.. Domain Theory An Introduction to Organisation Behaviour in Human Servise Organisations, journal of Applied Behavioural Science,15,p. 449-469, 1979 22
3 Οργάνωση και δομή του Δημόσιου Τομέα 3.1 Γραφειοκρατία Ο όρος «γραφειοκρατία», τον οποίο εισήγαγε αρχικά ο κοινωνιολόγος Max Weber (1978 πρωτότυπη έκδοση 1922), χρησιμοποιείται ευρέως για να περιγράψει οργανωτικές δομές. Αρχικά, ο όρος χρησιμοποιήθηκε από τον Weber για να περιγράψει τον τρόπο με τον οποίο νομιμοποιείται η εξουσία στο πλαίσιο των οργανισμών. Σύμφωνα με τον Weber, το γραφειοκρατικό μοντέλο διαθέτει ορισμένα χαρακτηριστικά που το καθορίζουν, ανεξάρτητα από τον τύπο του οργανισμού στον οποίο εφαρμόζεται. Τα βασικά χαρακτηριστικά του γραφειοκρατικού συστήματος είναι τα εξής: Η εξουσία ασκείται μέσω συγκεκριμένων θεσπισμένων κανόνων. Η εξουσία ασκείται σε σαφώς καθορισμένες περιοχές αρμοδιότητας. Υπάρχει ιεραρχία, δηλαδή το κατώτερο προσωπικό είναι υπόλογο στους ανωτέρους του κ.ο.κ. Ο οργανισμός δεν ανήκει σε αυτούς που τον διοικούν. Τηρούνται γραπτά αρχεία όλων των πράξεων και αποφάσεων. 23
Όποιος κατέχει μια θέση στον οργανισμό δεν μπορεί να επωφεληθεί άμεσα από αυτήν, αλλά θα πρέπει να δρα ανεξάρτητα και αντικειμενικά σύμφωνα με τους θεσπισμένους κανόνες. Το προσωπικό επιλέγεται με βάση τα τυπικά προσόντα. Οι μισθοί είναι καθορισμένοι και αποτελούν την πρωταρχική (αν όχι τη μόνη) πηγή εισοδήματος για τους εργαζόμενους στον οργανισμό. Υπάρχει συγκεκριμένο σύστημα προαγωγών. Παρόλο που ο Weber κατέγραψε τα παραπάνω χαρακτηριστικά στις αρχές του 20 ου αιώνα, πολλά από αυτά εξακολουθούν να ισχύουν ακόμα και σήμερα στον δημόσιο τομέα. Κατά τον Weber η γραφειοκρατία είναι ένα ιδανικό σύστημα που εξασφαλίζει ακρίβεια, σταθερότητα, πειθαρχία και αξιοπιστία. Σήμερα ωστόσο το μοντέλο αυτό δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις της κοινωνίας από τον δημόσιο τομέα και στην αλλαγή που συντελείται προς ένα περισσότερο ανταγωνιστικό μοντέλο οργάνωσης (Lane, 1995) 15. 3.2 Οργανωτική κουλτούρα Προκειμένου να γίνει κατανοητή η δομή των οργανισμών (τόσο του δημόσιου όσο και του ιδιωτικού τομέα) είναι χρήσιμο να εξεταστούν από διαφορετικές σκοπιές, σύμφωνα με την προσέγγιση του Charles Handy (1993) 16. Πρέπει, να σημειωθεί ότι αυτή είναι μια θεωρητική προσέγγιση: 15 Βλ. Lane, J.-E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd edition), London New York: Sage Publications, 1995 16 Βλ. Charles Handy (1993), από βιβλίο των Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector p.35, Butterworth Heinemann, Oxford, 1997 24
στην πραγματικότητα, οι οργανισμοί συνδυάζουν χαρακτηριστικά από περισσότερες κατηγορίες («κουλτούρες»). Η κουλτούρα της εξουσίας απαντάται συνήθως σε προσωποκεντρικούς οργανισμούς με μια ισχυρή κεντρική φιγούρα. Οι εργαζόμενοι προσλαμβάνονται με ανεπίσημες διαδικασίες και αναλαμβάνουν μεγάλες αρμοδιότητες. Οι οργανισμοί αυτού του τύπου έχουν την ικανότητα γρήγορης λήψης αποφάσεων, αλλά αντιμετωπίζουν προβλήματα σε περιπτώσεις διαδοχής, για προφανείς λόγους. Η κουλτούρα των ρόλων είναι η πιο συμβατική θεώρηση ενός οργανισμού. Επικεντρώνεται στα καθήκοντα και υιοθετεί πολλά από τα γνωρίσματα του γραφειοκρατικού μοντέλου. Σε αυτούς τους οργανισμούς δίνεται ιδιαίτερο βάρος στους κανονισμούς. Υπάρχει λειτουργικός διαχωρισμός της εργασίας και συντονισμός από την κορυφή προς τη βάση. Η εξουσία πηγάζει από τη θέση που κατέχει ο καθένας. Αυτό το μοντέλο οργάνωσης αποδίδει καλά όταν επιδιώκεται σταθερότητα και συνέχεια, ωστόσο παρουσιάζεται προβληματικό σε δυναμικό περιβάλλον αλλαγών. Η κουλτούρα των καθηκόντων εστιάζει στην επίλυση προβλημάτων. Χαρακτηρίζει οργανισμούς που λειτουργούν με βάση το εκάστοτε έργο, όπως είναι ερευνητικά κέντρα, κατασκευαστικές εταιρείες κ.ά. Πρόκειται για ένα ευέλικτο, δυναμικό μοντέλο που προσαρμόζεται εύκολα στις ιδιαίτερες απαιτήσεις του κάθε έργου. Αντίθετα, αυτού του τύπου οι οργανισμοί συναντούν δυσκολίες σε περιπτώσεις που απαιτούν σταθερότητα και επαναλαμβανόμενες, προβλέψιμες διαδικασίες. Η κουλτούρα των προσώπων επικεντρώνεται στα άτομα που αποτελούν τον οργανισμό. Συναντάται σε περιπτώσεις στις οποίες τα μέλη ενός οργανισμού θέλουν να θεωρούνται ισότιμα μεταξύ τους και 25
αντιστέκονται στην επιβολή μιας αυστηρής ιεραρχίας (δικηγορικοί σύλλογοι, συνεταιρισμοί κ.λπ.). Αυτό το μοντέλο οργάνωσης προσφέρει στα μέλη του τη δυνατότητα να ανήκουν σε μια οργανωμένη δομή, χωρίς να δεσμεύονται και να περιορίζονται από αυτήν. Οι οργανωτικές διαδικασίες είναι περισσότερο «διοικητικές» παρά «μάνατζμεντ». Ο συνδυασμός στοιχείων από περισσότερα οργανωτικά μοντέλα συναντάται συχνά στο πλαίσιο ενός οργανισμού, κυρίως λόγω του μεγάλου εύρους των λειτουργιών του. Παρ όλα αυτά, είναι καλό να υπάρχει οργανωτική συνοχή, εφαρμογή δηλαδή ενός μόνο από τα οργανωτικά μοντέλα που περιγράφηκαν πιο πάνω, αν όχι σε ολόκληρο τον οργανισμό, τουλάχιστον σε κάθε επίπεδο δράσης του οργανισμού. Θεωρητικά, όλοι οι οργανισμοί καθώς μεγαλώνουν και διευρύνουν τις δραστηριότητές τους τείνουν προς την κουλτούρα των ρόλων, καθώς αυτή ευνοεί τις οικονομίες κλίμακας και την επικράτηση συγκεκριμένων διαδικασιών. Ωστόσο, οι άνθρωποι που αποτελούν τους οργανισμούς αντιστέκονται σε αυτή την τάση επειδή οδηγεί σε πολύπλοκες ιεραρχικές δομές, περιορισμένα και υπερβολικά εξειδικευμένα καθήκοντα για κάθε εργαζόμενο και απαιτεί πειθαρχία. Έτσι, επικρατεί τελικά ένα υβριδικό μοντέλο οργάνωσης που αποτελείται από έναν πυρήνα μόνιμου προσωπικού και από περιφερειακές ad hoc ομάδες για κάθε συγκεκριμένο έργο ή δραστηριότητα. 3.3 Οργανωτική δομή Η δομή είναι βασικός παράγοντας στην οργανωτική θεωρία, είτε αναφέρεται στον δημόσιο είτε στον ιδιωτικό ή ακόμα και στον 26
εθελοντικό τομέα (Leach, S., Stewart, J., Walsh, K. 1994) 17. Ο Henry Mintzberg (1979, 1983) 18 πρότεινε ένα μοντέλο για την κατανόηση της οργανωτικής δομής των οργανισμών, το οποίο έχει αποδειχθεί ιδιαίτερα χρήσιμο και εφαρμόσιμο σε όλους τους τύπους οργανισμών. Ο Mintzberg χρησιμοποιεί πεντάδες παραγόντων ή χαρακτηριστικών για να περιγράψει τους οργανισμούς, όπως φαίνεται στον παρακάτω πίνακα: Πέντε συντονιστικοί μηχανισμοί o Αμοιβαία προσαρμογή o Άμεση επίβλεψη o Τυποποίηση των διαδικασιών o Τυποποίηση των αποτελεσμάτων o Τυποποίηση των δεξιοτήτων Πέντε βασικοί τομείς του οργανισμού o Στρατηγική κορυφή o Μεσαία γραμμή o Λειτουργικός πυρήνας o Τεχνοδομή o Υποστηρικτικές λειτουργίες Πέντε «συστήματα ροής» εντός του οργανισμού o Επίσημη ιεραρχία o Ρυθμιζόμενη ροή εργασίας 17 Βλ. Leach, S., Stewart, J., Walsh, K.. The Changing Organisation and Management of local Government. Macmillan, 1994 18 Βλ. Henry Mintzberg (1979, 1983) από βιβλίο των Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector p.37-38, Butterworth Heinemann, Oxford, 1997 27
o Ανεπίσημα κανάλια επικοινωνίας o «Αστερισμοί» κατά έργο o Ad hoc διαδικασίες λήψης αποφάσεων Πέντε βασικοί οργανωτικοί σχηματισμοί o Απλή δομή o Μηχανική γραφειοκρατία o Επαγγελματική γραφειοκρατία o Τμηματοποίηση o «Adhoc-ρατία» Τα νοσοκομεία είναι συνήθως οργανωμένα σύμφωνα με το μοντέλο της επαγγελματικής γραφειοκρατίας. Ως τέτοια, λειτουργούν με συντονιστικό μηχανισμό την τυποποίηση των δεξιοτήτων. Έτσι, οι νοσηλευτικές υπηρεσίες που παρέχονται είναι επαρκείς γιατί εξασφαλίζονται από τα τυπικά προσόντα των νοσηλευτών. Δεν είναι απαραίτητη (ούτε και δυνατή) η άμεση επίβλεψη των νοσηλευτών. Ο βασικός τομέας του οργανισμού είναι ο λειτουργικός πυρήνας, καθώς το προσωπικό του νοσοκομείου, ιατρικό και νοσηλευτικό, θεωρείται το ζωτικό στοιχείο του οργανισμού. Μια δημόσια υπηρεσία όπως ένα Υπουργείο, λειτουργεί με βάση τη μηχανική γραφειοκρατία, όπου ο συντονισμός γίνεται μέσω της τυποποίησης των διαδικασιών. Ο οργανισμός λειτουργεί με βάση ένα σύνολο εξαιρετικά πολύπλοκων και λεπτομερών κανονισμών που ρυθμίζει τις διαδικασίες και το οποίο ακολουθείται κατά γράμμα από όλους τους εργαζόμενους. 28
Με βάση τις πεντάδες του Mintzberg μπορεί να περιγραφεί και να αναλυθεί η οργανωτική δομή όλων των οργανισμών, δημόσιων, ιδιωτικών ή εθελοντικών. 3.4. Νέα μοντέλα οργάνωσης του Δημόσιου Τομέα Την τελευταία δεκαετία έχουν περιγραφεί νέα μοντέλα οργάνωσης του Δημόσιου Τομέα, μέσα από τα οποία γίνονται φανερές οι αλλαγές που έχουν λάβει χώρα αλλά και οι τάσεις για μελλοντικές αλλαγές. Το πρώτο μοντέλο προσπαθεί να καταπολεμήσει τις αρνητικές συνέπειες τις γραφειοκρατίας, εστιάζοντας στην αύξηση της αποδοτικότητας μέσω της υιοθέτησης επαγγελματικών μεθόδων από το χώρο του ιδιωτικού τομέα. Το δεύτερο μοντέλο σχετίζεται με την απλοποίηση των οργανωτικών και ιεραρχικών δομών και με τη μείωση του προσωπικού. Σε αυτήν την περίπτωση, οι δυνάμεις της αγοράς καθορίζουν τις οργανωτικές δομές και ο έλεγχος ασκείται μέσω συμβάσεων, αντί της παραδοσιακής ιεραρχίας. Στο τρίτο μοντέλο, η οργανωτική κουλτούρα είναι αυτή που καθορίζει τη φύση του οργανισμού. Αυτή μπορεί να είναι είτε «από την κορυφή προς τη βάση» (top down) και να χαρακτηρίζεται από έναν χαρισματικό ηγέτη ή μια συγκεκριμένη αποστολή, είτε «από την βάση προς την κορυφή» (bottom up) και να χαρακτηρίζεται από αποκεντρωμένες διαδικασίες. Τέλος, έχουν γίνει απόπειρες υιοθέτησης από το δημόσιο τομέα αυτούσιων οργανωτικών χαρακτηριστικών του ιδιωτικού τομέα, όπως 29
είναι η έμφαση στην ποιότητα των παρεχομένων υπηρεσιών, ο ρόλος του κοινού στη διαμόρφωση αυτών των υπηρεσιών και η ευθύνη των εργαζόμενων που είναι υπόλογοι για τις αποφάσεις και τις πράξεις τους. Ο J.E. Lane (1995) 19 οργανώνει τις μεταρρυθμιστικές προσπάθειες που γίνονται στο δημόσιο τομέα σε δύο άξονες: ο πρώτος αναφέρεται στα μέσα (ή στρατηγικές) που χρησιμοποιούνται και ο δεύτερος στο αποτέλεσμα που μπορεί να είναι είτε η διόγκωση είτε η συρρίκνωση του Δημόσιου Τομέα (βλ. Πίνακα 2.1.). Σύμφωνα με τον πίνακα, η μεταρρύθμιση τύπου ΙΙ αναφέρεται στη μεταφορά αρμοδιοτήτων από την κεντρική κυβέρνηση στην τοπική αυτοδιοίκηση, με αποτέλεσμα τη διεύρυνση των δημόσιων υπηρεσιών. Η περίπτωση IV αναφέρεται στη μετοχοποίηση δημόσιων επιχειρήσεων, με το κράτος να κατέχει το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου. Με τη συνειδητοποίηση των οικονομικών δυσχερειών που συνεπάγεται το κράτος πρόνοιας, εφαρμόστηκαν μεταρρυθμιστικές προσπάθειες της περίπτωσης ΙΙΙ, στην οποία υπηρεσίες που παρέχονταν από το δημόσιο παραχωρούνται στον ιδιωτικό τομέα, οδηγώντας στη συρρίκνωση του δημοσίου. Πίνακας 1.1. Τυπολογία των μεταρρυθμιστικών προσπαθειών στο δημόσιο τομέα Στ ρα τη γι κή Αποτέλεσμα Συρρίκνωση Αποκέντρωση Ι ΙΙ Ιδιωτικοποίηση ΙΙΙ ΙV Απορρύθμιση V VI Διόγκωση 19 Βλ. Lane, J.-E. The Public Sector: Concepts, Models and Approaches (2nd edition)p.82, London New York: Sage Publications, 1995 30
3.5 Οι Δημόσιες Επιχειρήσεις Στο γενικότερο πλαίσιο της εισαγωγής θεσμικών καινοτομιών στο δημόσιο τομέα, οι δημόσιες επιχειρήσεις έχουν συχνά κατηγορηθεί ως μη βιώσιμες και μη αποτελεσματικές και έχουν αποτελέσει αντικείμενο μεταρρυθμίσεων και ιδιωτικοποιήσεων. Ο χαρακτήρας της δημόσιας επιχείρησης βρίσκεται κάπου ανάμεσα σε αυτόν της δημόσιας υπηρεσίας και της ιδιωτικής εταιρείας. Οι δημόσιες επιχειρήσεις ανήκουν στο δημόσιο τομέα, έχουν ωστόσο ανεξάρτητη νομική υπόσταση και δικό τους προϋπολογισμό. Εστιάζουν κυρίως στις υποδομές, σύμφωνα με τη θεωρία της αποτυχίας της αγοράς λόγω οικονομιών κλίμακας. Περιλαμβάνουν τα ταχυδρομεία, τους σιδηροδρόμους, τις τηλεπικοινωνίες, τον ηλεκτρισμό, την ύδρευση και την αποχέτευση. Συνήθως οι δημόσιες επιχειρήσεις είναι μεγάλες, με πολλές χιλιάδες εργαζομένους. Ωστόσο, σήμερα αυτό το μοντέλο διακυβέρνησης θεωρείται ξεπερασμένο και οι κυβερνήσεις προχωρούν είτε σε μετοχοποίηση των δημόσιων υπηρεσιών είτε σε πλήρη ιδιωτικοποίησή τους. Ορισμένες φορές, το πρώτο βήμα ακολουθείται από το δεύτερο. Ποιοι είναι όμως οι λόγοι που οδήγησαν τις δημόσιες επιχειρήσεις σε αποτυχία; Πρώτον, τους ανατέθηκαν υπηρεσίες που μπορούσε να προσφέρει εξίσου εύκολα και ο ιδιωτικός τομέας, ενώ οι ζημίες τους καλύπτονταν από τους κρατικούς προϋπολογισμούς. Επίσης, ο κρατικός έλεγχος στα οικονομικά των δημόσιων επιχειρήσεων υπήρξε συχνά εξαιρετικά επιεικής, γεγονός που προκάλεσε οπορτουνιστικές συμπεριφορές. Σε τελική ανάλυση, η ουσία του θέματος βρίσκεται στο αν οι δημόσιες υπηρεσίες μπορούν να ικανοποιήσουν τις κοινωνικές ανάγκες, χωρίς να είναι ζημιογόνες. 31
Προκειμένου να ικανοποιήσουν τις ανάγκες του κοινωνικού συνόλου, οι κυβερνήσεις συχνά ανάγκαζαν τις δημόσιες επιχειρήσεις να παρέχουν τις υπηρεσίες τους σε μειωμένες τιμές. Καθώς λοιπόν δεν υπήρχαν κριτήρια κερδοφορίας, δεν υπήρχαν και κίνητρα μείωσης του κόστους. Όταν η κατάσταση έφτασε στα όριά της, πολλές κυβερνήσεις έφτασαν στο αντίθετο άκρο, απαιτώντας από τις δημόσιες επιχειρήσεις κερδοφορία της τάξης του 10%, αυξάνοντας μεν την αποδοτικότητα, αλλά εγείροντας ερωτήματα ως προς την κοινωνική σκοπιμότητα: για ποιο λόγο θα πρέπει να απαιτείται από τις δημόσιες επιχειρήσεις να παράγουν κέρδος, όταν ο πραγματικός ιδιοκτήτης τους είναι το κοινό; Η ένταση μεταξύ κοινωνικής ωφέλειας και βιωσιμότητας είναι τυπικό χαρακτηριστικό των δημόσιων επιχειρήσεων, καθώς πρόκειται για θεσμούς που βρίσκονται ανάμεσα στις δημόσιες υπηρεσίες και τις ιδιωτικές επιχειρήσεις. Η μετοχοποίηση των δημόσιων επιχειρήσεων έχει στις περισσότερες περιπτώσεις θετικά αποτελέσματα, καθώς το επιχειρησιακό και το συμβατικό δίκαιο είναι ελαστικότερα πλαίσια διαχείρισης από ό,τι το δημόσιο και το διοικητικό δίκαιο. Ωστόσο, στην περίπτωση που οι δημόσιες επιχειρήσεις επιτελούν κοινωφελείς σκοπούς, όπως είναι η αποτροπή της δημιουργίας μονοπωλίων, τότε η κατάργησή τους θα δημιουργήσει ακόμα μεγαλύτερα προβλήματα. 32
4 Η Εφαρμογή των βασικών αρχών της Διεύθυνσης στο δημόσιο τομέα 4.1 Ανθρώπινο δυναμικό 4.1.1Διοίκηση ανθρώπινου δυναμικού Λέγεται ότι το ανθρώπινο δυναμικό είναι το σημαντικότερο κεφάλαιο που διαθέτει ένας οργανισμός ή μια επιχείρηση. Ωστόσο, σε πολλές περιπτώσεις η καθημερινή πρακτική των οργανισμών δίνει μεγαλύτερη σημασία στην επίτευξη στόχων, πολιτικών, οικονομικών ή άλλων, παρά στην ανάπτυξη, αξιοποίηση και επιβράβευση των ανθρώπων που εργάζονται για αυτούς τους στόχους. Στο πλαίσιο των σύγχρονων τάσεων του μάνατζμεντ, φαίνεται ότι αυτό τείνει να αλλάξει, εξαιτίας της μετακίνησης προς μια οικονομία της γνώσης στο πλαίσιο της οποίας η τεχνογνωσία και η εμπειρία είναι πολυτιμότερα εφόδια για έναν οργανισμό από ότι οι ανθρώπινοι πόροι 20. Ο Δημόσιος Τομέας, λόγω του μη κερδοσκοπικού χαρακτήρα του, ήταν πάντα προσανατολισμένος προς μια «κουλτούρα των ανθρώπων». Οι αλλαγές που σημειώθηκαν τα τελευταία χρόνια στο δημόσιο τομέα, σημαντικό μέρος των οποίων είναι οι περικοπές του προσωπικού, κάνουν 20 Βλ. Jack P. DeSario, James D. Slack, Charles A. Washington, Kenneth L. Ender: Managing Local Government Management of Human Resources in Local Government, p. 75, Sage Publications, London 1991. 33
ακόμα πιο επιτακτική την ανάγκη υιοθέτησης αποτελεσματικών μεθόδων διαχείρισης του ανθρώπινου κεφαλαίου, ώστε να επιτυγχάνονται τα καλύτερα δυνατά αποτελέσματα. Έτσι, η γενικότερη τάση στο δημόσιο τομέα μπορεί να περιγραφεί ως μια στροφή από την παραδοσιακή «διοίκηση προσωπικού» στη στρατηγική και αποκεντρωμένη «διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού». Υπάρχουν πολλά μοντέλα διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού. Στο διάγραμμα που ακολουθεί, απεικονίζεται το βασικό μοντέλο, στο οποίο φαίνεται η άμεση σχέση μεταξύ των γενικών στρατηγικών στόχων του οργανισμού και του σχεδιασμού ανθρώπινου δυναμικού. Ο σχεδιασμός πρέπει να καθορίζει το πλήθος και το είδος του προσωπικού που χρειάζεται ο οργανισμός, διαμορφώνοντας ανάλογα τις διαδικασίες και τις μεθόδους επιλογής. Οι τελευταίες πρέπει να είναι τέτοιες ώστε να μεγιστοποιούν τις πιθανότητες τοποθέτησης του κατάλληλου ανθρώπου στην κατάλληλη θέση. Την πρόσληψη πρέπει να ακολουθεί μια διαδικασία εισαγωγής και γνωριμίας των νεοπροσληφθέντων με τον οργανισμό και τους σκοπούς του, η οποία έχει ως αποτέλεσμα την αφοσίωσή τους, συστατικό απαραίτητο για την μέγιστη απόδοσή τους. Η αξιολόγηση της απόδοσης, που πρέπει να είναι τακτική και όσο το δυνατόν τυποποιημένη, συνδέεται άμεσα με τις διαδικασίες εκπαίδευσης και ανάπτυξης των δεξιοτήτων των εργαζόμενων, και με την επιβράβευσή τους, διαδικασίες που με τη σειρά τους αυξάνουν την αφοσίωση προς τον οργανισμό και τους σκοπούς του. Η αξιολόγηση συνδέεται και με την έξοδο κάποιων εργαζομένων από τον οργανισμό, είτε γιατί η απόδοσή τους δεν κρίνεται επαρκής, είτε για λόγους επαγγελματικής προόδου και καριέρας. Αυτό μας φέρνει πίσω στο στάδιο του σχεδιασμού για το ανθρώπινο δυναμικό. 34
Σκοποί και Στρατηγική του οργανισμού Διάγραμμα 2.1 Τα στάδια διαχείρισης ανθρώπινων πόρων και οι μεταξύ τους διασυνδέσεις Σχεδιασμός ανθρώπινου δυναμικού Έξοδος Προσέλκυση υποψηφίων Επιβράβευση Επιλογή / Πρόσληψη Εισαγωγή / Γνωριμία με τον οργανισμό Αφοσίωση Απόδοση και αξιολόγηση Εκπαίδευση και ανάπτυξη (πηγή: Βlundell & Murdock 1997) 21. 4.2 Σχεδιασμός Προγραμματισμός Ο σχεδιασμός για το ανθρώπινο δυναμικό είναι απαραίτητος για την ορθολογική και αποδοτική λειτουργία του οργανισμού. Ο σχεδιασμός καλείται να απαντήσει σε ορισμένα βασικά ερωτήματα όπως: 21 Βλ. Brian Blundell & Alex Murdock, Managing in the Public Sector (A basic Human resource management system), p.77, Butterworth Heinemann, Oxford, 1997 35
- Πόσους εργαζόμενους χρειάζεται ο οργανισμός; - Τι προσόντα και δεξιότητες χρειάζεται να έχουν για να εξυπηρετήσουν τις ανάγκες του οργανισμού; - Ποιες ανάγκες σε ανθρώπινο δυναμικό ενδέχεται να παρουσιαστούν στα επόμενα χρόνια λόγω της ανάπτυξης του οργανισμού; Είναι προφανές ότι ο στόχος του σχεδιασμού ανθρώπινου δυναμικού είναι να βρει την ισορροπία ανάμεσα στην επαρκή εξυπηρέτηση των αναγκών του οργανισμού και στο κόστος, καθώς το πλεονάζον προσωπικό συνεπάγεται αυξημένο λειτουργικό κόστος για τον οργανισμό, ενώ η έλλειψη προσωπικού συνεπάγεται ελλιπείς υπηρεσίες. Η διαδικασία του σχεδιασμού ανθρώπινου δυναμικού συντελείται σε πολλά επίπεδα μέσα στον οργανισμό: από τις αποφάσεις που αφορούν τις μακροπρόθεσμες ανάγκες του οργανισμού, μέχρι τις καθημερινές αποφάσεις, όπως είναι η συγκρότηση μιας ομάδας για ένα συγκεκριμένο έργο. Οι μάνατζερ που ασχολούνται με το σχεδιασμό ανθρώπινου δυναμικού εξετάζουν αφ ενός τη «ζήτηση» που δημιουργείται από τις λειτουργικές ανάγκες του οργανισμού, όπως αυτές προσδιορίζονται από τους σκοπούς και τη στρατηγική του, αφ ετέρου την «προσφορά» από την αγορά εργασίας αλλά και από το εσωτερικό του οργανισμού. Επομένως, ο σχεδιασμός ανθρώπινου δυναμικού δεν αφορά μόνο την πρόσληψη προσωπικού, αλλά και την αναδιάρθρωση του ήδη υπάρχοντος προσωπικού, καθώς και την εκμετάλλευση ειδικών ρυθμίσεων, όπως η ελαστικοποίηση των ωρών εργασίας, οι θέσεις μερικής απασχόλησης, η εργασία από το σπίτι κ.λπ. 36
4.3 Το Νομοθετικό πλαίσιο Βασικός παράγοντας στο σχεδιασμό του ανθρώπινου δυναμικού για κάθε οργανισμό είναι το νομοθετικό πλαίσιο που διέπει τις εργασιακές σχέσεις. Σχετικά με τη διαχείριση του ανθρώπινου δυναμικού στο πλαίσιο ενός οργανισμού αρκεί να αναφέρουμε ότι η νομοθεσία πρέπει να λαμβάνεται υπόψη σε όλες τις σχετικές διαδικασίες, όπως είναι οι προκηρύξεις θέσεων, οι προσλήψεις και απολύσεις, η ρύθμιση των ωρών εργασίας, τα μισθοδοτικά, ασφαλιστικά και συνταξιοδοτικά δικαιώματα, οι άδειες, τα ειδικά επιδόματα καθώς επίσης και ζητήματα ισότητας και ίσων ευκαιριών, συνθηκών υγιεινής και ασφάλειας στην εργασία κ.λπ. 4.4 Επιλογή προσωπικού Σκοπός αυτής της διαδικασίας είναι να επιτύχει τον καλύτερο δυνατό συνδυασμό ατόμου και εργασίας, με άλλα λόγια να τοποθετήσει τον κατάλληλο άνθρωπο στην κατάλληλη θέση. Το βασικό εργαλείο για την επίτευξη αυτού του στόχου είναι η «Ανάλυση Καθηκόντων και Αρμοδιοτήτων» (ή Ανάλυση Εργασίας Job Analysis), δηλαδή η λεπτομερής περιγραφή των καθηκόντων μιας θέσης εργασίας, των προσόντων και των δεξιοτήτων που απαιτεί, των ευθυνών που ενέχει, αλλά και των αρμοδιοτήτων και των προοπτικών εξέλιξης που προσφέρει, των επιβραβεύσεων κ.λπ. Όσο πιο σαφής και λεπτομερής είναι η ανάλυση εργασίας, τόσο ευκολότερο γίνεται και το επόμενο βήμα στη διαδικασία επιλογής: η σύνταξη της Περιγραφής Εργασίας (Job Description) και της Περιγραφής Εργαζόμενου (Person / Employee Specification). Οι πληροφορίες που περιέχονται σε αυτά τα δύο σημειώματα προέρχονται από την ανάλυση εργασίας και αναφέρονται, 37
αντίστοιχα, στα χαρακτηριστικά και τις απαιτήσεις μιας θέσης εργασίας και στα χαρακτηριστικά και τα προσόντα του ιδανικού υποψηφίου για τη θέση αυτή. Πρέπει να σημειωθεί ότι η ανάλυση εργασίας (και κατ επέκταση η Περιγραφή Εργασίας και η Περιγραφή Εργαζομένου) δεν είναι σταθερές και αμετάβλητες, αλλά παρουσιάζουν την ίδια δυναμική με τον οργανισμό. Εξελίσσονται μαζί με τον οργανισμό και αντικατοπτρίζουν τις επερχόμενες αλλαγές. Έτσι, σε ένα περιβάλλον που μεταβάλλεται, η ανάλυση εργασίας πρέπει να διαμορφώνεται ώστε να προβλέπει τις μελλοντικές αλλαγές (π.χ. αύξηση ή μείωση των αρμοδιοτήτων της αντίστοιχης θέσης εργασίας, διεύρυνση ή συρρίκνωση της σχετικής ομάδας εργασίας κ.λπ.). Μια καλή Περιγραφή Εργασίας δεν εξαντλείται στην απαρίθμηση των καθηκόντων, αλλά συνδέει τα καθήκοντα αυτά με τους σκοπούς και τη στρατηγική του οργανισμού. Καθορίζει με σαφήνεια τις σχέσεις μεταξύ των μελών του οργανισμού, διευκολύνοντας την αντιμετώπιση πιθανών πειθαρχικών προβλημάτων στο μέλλον. Η Περιγραφή Εργαζομένου περιέχει όλα τα χαρακτηριστικά (τυπικά προσόντα, εμπειρία, προϋπηρεσία, γνωρίσματα του χαρακτήρα κ.λπ.) που είναι απαραίτητα για να φέρει κανείς σε πέρας με επιτυχία τα καθήκοντα και τις υποχρεώσεις της συγκεκριμένης θέσης εργασίας. Η ανάλυση εργασίας (και κατ επέκταση η Περιγραφή Εργασίας και η Περιγραφή Εργαζομένου) αποτελούν πολύ χρήσιμα εργαλεία που διευκολύνουν όχι μόνο τη σωστή διαχείριση ανθρώπινου δυναμικού, αλλά και τη σωστή λειτουργία του οργανισμού. Πρέπει να βρίσκονται υπό συνεχή αναθεώρηση, ώστε να αντικατοπτρίζουν σε κάθε δεδομένη στιγμή την πραγματικότητα, συμβαδίζοντας με τις αλλαγές στο εσωτερικό του οργανισμού και στο περιβάλλον του. 38
Το επόμενο στάδιο είναι η προσέλκυση ικανού αριθμού υποψηφίων ώστε ο οργανισμός να επιλέξει τον καταλληλότερο σύμφωνα με τις ανάγκες του. Είναι απαραίτητη η καταγραφή των υποψηφίων που εμφανίζονται για κάθε θέση, των αιτήσεων και άλλων παρόμοιων πληροφοριών, ώστε να μπορεί να αξιολογηθεί στο μέλλον η αποτελεσματικότητα των διάφορων μέσων ανακοίνωσης των κενών θέσεων. Η επιλογή του καταλληλότερου υποψηφίου είναι μια απόφαση πολύ σημαντική για τον οργανισμό, ωστόσο περιέχει πάντα ένα σημαντικό ποσοστό ρίσκου, καθώς στην ουσία η απόφαση αυτή βασίζεται σε μια πρόβλεψη για το αν ο υποψήφιος θα αποδώσει στη συγκεκριμένη θέση. Προκειμένου να μειωθεί το ρίσκο και να τυποποιηθεί στο μέτρο του δυνατού η διαδικασία, έχουν διαμορφωθεί διάφορες τεχνικές επιλογής, όπως είναι η συνέντευξη (ελεύθερη ή με ερωτηματολόγιο), οι εξετάσεις και διάφοροι συνδυασμοί αυτών. Η συνέντευξη επιτρέπει τη διαπροσωπική επαφή και είναι εύκολα προσαρμόσιμη σε κάθε περίπτωση, ωστόσο είναι σε μεγάλο βαθμό υποκειμενική. Οι εξετάσεις από την άλλη πλευρά, εξασφαλίζουν μεγαλύτερη αντικειμενικότητα, δεν έχουν όμως τη δυνατότητα να αξιολογήσουν στοιχεία όπως η επικοινωνιακή ικανότητα, η προσαρμοστικότητα, η πρωτοβουλία κ.ά. που μπορεί να είναι ιδιαίτερα σημαντικά για κάποιες θέσεις. Όποιος κι αν είναι ο συνδυασμός των μεθόδων που ακολουθείται σε κάθε περίπτωση, πρέπει να δίνεται βάρος στην εξασφάλιση ίσων ευκαιριών και στην αντικειμενική αντιμετώπιση των υποψηφίων, καθώς και στην προσεκτική αξιολόγηση των πρώτων εντυπώσεων, είτε αυτές είναι θετικές, είτε αρνητικές, ώστε να μην επηρεάσουν το τελικό αποτέλεσμα. 39
4.5 Εκπαίδευση και ανάπτυξη Η συνεχής εκπαίδευση των εργαζόμενων και η ανάπτυξη των ικανοτήτων και δεξιοτήτων τους είναι ζητήματα μείζονος σημασίας τόσο για τους ίδιους τους εργαζόμενους όσο και για τον οργανισμό. Παρά το ότι οι έννοιες της εκπαίδευσης και της ανάπτυξης συχνά συγχέονται, ωστόσο δεν είναι ταυτόσημες. Η εκπαίδευση αναφέρεται σε μια σχετικά σύντομη διαδικασία που αποσκοπεί στην ενημέρωση του εργαζόμενου σχετικά με ζητήματα που θα αντιμετωπίσει άμεσα στο αντικείμενο εργασίας του. Συνήθως η εκπαίδευση αυτή γίνεται στα αρχικά στάδια εισαγωγής στον οργανισμό και έχει σεμιναριακή μορφή. Η ανάπτυξη έχει μακροπρόθεσμο χαρακτήρα. Σε αυτή την περίπτωση, ο εργαζόμενος έχει μεγαλύτερο μερίδιο ευθύνης και αναλαμβάνει ο ίδιος πρωτοβουλίες προκειμένου να αποκτήσει ικανότητες και δεξιότητες που εκτείνονται πέρα από τα όρια του τρέχοντος αντικειμένου της εργασίας του, αλλά είναι πιθανό να του χρειαστούν μελλοντικά. Από την πλευρά του μάνατζμεντ, η οργάνωση δραστηριοτήτων εκπαίδευσης και ανάπτυξης στο πλαίσιο ενός οργανισμού πρέπει να περιλαμβάνει τρία στάδια: πρώτον, το στάδιο της αποτίμησης, κατά το οποίο καθορίζονται οι ανάγκες του οργανισμού και των εργαζομένων σε αυτόν δεύτερον, το στάδιο της εφαρμογής και τρίτον, το στάδιο της αξιολόγησης, τα συμπεράσματα της οποίας θα αξιοποιηθούν στον επόμενο κύκλο σχεδιασμού. Οι μορφές που μπορεί να πάρουν οι δραστηριότητες εκπαίδευσης και ανάπτυξης ποικίλλουν ανάλογα με το μέγεθος και τη δομή του οργανισμού, τις ανάγκες που καλούνται να εξυπηρετήσουν, αλλά και την οργανωτική κουλτούρα του οργανισμού. Έτσι, κυμαίνονται από 40
ανεπίσημες και χαλαρά οργανωμένες μορφές εκπαίδευσης, όπως είναι η ενημέρωση των νεότερων εργαζόμενων από τους παλαιότερους, ως τις πιο αυστηρά δομημένες μορφές, όπως είναι τα σεμινάρια εντός του οργανισμού ή ακόμα και η παρακολούθηση ακαδημαϊκών προγραμμάτων. 4.6 Η Αποδοτικότητα Η παρακολούθηση και ο έλεγχος της αποδοτικότητας των εργαζόμενων είναι ένα από τα βασικότερα καθήκοντα του τμήματος ανθρώπινου δυναμικού ενός οργανισμού. Είναι προφανής η άμεση σύνδεση μεταξύ του ελέγχου της αποδοτικότητας και της εκπαίδευσης / ανάπτυξης των εργαζόμενων. Επίσης, ο έλεγχος της αποδοτικότητας σχετίζεται και με ένα άλλο βασικό στοιχείο της διαχείρισης ανθρώπινου δυναμικού, την επιβράβευση. Σε μελέτες που έχουν διεξαχθεί σχετικά με την επιβράβευση και την αποδοτικότητα των εργαζόμενων στην τοπική αυτοδιοίκηση, π.χ. στη Μ. Βρετανία καταδείχθηκε μια σειρά προβλημάτων που έχει να κάνει με τις παραδοσιακές δομές της τοπικής αυτοδιοίκησης. Τα προβλήματα αυτά αναφέρονται στην πολύπλοκη δομή με πολλά επίπεδα ιεραρχίας και στην αναντιστοιχία των προσόντων των εργαζόμενων με τις απαιτήσεις της θέσης τους, παράγοντες που επιφέρουν μείωση της αποδοτικότητας. Άλλοι τέτοιοι παράγοντες μπορεί να είναι οι χαμηλοί μισθοί σε σχέση με την υπόλοιπη αγορά εργασίας, η άνιση κατανομή καθηκόντων που καταλήγει σε ορισμένες θέσεις με υπερβολικό φόρτο εργασίας κ.λπ. Προκειμένου να αποφεύγονται ή και να αντιμετωπίζονται επιτυχώς τέτοια προβλήματα πρέπει να σχεδιαστεί ένα αντικειμενικό σύστημα αξιολόγησης της αποδοτικότητας των εργαζόμενων, το οποίο θα περιλαμβάνει τον καθορισμό σαφών και μετρήσιμων στόχων απόδοσης, 41