Ζ ΘΔΜΗΚΖ ΚΑΣΟΥΤΡΧΖ ΣΟΤ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟΤ ΔΠΗΠΔΓΟΤ ΣΖΝ ΔΤΡΧΠΑΨΚΖ ΔΝΧΖ ΚΑΗ Ζ ΤΛΛΔΗΣΟΤΡΓΗΑ ΣΟΤ ΣΖΝ ΘΔΖ ΚΑΗ ΔΦΑΡΜΟΓΖ ΣΟΤ ΔΝΧΗΑΚΟΤ ΓΗΚΑΗΟΤ. Ζ ΠΔΡΗΠΣΧΖ ΣΖ ΔΛΛΑΓΑ.

Transcript

1 Ζ ΘΔΜΗΚΖ ΚΑΣΟΥΤΡΧΖ ΣΟΤ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟΤ ΔΠΗΠΔΓΟΤ ΣΖΝ ΔΤΡΧΠΑΨΚΖ ΔΝΧΖ ΚΑΗ Ζ ΤΛΛΔΗΣΟΤΡΓΗΑ ΣΟΤ ΣΖΝ ΘΔΖ ΚΑΗ ΔΦΑΡΜΟΓΖ ΣΟΤ ΔΝΧΗΑΚΟΤ ΓΗΚΑΗΟΤ. Ζ ΠΔΡΗΠΣΧΖ ΣΖ ΔΛΛΑΓΑ. ΠΤΡΟΤΛΖ ΣΔΡΓΗΟ ΠΔΡΗΛΖΦΖ Αληηθείκελν ηεο παξνχζαο εξγαζίαο απνηειεί θαη αξρήλ ε αλαδήηεζε ηνπ βαζκνχ ζεζκηθήο θαηνρχξσζεο ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ ζηελ θνηλνηηθή έλλνκε ηάμε, ε 1

2 ζπιιεηηνπξγία ηνπο ζηελ ζέζε θαη εθαξκνγή ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ, ν ξφινο ηεο Δπηηξνπήο ησλ Πεξηθεξεηψλ θαζψο θαη λέεο ξπζκίζεηο πνπ εηζάγεη γηα ην ππνεζληθφ επίπεδν ε πλζήθε ηεο Ληζζαβφλαο. Ζ έξεπλα κεηαθηλείηαη ελ ζπλερεία πξνο ηελ εμέηαζε ηεο εμέιημεο ηεο πεξηθεξεηνπνίεζεο, ηεο ζεζκηθήο θαηνρχξσζεο ηνπ ειιεληθνχ ππνεζληθνχ επηπέδνπ θαζψο θαη ηηο δηαδηθαζίεο ζπκκεηνρήο ησλ ειιεληθψλ ηνπηθψλ αξρψλ ζηελ ζέζε, εθαξκνγή θαη πινπνίεζε ηνπ δηθαίνπ ηεο Δ.Δ. ελψ γίλεηαη αλαθνξά ζηελ λέα αξρηηεθηνληθή ηεο απηνδηνίθεζεο θαη ηηο αιιαγέο πνπ επηρεηξνχληαη κε ην πξφγξακκα «Καιιηθξάηεο». Πξνο ηνλ ζθνπφ απηφ πξαγκαηνπνηήζεθε δηεμνδηθή εμέηαζε ηεο ειιεληθήο θαη θπξίσο μελφγισζζεο βηβιηνγξαθίαο πνπ επηθεληξψζεθε ζε επίθαηξεο κειέηεο θαη ζηαηηζηηθά ζηνηρεία αλαθνξηθά κε ηνλ ξφιν θαη ηηο κεζφδνπο ζπκκεηνρήο ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ ηφζν ζην ζχλνιν ησλ θξαηψλ κειψλ φζν θαη ζην επίπεδν ηεο ειιεληθήο έλλνκεο ηάμεο. Σα απνηειέζκαηα θαηαδεηθλχνπλ φηη παξά ηα ζεκαληηθά βήκαηα πνπ έρνπλ ζπλ ησ ρξφλσ πξαγκαηνπνηεζεί ψζηε νη ππνεζληθέο αξρέο λα απνθηήζνπλ ηελ «νξαηφηεηα» πνπ εμέιεηπε εθ κέξνπο ηνπ ζεζκηθνχ νηθνδνκήκαηνο ηεο Δ.Δ., ε πεξαηηέξσ ελδπλάκσζή κέζσ ηεο δπλαηφηεηαο δηακφξθσζεο ησλ επξσπατθψλ πνιηηηθψλ απνδεηθλχεηαη αιπζηηειήο, θπξίσο ιφγσ ηεο έληνλεο δηαθνξνπνίεζεο ησλ απηνδηνηθεηηθψλ ζεζκψλ ζε επίπεδν Δ.Δ., αθφκε θαη κεηά ηελ ζέζε ζε ηζρχ ηεο πλζήθεο ηεο Ληζζαβφλαο. Απνηειεζκαηηθφηεξε απνδεηθλχεηαη ε δηεθδίθεζε κνξθψλ άκεζεο ζπκκεηνρήο ζηα ζεζκηθά φξγαλα, αλ θαη ε δπλαηφηεηα απηή εμαξηάηαη απφ ηελ κνξθή νξγάλσζεο ηνπ εθάζηνηε θξάηνπο κέινπο, ελψ νη κνξθέο έκκεζεο ζπκκεηνρήο είλαη σο επί ησ πιείζηνλ ζπκβνιηθέο. Σέινο, έλαο ζπλδπαζκφο ειιεηκκάησλ ηνπ ειιεληθνχ πνιηηηθν-δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο, πνπ θαηά ην κάιινλ ή ήηηνλ ελθηβσηίδνληαη ζηελ ηζηνξηθή δηακφξθσζε ηνπ ππνεζληθνχ επηπέδνπ θαη ηo ζπγθεληξσηηζκφ ηνπ ειιεληθνχ θξάηνπο, εκθαλίδνληαη σο ππεχζπλα φρη κφλν γηα ηελ απνρή ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ απφ ηε δηεθδίθεζε, κέζσ ησλ πνιπάξηζκσλ δηαχισλ (ζεζκηθψλ ή κε) ζπκκεηνρήο ηεο Δ.Δ., ζηελ δηακφξθσζε ησλ πνιηηηθψλ πνπ θαηά ην πιείζηνλ ζα θιηζνχλ λα πινπνηήζνπλ, αιιά θαη γηα ηελ αδπλακία αλάπηπμεο ησλ απαξαίηεησλ ηθαλνηήησλ γηα απηή ηελ ίδηα ηελ πινπνίεζε ησλ θνηλνηηθψλ πνιηηηθψλ. SUMMARY The objective of the present thesis is at first, the pursuit of the sub-nationatial authorities institutional protection in the community law and order and their co- 2

3 function on the formulation and implementation of the community law, the role of the Community of the Regions, as well as the impact of the new regulations on the subnational level, the Lisbon Treaty introduced. The research subsequently moves on to examining the development of regionalisation, institutional protection and the participation procedures of the Greek local authorities in relation to the enactment, implementation and materialization of the E.U. law, while a reference to the new architecture of the local government and the changes that the Kallikratis program will bring upon them, is made. To that end, an intensive study of the Greek and foreign bibliography was carried out, which focused on up-to-date studies and statistical data in reference to the role and participation methods of the sub-national authorities at European as well as Greek level of law and order. The results of the study manifest, that despite the important steps that have been made through time in order for the sub-national authorities to acquire the visibility they lacked on behalf of the EU institutions, further empowerment through their capability to formulate European policies is proven unavailing, mainly because of the intense differentiation of the self-government institutions at EU level, even after the Lisbon Treaty has been put in force. The assertion of direct forms of participation at the institutional bodies of the EU is proven to be more effective, although this capability depends on the administrative structure of each member state, while indirect forms of participation are mainly symbolic. Finally, a combination of deficiencies of the Greek political and administrative system that are more or less encompassed by the historical formation of the sub-national level and the centralism of the Greek state, seems to be responsible not only for the abstention of assertion via multiple channels of participation (institutional or not) of the EU, in the formulation of policies which they most certainly will be called to carry out, but for the weakness in developing the necessary abilities for the materialization of the community policies itself. ΛΔΞΔΙ ΚΛΔΙΓΙΑ Τπνεζληθέο Aξρέο Θεζκηθή Καηνρχξσζε Καιιηθξάηεο χλδεζκνη ΟΣΑ Άκεζε πκκεηνρή Έκκεζε πκκεηνρή Θεζκηθή πκκεηνρή Δπηηξνπή ησλ Πεξηθεξεηψλ πλζήθε ηεο Ληζζαβφλαο Πεξηθεξεηνπνίεζε Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε πκκεηνρή ζηελ Δθαξκνγή Κνηλνηηθνχ Γηθαίνπ πκκεηνρή ζηελ Παξαγσγή Κνηλνηηθνχ Γηθαίνπ Απνθέληξσζε ΤΝΣΟΜΟΓΡΑΦΗΔ Γ.Δ.Κ. : Γηθαζηήξην Δπξσπατθψλ Κνηλνηήησλ 3

4 Δ.Δ. : Δπξσπατθή Έλσζε Δ.Κ. : Δπξσπατθή Κνηλφηεηα Δ.Ν.Α.Δ. : Δλσζε Ννκαξρηαθψλ Απηνδηνηθήζεσλ Διιάδνο Δ..Π.Α. : Δζληθφ ηξαηεγηθφ Πιαίζην Αλαθνξάο ΔηΠ : Δπηηξνπή ησλ Πεξηθεξεηψλ Δ.Σ.Π.Α. : Δπξσπατθφ Σακείν Πεξηθεξεηαθήο Αλάπηπμεο ΔπξΚνηλβ : Δπξσπατθφ Κνηλνβνχιην Κ.Γ.Κ. : Κψδηθαο Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ Κ.Δ.Γ.Κ.Δ. : Κεληξηθή Έλσζε Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ Διιάδνο Κ.Ν.Α. : Κψδηθαο Ννκαξρηαθήο Απηνδηνίθεζεο Κ.Π.. : Κνηλνηηθφ Πιαίζην ηήξημεο Μ.Ο.Π. : Μεζνγεηαθά Οινθιεξσκέλα Πξνγξάκκαηα Ο.Σ.Α. : Οξγαληζκνί Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο Π.Α. : Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε πλζδκ : πλζήθε Δπξσπατθψλ Κνηλνηήησλ πλζδδ : πλζήθε Δπξσπατθήο Έλσζεο πλζλδδ : πλζήθε ηεο Ληζζαβφλαο γηα ηελ Δπξσπατθή Έλσζε Σ.Δ.Γ.Κ. : Σνπηθή Έλσζε Γήκσλ θαη Κνηλνηήησλ ΠΔΡΗΔΥΟΜΔΝΑ ΤΝΣΟΜΟΓΡΑΦΗΔ 6 4

5 ΔΗΑΓΧΓΖ 7 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 1 ΣΟ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟ ΔΠΗΠΔΓΟ ΣΖΝ ΔΤΡΧΠΑΨΚΖ ΔΝΧΖ 1.1. πζηήκαηα Γηνηθεηηθήο Οξγάλσζεο Ο Πξνζδηνξηζκφο ηνπ Τπνεζληθνχ Δπηπέδνπ Πεξηθέξεηα θαη Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε Σνπηθή Απηνδηνίθεζε Γηαδηθαζία Πεξηθεξεηνπνίεζεο ζηα Κξάηε Μέιε θαη ζηελ Δ.Δ...14 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 2 Ζ ΑΝΑΕΖΣΖΖ ΚΑΣΟΥΤΡΧΖ ΚΑΗ ΚΑΗ Ζ ΤΛΛΔΗΣΟΤΡΓΗΑ ΣΟΤ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟΤ ΔΠΗΠΔΓΟΤ ΣΖΝ ΘΔΖ ΚΑΗ ΔΦΑΡΜΟΓΖ ΣΧΝ ΚΟΗΝΟΣΗΚΧΝ ΚΑΝΟΝΧΝ ΓΗΚΑΗΟΤ 2.1.Ζ Αλαδήηεζε ηεο Καηνρχξσζεο ζην Δπξσπατθφ Οηθνδφκεκα Ζ πκκεηνρή ηνπ ππνεζληθνχ επηπέδνπ ζηελ Δ.Δ Πεξηνδνιφγεζε Ο ξφινο ηεο Δπηηξνπήο ησλ Πεξηθεξεηψλ Πνηφηεηα θαη πεξηερφκελν ησλ γλσκνδνηήζεσλ ηεο ΔηΠ Γηαζεζκηθέο ζρέζεηο ηεο ΔηΠ Αληηκεηψπηζε ηεο ΔηΠ απφ εζσηεξηθνχο θαη εμσηεξηθνχο δξψληεο Νέεο πεξηνρέο δξαζηεξηνπνίεζεο Ζ πιιεηηνπξγία ζηελ Παξαγσγή ηνπ Κνηλνηηθνχ Γηθαίνπ Άκεζε πκκεηνρή ζηελ Θέζε ηνπ Κνηλνηηθνχ δηθαίνπ Έκκεζε πκκεηνρή ζηελ Θέζε ηνπ Κνηλνηηθνχ δηθαίνπ Ζ πιιεηηνπξγία ζηελ Δθαξκνγή ηνπ Κνηλνηηθνχ Γηθαίνπ πλζήθε ηεο Ληζζαβφλαο θαη Τπνεζληθφ Δπίπεδν...37 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 3 Ζ ΘΔΜΗΚΖ ΚΑΣΟΥΤΡΧΖ ΚΑΗ ΤΛΛΔΗΣΟΤΡΓΗΑ ΣΟΤ ΔΛΛΖΝΗΚΟΤ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟΤ ΔΠΗΠΔΓΟΤ ΣΖΝ ΘΔΖ ΚΑΗ ΔΦΑΡΜΟΓΖ ΣΟΤ ΚΟΗΝΟΣΗΚΟΤ ΓΗΚΑΗΟΤ 3.1.Δμέιημε ηεο Πεξηθεξεηνπνίεζεο θαη Απνθέληξσζεο ζηελ Διιάδα Ζ πληαγκαηηθή Καηνρχξσζε ηεο Απνθέληξσζεο πκκεηνρή ησλ Τπνεζληθψλ Αξρψλ ζηελ Φάζε Πξνεηνηκαζίαο ηεο Δπξσπατθήο Πνιηηηθήο Δπξσπατθφ Δπίπεδν πκκεηνρή ζηελ ΔηΠ χλδεζκνη θαη Γηαπεξηθεξεηαθέο πλεξγαζίεο ζε Δπίπεδν Δ.Δ Δζληθφ Δπίπεδν

6 Τπνρξέσζε Πιεξνθφξεζεο θαη Δκπινθή ησλ Τπνεζληθψλ Αξρψλ Γηαβνχιεπζε κε ηνπο πλδέζκνπο Σνπηθψλ Αξρψλ πκκεηνρή ηεο Πεξηθεξεηαθήο Γηνίθεζεο Δθαξκνγή θαη Τινπνίεζε ησλ Κνηλνηηθψλ Πνιηηηθψλ απφ ηηο Τπνεζληθέο Αξρέο Δθαξκνγή ζην ειιεληθφ πνιηηηθφ δηνηθεηηθφ ζχζηεκα πκκεηνρή ησλ Τπνεζληθψλ Αξρψλ ζην ρεδηαζκφ Δζσηεξηθήο Ννκνζεζίαο γηα ηελ Δθαξκνγή ησλ Κνηλνηηθψλ Πνιηηηθψλ Τινπνίεζε ησλ Κνηλνηηθψλ Πνιηηηθψλ...52 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 4 ΠΔΡΗΦΔΡΔΗΑΚΖ ΑΤΣΟΓΗΟΗΚΖΖ ΚΑΗ ΤΜΜΔΣΟΥΖ ΣΟΤ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟΤ ΔΠΗΠΔΓΟΤ ΣΖΝ ΝΔΑ ΑΡΥΗΣΔΚΣΟΝΗΚΖ 4.1.Ζ Οξγαλσηηθή Αλαδηάξζξσζε ηεο Απηνδηνίθεζεο Ο Θεζκηθφο κεηαζρεκαηηζκφο ζην Πξφγξακκα «Καιιηθξάηεο» Πξφγξακκα «Καιιηθξάηεο» θαη Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε Απνθεληξσκέλεο Γηνηθήζεηο Πξφγξακκα «Καιιηθξάηεο» θαη Τπνεζληθή πκκεηνρή..60 πκπεξαζκαηηθέο Παξαηεξήζεηο...63 Βηβιηνγξαθία 68 ΔΗΑΓΧΓΖ 6

7 Έλα γνεηεπηηθφ ελαξθηήξην ζεκείν ηεο ζπδήηεζεο ππνζηεξίδεη φηη ε Δ.Δ. είλαη κπσπηθή ή «νκνζπνλδηαθά πεξηθεξεηαθά ηπθιή» 1 ζε φηη αθνξά ηηο εζσηεξηθέο εδαθηθέο θαη ζεζκηθέο δηεπζεηήζεηο ησλ θξαηψλ κειψλ ηεο 2 : δελ κπνξνχζε λα «δεη» ηηο ηνπηθέο θαη πεξηθεξεηαθέο νληφηεηεο πνπ πθίζηαλην εληφο ησλ ηειεπηαίσλ. Σνχην ζήκαηλε φηη ην ζχζηεκα ιήςεο απνθάζεσλ ηεο Δ.Δ., ζρεκάηηζε ηηο δηθέο ηνπ δηαδηθαζίεο θαη ζεζκηθά φξγαλα ιακβάλνληαο απνθιεηζηηθά ππφςε ηα θεληξηθά επίπεδα θπβέξλεζεο. Απφ ηε ζθνπηά ηεο Δ.Δ. θακία απφ ηηο πξνηηκεηέεο νκνζπνλδηαθέο, ζπγθεληξσηηθέο ή πβξηδηθέο εζσηεξηθέο δηεπζεηήζεηο ησλ θξαηψλ κειψλ δελ έρεη ζεκαζία. Ζ Δ.Δ. ζπλαπαξηίδεηαη απφ 27 θξάηε κέιε θαη νη ππνρξεψζεηο, νη επζχλεο θαη νη επθαηξίεο ζπκκεηνρήο βαξχλνπλ ην θαζέλα απ απηά κε αθξηβψο παξφκνην ηξφπν. 3 Χζηφζν πθίζηαηαη ζεκαληηθφο αξηζκφο ελζηάζεσλ ζε ζρέζε κε ηελ θξαην-θεληξηθή απεηθφληζε ηεο θχζεο ηεο Δ.Δ. θαη ηελ ζπλεπαθφινπζε πεξηθεξεηαθή «ηχθισζε». Έλα αξρηθφ επηρείξεκα ππνζηεξίδεη φηη νη πεξηθέξεηεο ππφθεηληαη ζε ππνρξεψζεηο πνπ επηβάιινληαη απφ ην δίθαην ηεο Δ.Δ. νη νπνίεο ζπλήζσο είλαη άκεζα εθηειεζηέο. Οη πεξηθέξεηεο κπνξεί λα είλαη ππεχζπλεο ζηα πιαίζηα ηνπ εζσηεξηθνχ δηθαίνπ λα θέξνπλ ην βάξνο ηνπ θφζηνπο ηεο εθαξκνγήο θαη επηβνιήο ησλ θνηλνηηθψλ θαλφλσλ πνπ έρνπλ ζπκθσλεζεί απφ ηνπο αληηπξνζψπνπο ηνπ θξάηνπο ηνπο ζε επίπεδν Δ.Δ.. Δπηζήκσο σζηφζν δελ δηαζέηνπλ πξφζβαζε ζηηο δηαδηθαζίεο δηαπξαγκαηεχζεσλ πνπ γελλνχλ ην δίθαην ηεο Δ.Δ., είηε ζε πεξηφδνπο αλαζεψξεζεο ησλπλζεθψλ, είηε θαηά ηελ δεκηνπξγία ηνπ παξάγσγνπ δηθαίνπ. Άξα ην δίθαην ηεο Δ.Δ. ελδέρεηαη λα δεκηνπξγεζεί ρσξίο επαξθή αλαθνξά ζηηο πεξηθεξεηαθέο θηινδνμίεο, αλ θαη νη πεξηθέξεηεο είλαη ππνθείκελεο ησλ απαηηήζεσλ ηνπ. ηελ εηθφλα κίαο Δ.Δ. πνπ δηαζψδεη ή ελδπλακψλεη ην έζλνο θξάηνο αληηπαξαηίζεηαη ε ζεψξεζε ηεο επξσπατθήο νινθιήξσζεο σο κίαο δηαδηθαζίαο πνπ νδεγεί ζηελ δηακφξθσζε κίαο λέαο πνιηηηθήο νληφηεηαο. Βαζηθφ ραξαθηεξηζηηθφ ηνπ αλαδπφκελνπ απηνχ κνξθψκαηνο είλαη ν επηκεξηζκφο ησλ αξκνδηνηήησλ αλάκεζα ζε δηαθνξεηηθά επίπεδα δηαθπβέξλεζεο (ππεξεζληθφ, εζληθφ, ππνεζληθφ). Σα θξάηε κέιε παξφηη εμαθνινπζνχλ λα έρνπλ πξσηαγσληζηηθφ ξφιν ράλνπλ ζηαδηαθά ην κνλνπψιην 1 Ζ θξάζε «federal blindness» απνδίδεηαη ζηνλ ζπγγξαθέα H.P. Ipsen θαη απνηειεί κηα εχζηνρε κεηαθνξά ζηελ πξνβιεκαηηθή ηεο ζρέζεο κεηαμχ ππνεζληθνχ επηπέδνπ θαη Δ.Δ. 2 Report by Working group on Multi-Level Governance: Linking and Working the various regional and local levels, Group 4c, Μάτνο, Weatherhill, S. The challenge of the regional dimension in the European Union 7

8 λα ειέγρνπλ ηελ επηθξάηεηά ηνπο. Δπηγξακκαηηθά, ε ζπκκεηνρή ησλ θπβεξλήζεσλ, ησλ θνηλνηηθψλ ζεζκψλ, νξηζκέλσλ νκάδσλ ζπκθεξφλησλ θαζψο θαη πνιιψλ ππνεζληθψλ δξψλησλ ζην ελσζηαθφ γίγλεζζαη πξνθαιεί ζηαδηαθά ηελ ζπγρψλεπζε θαη ηελ αλαθαηαλνκή εμνπζηψλ θαηά δηαθνξεηηθφ ηξφπν ζε θάζε πεδίν πνιηηηθήο. ην πιαίζην απηφ πνπ ζπλνπηηθά πεξηγξάθεη ηελ πξνζέγγηζε ηεο πνιπεπίπεδεο δηαθπβέξλεζεο, νη πεξηθέξεηεο θαη γεληθά νη Ο.Σ.Α. δηαδξακαηίδνπλ έλα ζεκαληηθφ ξφιν. Καη ηνχην δηφηη ζε ζπγθεθξηκέλνπο ρψξνπο πνιηηηθήο βάζεη ηεο ζεψξεζεο απηήο, ε πνιηηηθή ηζρχο δηαζπείξεηαη αλάκεζα ζε πνηθίινπο εζληθνχο, ππεξεζληθνχο θαη ππνεζληθνχο δξψληεο θαη θαλείο κεκνλσκέλνο δξψλ δελ είλαη απνθιεηζηηθά αξκφδηνο γηα ηελ ράξαμε θαη πινπνίεζε απηψλ 4. Ζ θξηηηθή έλαληη απηήο ηεο ζεψξεζεο ππνζηεξίδεη φηη θαη αξρήλ ε πνιπεπίπεδε δηαθπβέξλεζε παξέρεη κία πεξηγξαθή θαη φρη ζεσξία γηα ηελ Δ.Δ.(Jordan 2001), ππεξεθηηκά ηελ απηνλνκία ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ (Bache 1999), πηνζεηεί κία top down άπνςε γηα ην ππνεζληθφ επίπεδν (Jeffery 2000) θαη αληηιακβάλεηαη ιαλζαζκέλα ηελ θηλεηνπνίεζε ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ σο ηεθκήξην επηξξνήο ηεο θνηλνηηθήο λνκνζεζίαο 5. Οπνηαδήπνηε πάλησο ζεψξεζε θαη αλ ηζρχεη, ε ζηαδηαθή απψιεηα αξκνδηνηήησλ ιφγσ ηεο επξσπατθήο νινθιήξσζεο θαζψο θαη ηεο «κπσπηθήο» ζηάζεο ηεο Δ.Δ. έλαληη ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ ζε ζπλδπαζκφ κε ηελ αλππαξμία ζεζκηθήο θαηνρχξσζεο θαη πξνζηαζίαο ηνπο ζηηο πλζήθεο, νδήγεζε ηηο ηειεπηαίεο ζηελ επηδίσμε κεγαιχηεξεο ζπκκεηνρήο ηφζν ζηελ δηακφξθσζε φζν θαη ζηελ εθαξκνγή ησλ θνηλνηηθψλ απνθάζεσλ σο κία πξνζπάζεηα δεκηνπξγίαο αλαρσκάησλ ζε πεξαηηέξσ νινθιήξσζε θαη ηελ ζπλαθφινπζε απψιεηα αξκνδηνηήησλ. Χζηφζν, ην ππνεζληθφ επίπεδν ζηελ Δ.Δ. παξφηη αλαγλσξίδεηαη θαζνιηθά, παξνπζηάδεηαη ζεκαληηθά δηαθνξνπνηεκέλν ζην ζχλνιν ησλ θξαηψλ κειψλ. Γεγνλφο πνπ θαζηζηά δπζρεξή ηελ επηδίσμε ζπιινγηθψλ δηεθδηθήζεσλ ζπκκεηνρήο ζηα πιαίζηα ηνπ ζεζκηθνχ πιαηζίνπ ιήςεο απνθάζεσλ ηεο Δ.Δ.. Οη επηδηψμεηο είλαη κεκνλσκέλεο, ν δε βαζκφο πινπνίεζήο ηνπο είλαη θαηά ην κάιινλ ή ήηηνλ επζέσο αλάινγνο ηνπ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο πνπ επηθξαηεί 6. 4 Αλδξένπ Γ., Ο ξφινο ησλ ππνεζληθψλ δξψλησλ ζηελ Δ.Δ., 5 Stephen G., Multi level Dovernance, 2004, Oxford Univrsity Press, p πλήζσο νη ππνεζληθέο νληφηεηεο ζηα νκνζπνλδηαθά ζπζηήκαηα παξνπζηάδνπλ κεγαιχηεξν βαζκφ επίηεπμεο ησλ ζηφρσλ ηνπο ιφγσ ηεο κεγαιχηεξεο απηνλνκίαο πνπ δηαζέηνπλ ζηελ εζσηεξηθή ηνπο έλλνκε ηάμε ζε ζρέζε κε ηα ζπγθεληξσηηθά θξάηε. 8

9 Ζ απηνδηνίθεζε απνηειεί ζήκεξα γηα ην ζχλνιν ησλ θξαηψλ κειψλ βαζηθφ ζεζκφ δεκνθξαηίαο. Καηά θαλφλα ην θεληξηθφ θξάηνο αζθεί επνπηεία επί ησλ Ο.Σ.Α. πνπ πεξηνξίδεηαη ζε έιεγρν λνκηκφηεηαο πνπ δελ εκπνδίδεη ηελ ειεχζεξε δξάζε θαη πξσηνβνπιία ηνπο, ελψ επηπιένλ ιεηηνπξγνχλ σο νη πιένλ εγγχηεξνη πξνο ηνλ πνιίηε ζεζκνί θαη επηηαγή ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο. Ζ ξεηή θαηνρχξσζε ηεο ηειεπηαίαο ζηελ πλζήθε ηνπ Μάαζηξηρη αιιά θαη ε ζρεηηθή ελδπλάκσζή ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ κε ηελ πλζλδδ, θαζψο θαη ε θαζνιηθή αλαγλψξηζε ηεο ζεκαζίαο ησλ ππνεζληθψλ αξρψλ ζηελ εθαξκνγή ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ, έζεζαλ ζην πξνζθήλην ηνπ θνηλνηηθνχ ελδηαθέξνληνο ην δήηεκα ηνπ ξφινπ ηνπο αιιά θαη ηεο δπλακηθήο ζπκκεηνρήο ηνπο ζηελ ζπλδηακφξθσζε ησλ θνηλνηηθψλ πνιηηηθψλ. Με ηελ παξνχζα εξγαζία θαη αξρήλ επηρεηξείηαη ζπλνπηηθή πεξηγξαθή ησλ ζπζηεκάησλ δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο θαζψο θαη πξνζδηνξηζκφο ηνπ ππνεζληθνχ επηπέδνπ, ελψ επηθεληξψλεηαη ζηνπο ζεζκνπνηεκέλνπο θαη άηππνπο δηαχινπο ζπκκεηνρήο θαη ζπιιεηηνπξγίαο ηνπ σο πξνο ηελ παξαγσγή θαη εθαξκνγή ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ θαη ζηελ αλαδήηεζε ηεο ζεζκηθήο ηνπ θαηνρχξσζεο ζηηο γεληθέο αξρέο ηνπ δηθαίνπ ηεο Δ.Δ.. θαζψο θαη επηζθφπεζε ησλ αιιαγψλ πνπ επέξρνληαη γηα ην ππνεζληθφ επίπεδν κέζσ ησλ ζρεηηθψλ δηαηάμεσλ ηεο λέαο πλζήθεο ηεο Ληζζαβφλαο. Σν ειιεληθφ ππνεζληθφ επίπεδν σο πξνο ηελ ζεζκηθή ηνπ θαηνρχξσζε ζηελ εζσηεξηθή έλλνκε ηάμε θαη ηελ ζπκκεηνρή ηνπ ζηελ παξαγσγή, εθαξκνγή θαη πινπνίεζε ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ ζε επξσπατθφ αιιά θαη εζληθφ επίπεδν απνηειεί αληηθείκελν δηεμνδηθήο εμέηαζεο ζηα πιαίζηα ηεο δεχηεξεο ελφηεηαο. Δπηπιένλ γίλεηαη αλαθνξά ζηνλ δνκηθφ θαη ζεζκηθφ κεηαζρεκαηηζκφ ηεο Απηνδηνίθεζεο πνπ επηρεηξείηαη κε ην ππφ ςήθηζε Πξφγξακκα «Καιιηθξάηεο» θαζψο θαη ζηηο ελδερφκελεο αιιαγέο πνπ απηφ θνκίδεη ζε επίπεδν ζπκκεηνρήο ηεο ζην θνηλνηηθφ γίγλεζζαη. 9

10 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 1 ΣΟ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟ ΔΠΗΠΔΓΟ ΣΖΝ ΔΤΡΧΠΑΨΚΖ ΔΝΧΖ 1.1. Σπζηήκαηα Δηνηθεηηθήο Οξγάλωζεο Τθίζηαηαη ζεκαληηθφο αξηζκφο κνξθψλ βάζεη ησλ νπνίσλ δχλαηαη λα ζπζηαζνχλ ηα φξγαλα ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο θαη λα θαηαλεκεζνχλ νη αξκνδηφηεηεο κεηαμχ θεληξηθψλ θαη πεξηθεξεηαθψλ αξρψλ. Αλ θαη ν λνκνζέηεο δηαζέηεη επξεία δηαθξηηηθή επρέξεηα σο πξνο ηηο κεζφδνπο νξγάλσζεο θακία δελ εθαξκφδεηαη απφιπηα δεδνκέλνπ φηη ζε φιεο απαληψληαη ζηνηρεία άιισλ είηε ζε πβξηδηθή κνξθή είηε απηνχζηα. Καη αξρήλ ε δεκφζηα δηνίθεζε νξγαλψλεηαη ζχκθσλα κε ηα ζχζηεκα ηα ηεο ζπγθέληξσζεο κε ηελ επξεία έλλνηα θαη ηεο απνζπγθέληξσζεο. ην πξψην ε δηνίθεζε αζθείηαη απφ ην λνκηθφ πξφζσπν ηνπ θξάηνπο κε δηθά ηνπ φξγαλα θαη δηαθξίλεηαη απφ ην ζχζηεκα ηεο ζπγθέληξσζεο κε ηελ ζηελή έλλνηα θαη ζην ζχζηεκα ηεο απνθέληξσζεο. Καηά ην ζπγθεληξσηηθφ κε ηελ ζηελή έλλνηα ζχζηεκα ε δηνίθεζε αζθείηαη απφ φξγαλα ηνπ θξάηνπο πνπ έρνπλ αξκνδηφηεηα γηα θάζε δήηεκα δηνηθεηηθήο δξάζεο αθφκε θαη φηαλ απηέο αθνξνχλ δηνηθεηηθέο πεξηθέξεηεο. Αληίζεηα ζην ζχζηεκα ηεο απνθέληξσζεο ε δεκφζηα δηνίθεζε αζθείηαη κε πεξηθεξεηεαθά δηνηθεηηθά φξγαλα πνπ αζθνχλ αξκνδηφηεηεο ζηηο δηνηθεηηθέο πεξηθέξεηεο πνπ εδξεχνπλ 7. Καηά ην ζχζηεκα ηεο απνζπγθέληξσζεο ε δεκφζηα δηνίθεζε εθρσξείηαη απφ ην θξάηνο ζε απηνηειή λνκηθά πξφζσπα θαη αζθείηαη απφ ηα φξγαλά ηνπο. Ζ γλεζηφηεξε κνξθή απηνχ ηνπ ζπζηήκαηνο είλαη ε απηνδηνίθεζε Ο πξνζδηνξηζκόο ηνπ ππνεζληθνύ επηπέδνπ Σν απνθεληξσηηθφ ζχζηεκα ζηελ νξγάλσζε ηεο δεκφζηαο δηνίθεζεο αλαθέξεηαη ζε γεληθέο γξακκέο ζηε ζχζηαζε νξγάλσλ πνπ αζθνχλ απνθαζηζηηθέο αξκνδηφηεηεο ζε νξηζκέλε εδαθηθή δψλε θαη απνζθνπεί ζηελ ακεζφηεξε θαη ηαρχηεξε εμππεξέηεζε ησλ πνιηηψλ θαηά ηελ ζπλαιιαγή κε ηηο δεκφζηεο ππεξεζίεο. Ζ βαζηθή δηαθνξά κεηαμχ απνθέληξσζεο θαη απηνδηνίθεζεο έγθεηηαη ζην γεγνλφο φηη ζηελ πξψηε ηα πεξηθεξεηαθά φξγαλα αλήθνπλ ζην λνκηθφ πξφζσπν ηνπ θξάηνπο θαη αζθνχλ απνθαζηζηηθέο αξκνδηφηεηεο θξαηηθνχ ραξαθηήξα ζε ηνπηθφ επίπεδν, ελψ ζηελ 7 Σάρνο Α., Διιεληθφ δηνηθεηθφ δίθαην, 8 ε εθδνζε, εθδφζεηο άθθνπια, Αζήλα ζεζζαινλίθε,

11 δεχηεξε πξφθεηηαη γηα απηνηειή θαη αηξεηά φξγαλα κε αξκνδηφηεηα ηελ δηνίθεζε ηνπηθψλ ππνζέζεσλ, ππφ ηελ επνπηεία ηνπ θξάηνπο. Καηά ηελ δηνηθεηηθή απνθέληξσζε, ε δηνίθεζε νξηζκέλσλ πεξηθεξεηψλ αλαηίζεληαη ζε θξαηηθά πεξηθεξεηαθά φξγαλα, ηα νπνία παξακέλνπλ ηεξαξρηθά ππαγφκελα ζην θεληξηθφ θξάηνο, ειέγρνληαη απ απηφ θαη δελ απνθηνχλ λνκηθή πξνζσπηθφηεηα. Απφ ηελ άιιε πιεπξά ε απηνδηνίθεζε δηαζέηνληαο λνκηθή πξνζσπηθφηεηα, απνιακβάλεη δηνηθεηηθήο θαη δεκνζηνλνκηθήο απηνηέιεηαο έλαληη ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο, ελψ φηαλ θαιείηαη λα δηνηθήζεη ηηο ηνπηθέο ππνζέζεηο κίαο νξηζκέλεο πεξηνρήο θαιείηαη ηνπηθή απηνδηνίθεζε, ε νπνία θαηά θαλφλα δελ δηαζέηεη θαλνληζηηθή απηνλνκία, ηελ ηθαλφηεηα δειαδή λα εθδίδεη θαλνληζηηθέο πξάμεηο ρσξίο λνκνζεηηθή εμνπζηνδφηεζε, ρσξίο σζηφζν ε δπλαηφηεηα απηή ζε κία έλλνκε ηάμε λα απνθιείεηαη. Όηαλ ε απηνδηνίθεζε απφ ηελ άιιε πιεπξά εθηείλεηαη ζε επξχηεξε γεσγξαθηθή πεξηθέξεηα θαιείηαη πεξηθεξεηαθή απηνδηνίθεζε Πεξηθέξεηα θαη Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε ηελ Δ.Δ. ν πξνζδηνξηζκφο ηεο Πεξηθέξεηαο θαη ησλ ζηνηρείσλ πνπ εθθξάδεη ελέρεη πνιιαπιέο δπζρέξεηεο θαη δελ ζπγθεληξψλεη ηελ επξχηεξε απνδνρή, ιφγσ ηεο πνηθηινκνξθίαο πνπ ηελ ραξαθηεξίδεη. Απφ άπνςε δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο, γηα άιια θξάηε πεξηέρεη κία πην ηζρπξή θαη νξζνινγηθή απνθέληξσζε, ζε άιια πιεζηάδεη πεξηζζφηεξν πξνο ηελ απζεληηθή κνξθή ηεο απηνδηνίθεζεο, ελψ κπνξεί λα εκθαλίδεη θαη δηθπή ραξαθηήξα. Αλακθηζβήηεηα ε Πεξηθέξεηα γηα κεγάιν ρξνληθφ δηάζηεκα ζπλδέζεθε κε ηελ νηθνλνκηθή αλάπηπμε γηα ηελ νπνία ζεσξήζεθε αλαγθαία αιιά θαη πεξηζζφηεξν θαηάιιειε θαη επαξθήο γηα ηελ πινπνίεζε ηεο Πεξηθεξεηαθήο Οηθνλνκηθήο Αλάπηπμεο. Απφ νηθνλνκηθήο άπνςεο αλαδχζεθε απφ ηνλ παξεκβαηηζκφ ηνπ θξάηνπο θαη ηεο αλαθαηαλνκήο ηνπ εδάθνπο βάζεη ησλ λέσλ θνηλσληθψλ, γεσνηθνλνκηθψλ θαη αλαπηπμηαθψλ δεδνκέλσλ 9. ην πιαίζην ηεο Δ.Δ. ν φξνο «Πεξηθέξεηα» θαιχπηεη έλα επξχ θάζκα νξγαλσηηθψλ δηνηθεηηθψλ νληνηήησλ νη νπνίεο ζπλαληψληαη ζηα θξάηε-κέιε δηφηη νη δνκέο ησλ επηκέξνπο ρσξψλ είλαη εηεξνγελείο. Ννείηαη σο ε εδαθηθή δηνηθεηηθή νληφηεηα πνπ 8 Παπαγηάλλεο, Γ., «Σν Τπνεζληθφ Δπίπεδν ζηε Δπξσπατθή Οινθιήξσζε» ζ , Δθδ. Αλη. άθθνπια, Αζήλα Κνκνηελή, Γ.Κνληφγησξγα Θενραξνπνχινπ, «Γηνηθεηηθή Οξγάλσζε ηνπ Κξάηνπο, απφ άπνςε δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ θαη δηνηθεηηθήο επηζηήκεο», Δθδ. άθθνπια. Θεζζαινλίθε,

12 ηδξχεηαη απφ ην θξάηνο θαη βξίζθεηαη ζην ακέζσο ρακειφηεξν ηεξαξρηθφ επίπεδν απφ απηφ ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο. 10 Σνπνζεηείηαη δειαδή κεηαμχ ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο θαη ησλ ηνπηθψλ αξρψλ 11 θαη κπνξνχλ λα θαζνξίδνληαη απφ ηα θπζηθά, ηα αλζξψπηλα, θαη ηα ιεηηνπξγηθά ραξαθηεξηζηηθά. Σν πξψην θξηηήξην γηα ηελ δηάθξηζε κεηαμχ πεξηθεξεηαθήο θαη ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο είλαη ε γεσγξαθηθή έθηαζε εληφο ηεο νπνίαο δηνηθνχληαη νη ηνπηθέο ππνζέζεηο. Όηαλ ε δηνηθεηηθή απηνλνκία πεξηνξίδεηαη ζηελ δηνίθεζε ππνζέζεσλ πνπ αλαθέξνληαη πεξηνξηζκέλα ζε έλα δήκν ή κία θνηλφηεηα, ηφηε δηακνξθψλεηαη ε έλλνηα ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ελψ φηαλ ε απηνδηνηθεηηθή αξκνδηφηεηα πεξηιακβάλεη ηελ δηνίθεζε ππνζέζεσλ κίαο νιφθιεξεο γεσγξαθηθήο πεξηθέξεηαο, ε έλλνηα ηεο πεξηθεξεηαθήο απηνδηνίθεζεο. Χζηφζν ην γεσγξαθηθφ θξηηήξην απφ κφλν ηνπ δελ επαξθεί γηα λα αληηδηαζηείιεη ηελ ηνπηθή απφ ηελ πεξηθεξεηαθή απηνδηνίθεζε. Ζ δπζρέξεηα ελφο εληαίνπ νξηζκνχ ηεο Πεξηθέξεηαο έγθεηηαη ζηελ πνηθηινκνξθία πνπ ραξαθηεξίδεη ηνλ ζεζκφ ζηα θξάηε κέιε ηεο Δ.Δ.. Βάζεη απηήο αθξηβψο ηεο πνηθηινκνξθίαο ε Δπξσπατθή Δπηηξνπή επέιεμε κία θαηάηαμε ησλ Πεξηθεξεηψλ ζε ηξία επίπεδα θαη ην Δπξσπατθφ Κνηλνβνχιην εμέδσζε ηνλ Καλνληζκφ γηα ηελ θνηλή νλνκαηνινγία ησλ εδαθηθψλ ζηαηηζηηθψλ κνλάδσλ 12, επηινγή πνπ έρεη πεξηζζφηεξν αλαπηπμηαθφ πεξηερφκελν θαη ζπλαξζξψλεηαη κε ηνπο ζηφρνπο ησλ δηαξζξσηηθψλ ηακείσλ κέζσ ησλ νπνίσλ αζθείηαη ε πνιηηηθή ζπλνρήο ηεο Δ.Δ. 13. Καη ηνχην δηφηη ε Πεξηθέξεηα ζεσξήζεθε σο ην αλαγθαίν κέζν γηα ηελ πξαγκαηνπνίεζε ηεο Πεξηθεξεηαθήο Οηθνλνκηθήο Αλάπηπμεο θαη πην θαηάιιειε θαη επαξθήο ηνπηθή νληφηεηα γηα ηελ πινπνίεζε ησλ νηθνλνκηθψλ πξνζαλαηνιηζκψλ απφ ηνπο δήκνπο θαη ηηο Κνηλφηεηεο 14. Τπφ ηνπ ιεηηνπξγηθνχ νξγαλσηηθνχ θξηηεξίνπ νη πεξηθέξεηεο δηαζέηνπλ θαη ειάρηζην δηνηθεηηθή θαη δεκνζηνλνκηθή απηνηέιεηα έλαληη ηεο θεληξηθήο δηνίθεζεο θαη ησλ ηνπηθψλ αξρψλ, ε νπνία αλάινγα κε ην θξάηνο κέινο κπνξεί λα επεθηαζεί έσο θαη ηελ πιήξε απηνλνκία έλαληη απηψλ. Ο κεγαιχηεξνο βαζκφο απηνλνκίαο πνπ 10 Assembly of European Regions, Declaration of the Assembly of European Regions on Regionalism in Europe, 1 st Article, Council of Europe, Draft on European Charter of Regional self-government, Recommentation 34, 3 rd Article. 12 Παπαγηάλλεο, Γ., Σν Τπνεζληθφ Δπίπεδν ζηε Δπξσπατθή Οινθιήξσζε ζ , Δθδ. Αλη. άθθνπια, Αζήλα Κνκνηελή, Αληηζέησο ε πλέιεπζε ησλ Πεξηθεξεηψλ ηεο Δπξψπεο (ARE) θαη ην Δπξσπατθφ Κέληξν γηα ηελ Πεξηθεξεηαθή Αλάπηπμε (CEDRE) πξνρψξεζαλ ζηνλ νξηζκφ ηεο Πεξηθέξεηαο σο ηνπο ηνπηθνχο εθείλνπο νξγαληζκνχο πνπ θαηέρνπλ νξγαληθή ζέζε ακέζσο θάησ απφ ην θεληξηθφ θξάηνο, απνηεινχλ πνιηηηθή εθπξνζψπεζε ησλ ζπκθεξφλησλ ηεο πεξηνρήο πνπ αζθείηαη απφ κία εθιεγκέλε ηνπηθή ζπλέιεπζε. 14 Γ.Κνληφγησξγα Θενραξνπνχινπ, «Γηνηθεηηθή Οξγάλσζε ηνπ Κξάηνπο, απφ άπνςε δηνηθεηηθνχ δηθαίνπ θαη δηνηθεηηθήο επηζηήκεο», Δθδ. άθθνπια. Θεζζαινλίθε, 2002, ζ

13 δχλαηαη λα γλσξίζεη ε Πεξηθέξεηα ζπλίζηαηαη φηαλ ζπληξέρνπλ ζσξεπηηθά νη εμήο κνξθέο ηεο: α) Πνιηηηθή Απηνλνκία (εθιεγκέλα φξγαλα απφ εθινγηθφ ζψκα), β) Ννκνζεηηθή Απηνλνκία (δπλαηφηεηα ζέζπηζεο θαλφλσλ δηθαίνπ ζην ρσξηθφ πεδίν αξκνδηφηεηάο ηεο), γ) Γηνηθεηηθή Απηνλνκία (απνπζία ειέγρνπ ζθνπηκφηεηαο θαη λνκηκφηεηαο ησλ πξάμεσλ ηεο Πεξηθέξεηαο απφ φξγαλα ππεξθείκελνπ δηνηθεηηθνχ επηπέδνπ), δ) Οηθνλνκηθή Απηνλνκία (ηα έζνδα ηεο Πεξηθέξεηαο λα πξνέξρνληαη απφ ίδηνπο πφξνπο) Τνπηθή Απηνδηνίθεζε Ζ ηνπηθή απηνδηνίθεζε πνπ αληηπξνζσπεχεη ηελ ηνπηθή θνηλσλία, είλαη ν θαηεμνρήλ πνιηηηθφο εθθξαζηήο ηεο ηνπηθήο δπλακηθήο θαη κπνξεί λα γίλεη ν θνξέαο πξνγξακκαηηζκνχ θαη πινπνίεζεο ηεο ηνπηθήο αλάπηπμεο 16. Ζ ηνπηθή απηνδηνίθεζε αλαθέξεηαη ζπιινγηθά ζε έλα ζεζκφ θπβέξλεζεο θαη δηνηθεηηθψλ αξρψλ πνπ δηαζέηεη αξκνδηφηεηα επί κίαο ρσξηθά πξνζδηνξηζκέλεο ππνεζληθήο πεξηνρήο, ελψ ελεξγεί εληφο ησλ πιαηζίσλ αξκνδηφηεηαο πνπ ηεο έρεη αλαηεζεί απφ ηελ εζληθή ή θνηλνηηθή λνκνζεζία. Ο ξφινο ηεο εληφο ηνπ πνιηηηθνχ ζπζηήκαηνο εθιακβάλεηαη πξσηαξρηθά ζηελ ζρέζε ηεο κε ηελ θεληξηθή ή νκνζπνλδηαθή θπβέξλεζε αλαιφγσο ηνπ ζπζηήκαηνο πνπ επηθξαηεί. Θεσξήζεθε δε ζεκαληηθή φζνλ αθνξά ηελ ελζάξξπλζε ηεο πνιηηηθήο εθπαίδεπζεο θαη ζπκκεηνρήο ησλ πνιηηψλ θαη ηελ δεκηνπξγία ηεο βάζεο επί ηεο νπνίαο θαζνξίδεηαη ην είδνο ησλ ππεξεζηψλ πνπ ζα παξέρνληαλ ζχκθσλα κε ηηο ηνπηθέο αλάγθεο 17. Ο βαζκφο ηνπηθήο απηνλνκίαο ηνλ νπνίν απνιακβάλνπλ νη Ο.Σ.Α. 18 ζην ζχλνιν ησλ 27 θξαηψλ κειψλ ηεο Δ.Δ., ν ηξφπνο δεκνθξαηηθήο λνκηκνπνίεζεο κε ηελ δηελέξγεηα άκεζσλ εθινγψλ, ην εχξνο ησλ αλαηηζέκελσλ αξκνδηνηήησλ θαζψο θαη νη πξνβιεπφκελνη βαζκνί απηνδηνίθεζεο, δηαθέξνπλ ζεκαληηθά απφ ην έλα θξάηνο κέινο ζην άιιν 19, αλ θαη ζε νξηζκέλα θξάηε 15 Σξηαληαθχιινπ, Θ., Ζ πεξηθεξεηαθή δηνίθεζε θαη πνιηηηθή ζηελ Δπξψπε, ζ Π. Ματζηξνο, Οη αλαπηπμηαθνί ζεζκνί ηεο απηνδηνίθεζεο, πκβνιή ζηελ ηζηνξηθή κλήκε, «Νέα χλνξα», εθδνηηθφο νξγαληζκφο Ληβάλε, Αζήλα, 2000, ζ ην άξζξν 2 ηεο Οδεγίαο 94/80/ΔΚ πεξηιακβάλεηαη ν νξηζκφο ησλ Ο.Σ.Α. θαηά ηνλ νπνίνλ σο ηέηνηνη λννχληαη «νη δηνηθεηηθνί θνξείο πνπ αλαθέξνληαη ζην παξάξηεκα θαη νη νπνίνη, ζχκθσλα κε ηελ λνκνζεζία θάζε θξάηνπο κέινπο, έρνπλ φξγαλα πνπ εθιέγνληαη κε άκεζε, θαζνιηθή θαη κπζηηθή ςεθνθνξία θαη είλαη αξκφδηα λα δηνηθνχλ, κε δηθήο ηνπο επζχλε νξηζκέλεο ππνζέζεηο ηνπηθνχ ραξαθηήξα, ζε πξψην επίπεδν πνιηηηθήο θαη δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο». ΔΔ 1994 L 368/38, κε ηελ νπνία νξίζηεθαλ νη ιεπηνκέξεηεο ησλ θαλφλσλ άζθεζεο ηνπ δηθαηψκαηνο ηνπ εθιέγεηλ θαη ηνπ εθιέγεζζαη ζηηο δεκνηηθέο θαη θνηλνηηθέο εθινγέο, απφ ηνπο πνιίηεο ηεο Έλσζεο πνπ θαηνηθνχλ ζε θξάηνο κέινο ηνπ νπνίνπ δελ είλαη ππήθννη. 19 Ο βαζκφο ηνπηθήο απηνλνκίαο ζηελ Γεξκαλία είλαη ηδηαίηεξα πςειφο ζε ζρέζε κε ηνλ αληίζηνηρν Διιεληθφ, ελψ ζην Ζλσκέλν Βαζίιεην νη Local Authorities ραξαθηεξίδνληαη σο other parts of the machinery of government 13

14 κέιε νη Ο.Σ.Α. απνιαχνπλ ηδηαίηεξεο ζπληαγκαηηθήο θαηνρχξσζεο φπσο εηδηθφηεξα ζηελ Γεξκαλία, ζηελ Γαιιία, ζηελ Διιάδα θ.ιπ. 1.3.Δηαδηθαζία πεξηθεξεηνπνίεζεο ζηα θξάηε κέιε θαη ηελ Ε.Ε. ην πιαίζην ηεο Δ.Δ. ε δηαδηθαζία ηεο πεξηθεξεηνπνίεζεο είλαη θαξπφο κηάο πνιηηηθήο θαη ζεζκηθήο δπλακηθήο πνπ δηαθξίλεηαη γηα ηελ αλνκνηνγέλεηά ηεο. Ο ξφινο πνπ δηαδξακάηηζε ε Δ.Δ. ζηελ εμέιημε απηή ήηαλ νπζηαζηηθφο: ε πεξηθεξεηνπνίεζε εθθίλεζε αξρηθά κέζσ ηεο θνηλνηηθήο πεξηθεξεηαθήο πνιηηηθήο ( ) ελψ ζηελ ζπλέρεηα ζπλέβαιε θαη ε πνιηηηθή ζπλνρήο (1992 θαη έπεηηα) κε ζηφρν ηελ άκβιπλζε ησλ πεξηθεξεηαθψλ αληζνηήησλ 20. Χο θχξηνο κνριφο πινπνίεζεο ησλ πνιηηηθψλ ζπλνρήο ηεο Δ.Δ., επλνήζεθε ζηα πιαίζηα ηεο δηνηθεηηθήο νξγάλσζεο ησλ θξαηψλ κειψλ ε δηνηθεηηθή πεξηθεξεηνπνίεζε. ήκεξα δχλαηαη λα δηαθξηζνχλ ηέζζεξηο κνξθέο πεξηθεξεηνπνίεζεο ζηελ Δ.Δ. κε βάζε ηε ζπληαγκαηηθή θαη ν δηνηθεηηθή δνκή ηνπ θάζε κέινπο: α) Σα εληαία θξάηε κε δηνηθεηηθή απνθέληξσζε, β) ηα εληαία θξάηε κε πεξηθεξεηαθή απνθέληξσζε, γ) ηα εληαία θξάηε κε πεξηθεξεηαθή απηνδηνίθεζε θαη δ) ηα νκνζπνλδηαθά πεξηθεξεηνπνηεκέλα θξάηε. Ζ δηνηθεηηθή δνκή ηνπ πεξηθεξεηαθνχ επηπέδνπ δηνίθεζεο ζηα θξάηε κέιε ηεο Δ.Δ. απνηππψλεηαη ζηνλ παξαθάησ πίλαθα. Εληαία Κξάηε κε Δηνηθεηηθή Απνθέληξωζε Διιάδα Κχπξνο Ηξιαλδία Λνπμεκβνχξγν Πνξηνγαιία (2 απηφλνκεο πεξηθέξεηεο) Ρνπκαλία Βνπιγαξία ινβελία Οπγγαξία Δζζνλία Λεηηνλία Εληαία Κξάηε κε Πεξηθεξεηαθή Απνθέληξωζε Γαιιία Φηλιαλδία νπεδία Γαλία Πνισλία Σζερία Εληαία Κξάηε κε Πεξηθεξεηαθή Απηνδηνίθεζε Ζλσκέλν Βαζίιεην Ηηαιία Ηζπαλία ινβαθία Οκνζπνλδηαθά Πεξηθεξηνπνηεκέλα Γεξκαλία Απζηξία Βέιγην Κξάηε Πεγή:Leygues J-C. Multi-level governance: Linking and networking the various regional and local levels, p.7, report by working group on: Group 4c. May Ζ ζχγθιηζε θέληξνπ πεξηθέξεηαο ήηαλ ην πεδίν φπνπ θαηεμνρήλ ε επξσπατθή νινθιήξσζε πέηπρε θαζψο «νη πνιηηηθέο ηεο πεξηθεξεηαθήο ζπλνρήο είλαη εθείλεο πνπ επέηξεςαλ ην εγρείξεκα ηεο κεζνγεηαθήο δηεχξπλζεο λα απνηειέζεη ηαπηφρξνλα άικα εκβάζπλζεο»παγνπιάηνο Γ., Δπξσπατθφ κνληέιν, δηεχξπλζε θαη ε δπλακηθή ηνπ εμεπξσπατζκνχ. Ηζηνζειίδα (Δπξσπατθή Πξφθιεζε), Φεβξνπάξηνο

15 ηελ δηνηθεηηθή πεξηθεξεηνπνίεζε ελδεκνχλ ζηνηρεία ηνπ ζπγθεληξσηηθνχ δηνηθεηηθνχ ζπζηήκαηνο, ν βαζκφο απνθέληξσζεο είλαη ρακειφο αλ θαη απνηειεί ηελ πνιππιεζέζηεξε θαηεγνξία ζηελ νπνία εληάζζνληαη ηα θξάηε κέιε. Σα θξάηε κε πεξηθεξεηαθή απνθέληξσζε παξνπζηάδνπλ ζε κεγαιχηεξν βαζκφ κία ηάζε πεξηθεξεηνπνίεζεο αλ θαη ην θξάηνο δηαηεξεί γηα ινγαξηαζκφ ηνπ ηηο πιένλ ζεκαληηθέο αξκνδηφηεηεο ζε θαζνξηζηηθνχο ηνκείο. ηα εληαία θξάηε κε πεξηθεξεηαθή απηνδηνίθεζε, νη πεξηθέξεηεο δηαζέηνπλ ζε νξηζκέλα ζέκαηα λνκνζεηηθέο αξκνδηφηεηεο ηζάμηεο κε εθείλεο ησλ πεξηθεξεηψλ ζε νκφζπνλδα θξάηε πνπ ν λφκνο δελ κπνξεί λα δηαθνξνπνηήζεη ελψ δηαζέηνπλ φξγαλα εθιεγκέλα απφ ην εθινγηθφ ζψκα. Σέινο ζηα νκνζπνλδηαθά 21 πεξηθεξεηνπνηεκέλα θξάηε απαληάηαη ν κεγαιχηεξνο βαζκφο απνθέληξσζεο αξκνδηνηήησλ θαη εμνπζηψλ δεδνκέλνπ φηη πεξηθέξεηεο δηαζέηνπλ δηθφ ηνπο Κνηλνβνχιην θαη Γηθαζηήξην κε απνηέιεζκα λα ζεσξείηαη φηη πιεζηάδνπλ ζε θαζεζηψο πιήξνπο απηνλνκίαο. Ζ αλαδίθπζε, ηέινο, ζηα δηνηθεηηθά ζπζηήκαηα ηνπ ζπλφινπ ησλ θξαηψλ κειψλ ηεο Δ.Δ. αλαδεηθλχεη ζεκαληηθέο απνθιίζεηο σο πξνο ην απηνδηνηθεηηθφ θαηλφκελν. Ο ζεζκφο σζηφζν ηφζν ηεο πεξηθεξεηαθήο φζν θαη ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο είλαη γλσζηφο ζε φια ηα θξάηε κέιε, ελψ σο θνηλφ ραξαθηεξηζηηθφ ησλ απηνδηνηθεηηθψλ ηνπο ζπζηεκάησλ κπνξεί ζεσξεζεί φηη ην ζρήκα θξάηνο πεξηθέξεηα ηνπηθή απηνδηνίθεζε είλαη πεξίπνπ γλσζηφ, αλεμαξηήησο νκνζπνλδηαθνχ ζπγθεληξσηηθνχ ή πβξηδηθψλ ζπζηεκάησλ πνπ επηθξαηεί Αλ θαη ε επηξξνή ηεο Οκνζπνλδίαο επί ησλ θξαηηδίσλ είλαη δεδνκέλε, γεγνλφο πνπ πεξηνξίδεη ηελ επειημία ηνπο, ηα ηειεπηαία (π.ρ. Lander) έρνπλ επηηχρεη ηελ ελδπλάκσζή ηνπο ζην επξσπατθφ νηθνδφκεκα κέζσ ηεο ζπκκεηνρήο ηνπο φρη κφλν ζηελ νκνζπνλδηαθή εθαξκνγή ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ αιιά θαη ζηελ απ επζείαο εθπξνζψπεζή ηνπο ζην πκβνχιην Τπνπξγψλ ηεο Δ.Δ. 22 Γηα κία ζπλνπηηθή πεξηγξαθή ηεο δηάξζξσζεο ηεο πεξηθεξεηαθήο θαη ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο ζηα θξάηε κέιε, Παπαγηάλεο Γ., Σν ππνεζληθφ επίπεδν.νπ.π., ζ

16 ΚΔΦΑΛΑΗΟ 2 Ζ ΑΝΑΕΖΣΖΖ ΚΑΣΟΥΤΡΧΖ ΚΑΗ Ζ ΤΛΛΔΗΣΟΤΡΓΗΑ ΣΟΤ ΤΠΟΔΘΝΗΚΟΤ ΔΠΗΠΔΓΟΤ ΣΖΝ ΘΔΖ ΚΑΗ ΔΦΑΡΜΟΓΖ ΣΧΝ ΚΟΗΝΟΣΗΚΧΝ ΚΑΝΟΝΧΝ ΓΗΚΑΗΟΤ 2.1. Η Αλαδήηεζε ηεο Καηνρύξωζεο ζην Επξωπαϊθό Οηθνδόκεκα Ζ δηαδηθαζία ηεο επξσπατθήο ελνπνίεζεο ραξαθηεξίδεηαη απφ έλαλ ελππάξρνληα δπλακηζκφ θαη κία δηαξθή εμειηθηηθή πνξεία ηέηνηνπ βαζκνχ πνπ πξνθάιεζε ηελ θξηηηθή πεξί «επεθηαηηζκνχ» ηνπ θνηλνηηθνχ θαηλνκέλνπ, ν νπνίνο αγγίδεη έλαλ δηαξθψο απμαλφκελν αξηζκφ θξαηηθψλ αξκνδηνηήησλ πνπ αξρηθά δελ θαηλφηαλ λα εκπίπηνπλ άκεζα ή έκκεζα ζην πεδίν ελαζρφιεζεο ηεο Κνηλφηεηαο 23. Ζ ηάζε απηή ηνπ θνηλνηηθνχ θαηλνκέλνπ, δηθαηνινγεί βάζηκνπο ελδνηαζκνχο σο πξνο ηελ δπλαηφηεηα πεξηνξηζκνχ ηεο απηνηέιεηαο ηνπ ππνεζληθνχ επηπέδνπ απηνδηνίθεζεο εθ κέξνπο ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ 24. Καηά ηελ πάγηα λνκνινγία ηνπ Γ.Δ.Κ. αιιά θαη βάζεη ηεο θξαηνχζαο ζηελ ζεσξία άπνςεο ηζρχεη ε ππεξνρή 25 ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ έλαληη νπνηνπδήπνηε εζληθνχ θαλφλα, πνπ ζεκαίλεη φηη θακία δηάηαμε ηνπ εζσηεξηθνχ δηθαίνπ δελ κπνξεί λα ππεξηζρχζεη ηνπ δηθαίνπ πνπ δεκηνχξγεζε ε πλζήθε θαη πνπ απνξξέεη απφ κία απηφλνκε πεγή δηθαίνπ ρσξίο λα ακθηζβεηήζεη ην ίδην ην λνκηθφ πξφζσπν ηεο Κνηλφηεηαο 26. Δίλαη ελ πξνθεηκέλσ δπλαηφλ ε έθδνζε νπνηαζδήπνηε θνηλνηηθήο πξάμεο λα αγλνεί ηελ φπνηα εζσηεξηθή άξζξσζε ή ζπληαγκαηηθή θαηνρχξσζε ηεο απηνδηνίθεζεο ζηα θξάηε κέιε, αμηψλνληαο ηαπηφρξνλα πιήξε εθαξκνγή απ ηνπο Ο.Σ.Α., αλεμαξηήησο νηνλδήπνηε θαηνρπξσκέλσλ ππέξ ηεο απηνδηνίθεζεο αξκνδηνηήησλ. Σν θξάηνο κέινο δελ δχλαηαη λα επηθαιεζζεί ηελ νκνζπνλδηαθή άξζξσζή ηνπ ή ηνπηθή απηνλνκία γηα λα απνθχγεη ηελ εθαξκνγή ηνπ Κνηλνηηθνχ Γηθαίνπ 27. Οη επηκέξνπο ελφηεηεο πνπ ζπλαξζξψλνπλ ην θξάηνο κέινο είηε κε ηελ 23 Μπέζηια Βήθα, Δ. Παπαγάλλεο Γ., χγρξνλεο αξκνδηφηεηεο ηεο ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο θαη επξσπατθή ελνπνίεζε, εθδ. άθθνπιαο, Αζήλα, Παπαγηάλλεο, Γ., «Σν Τπνεζληθφ Δπίπεδν ζηε Δπξσπατθή Οινθιήξσζε» ζ , Δθδ. Αλη. άθθνπια, Αζήλα Κνκνηελή, Σελ ππεξνρή ηνπ Κνηλνηηθνχ Γηθαίνπ έλαληη νπνηνπδήπνηε εζληθνχ ην Γ.Δ.Κ. θαηνρχξσζε γηα πξψηε θνξά κε ηελ επθαηξία ηεο έθδνζεο απφθαζεο ζηελ θιαζζηθή πιένλ ππφζεζε Costa/ENEL Γ.Δ.Κ. ππ.6/64 (Costa/ENEL) πιι. 1964, Σν Γ.Δ.Κ. είρε ηελ επθαηξία λα επαλαιάβεη ηελ βαζηθή ηνπ ζέζε έλαληη κεηαγελέζηεξσλ εζληθψλ λφκσλ αιιά θαη λα ηελ δηεπξχλεη έλαληη ησλ εζληθσ λ πληαγκάησλ. 26 Μπέζηια Βήθα, Δ. Παπαγάλλεο Γ., χγρξνλεο αξκνδηφηεηεο, νπ.π. 27 Μία απνζηξνθή θαηά ηελ πάγηα λνκνινγία ηνπ Γ.Δ.Κ ππνγξακκίδεη φηη: «Καλέλα θξάηνο κέινο ηεο Δπξσπατθήο Κνηλόηεηαο δελ κπνξεί λα επηθαιεζηεί εζσηεξηθέο δπζθνιίεο ή δηαηάμεηο ηνπ εζσηεξηθνύ δηθαίνπ, έζησ θαη αλ απηέο 16

17 κνξθή απηφλνκσλ θξαηηδίσλ είηε κε ηελ κνξθή πεξηθεξεηαθήο ή ηνπηθήο απηνδηνίθεζεο δελ έρνπλ άκεζε πξφζβαζε ην θνηλνηηθφ «γίγλεζζαη» παξά κφλν έκκεζε, κέζσ ησλ θξαηψλ κειψλ. Αλαθχπηεη ζπλεπψο ην εξψηεκα εάλ θαη ζε πνην βαζκφ δηαζθαιίδεηαη ην ππνεζληθφ επίπεδν ζην θνηλνηηθφ δίθαην θαη πξνζηαηεχεηαη έλα minimum αξκνδηνηήησλ ηνπ 28. Διιείςεη ξεηήο ζεζκηθήο θαηνρχξσζεο, ε αλαδήηεζή ηεο επηθεληξψζεθε ζηηο γεληθέο αξρέο ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ. Πην ζπγθεθξηκέλα: α) ζηελ Γεκνθξαηηθή Αξρή, β) ζηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο, γ) ζηελ αξρή ηεο αλαινγηθφηεηαο, δ) ζηελ αξρή ηεο Κνηλνηηθήο Πίζηεο, ε) αξρή ηεο Πξνζηαζίαο ηεο Δζληθήο Σαπηφηεηαο, ζη) σο Γεληθήο Αξρήο ζηα Κξάηε Μέιε. Ζ δεκνθξαηηθή νξγάλσζε ελφο θξάηνπο απνηειεί εθ ησλ σλ νπθ άλεπ πξνυπφζεζε γηα ηελ έληαμή ηνπ ζηελ Δ.Δ.. 30 ην πιαίζην απηφ αλαδχεηαη ην δήηεκα ηνπ βαζκνχ ζηνλ νπνίν νη ππνεζληθέο απηνδηνηθήζεηο απνηεινχλ ζπζηαηηθφ ζηνηρείν ηεο δεκνθξαηηθήο αξρήο 31, θαη άξα θαηνρχξσζήο ηνπο ζηελ Δ.Δ.. Καηά έλα επηρείξεκα νη ππνεζληθέο απηνδηνηθήζεηο ελππάξρνπλ ζηελ δεκνθξαηηθή αξρή, ε νπνία εκπεξηέρεη σο ζπζηαηηθφ ηεο ζηνηρείν ηελ δηαζθάιηζε ηεο ηνπηθήο απηνλνκίαο, πνπ επηηξέπεη ηελ ιήςε απνθάζεσλ πιεζηέζηεξα πξνο ηνλ πνιίηε θαη θαηά ζπλέπεηα ν ππξήλαο ηεο απηνδηνίθεζεο πξέπεη λα ζεσξείηαη θαηνρπξσκέλνο θαη ζηα πιαίζηα ηεο θνηλνηηθήο έλλνκεο ηάμεο 32. Σν αληίζεην επηρείξεκα ππνζηεξίδεη φηη ε έλλνηα ηεο δεκνθξαηίαο δελ εκπεξηέρεη νχηε πξναπαηηεί ηελ αλαγλψξηζε δηθαηψκαηνο, νηαζδήπνηε κνξθήο ηνπηθήο απηνλνκίαο ζε επηκέξνπο δηνηθεηηθέο ή πεξηθεξεηαθέο ελφηεηεο. Ζ Απηνδηνίθεζε απνηειεί παξεπφκελν ζηνηρείν ηεο δεκνθξαηίαο θαη ζε θακία πεξίπησζε νπζηψδεο ζηνηρείν ηεο. έρνπλ ζπληαγκαηηθή ηζρύ, γηα λα δηθαηνινγήζεη ηελ κε εθαξκνγή ή ηελ κε εκπξόζεζκε κεηαθνξά ησλ δηαηάμεσλ ηνπ Κνηλνηηθνύ Γηθαίνπ», ΓΔΚ ππ. 68,69,70,71,72,73/81 (Δπηηξνπή/Βέιγην) πιι. 1982, Μπέζηια Βήθα, Δ. Παπαγάλλεο Γ., χγρξνλεο αξκνδηφηεηεο, νπ.π., ζ Οη γεληθέο αξρέο απνηεινχλ άγξαθεο πεγέο ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ θαη ζα κπνξνχζαλ λα θαηαηαγνχλ ζε ηξείο θαηεγνξίεο. ε γεληθέο αξρέο πνπ πξνθχπηνπλ απφ ην Γηεζλέο Γίθαην, νη γεληθέο αξρέο πνπ πξνθχπηνπλ απφ ην ίδην ην θνηλνηηθφ δίθαην θαη ζε γεληθέο αξρέο πνπ είλαη θνηλέο ζηα δίθαηα ησλ θξαηψλ κειψλ. Ζ πξνζθπγή ζηηο γεληθέο αξρέο βξίζθεη έκκεζν έξεηζκα ζηελ δηάηαμε ηνπ άξζξνπ 288 πλζδκ, θαηά ηελ νπνία ε εμσζπκβαηηθή επζχλε ηεο θνηλφηεηαο πξνζδηνξίδεηαη ζχκθσλα κε ηηο γεληθέο αξρέο ηνπ δηθαίνπ πνπ είλαη θνηλέο ζηα δίθαηα ησλ θξαηψλ κειψλ. Σν Γ.Δ.Κ. κε ηελ κέρξη ζήκεξα λνκνινγία ηνπ εληφπηζε ζεηξά γεληθψλ αξρψλ, νη νπνίεο απνηεινχλ ην ζηαζεξφ ζπλεθηηθφ αξκφ ηνπ φινπ δηθαητθνχ ζπζηήκαηνο πνπ δεκηνπξγνχλ νη ηδξπηηθέο πλζήθεο. 30 Ζ πξνυπφζεζε απηή αλεπξίζθεηαη σο παλεγπξηθά δηαηππσκέλε βνχιεζε ησλ θξαηψλ κειψλ ζην πξννίκην ηεο πλζήθεο γηα ηελ Δ.Δ., φπνπ «.επηβεβαηψλεηαη ε πξνζήισζή ηνπο ζηηο αξρέο ηεο ειεπζεξίαο, ηεο δεκνθξαηίαο θαη ηνπ ζεβαζκνχ ησλ αλζξσπίλσλ δηθαησκάησλ, ησλ ζεκειησδψλ ειεπζεξηψλ θαζψο θαη ηνπ θξάηνπο δηθαίνπ», φζν θαη σο ζεηηθή δηάηαμε ηνπ άξζξνπ 6 πλζδδ: «.ε Έλσζε ζέβεηαη ηελ εζληθή ηαπηφηεηα ησλ θξαηψλ κειψλ ηεο», ελψ δχλαηαη λα ζπλαρζεί εξκελεπηηθά απφ κία ζεηξά άξζξσλ φπσο εηδηθφηεξα ηνπ άξζξνπ 1 παξ.2 πλζδδ, ηνπ άξζξνπ 17 παξ.1 πλζδκ αιιά θαη απφ ην άξζξν 191 πλζδκ 31 ηα ειάρηζηα ζηνηρεία πνπ ζπλζέηνπλ ηελ δεκνθξαηηθή αξρή πέξαλ ηεο εθινγήο ηεο ιατθήο αληηπξνζσπείαο σο απηνπξνζδηνξηζκφ ηνπ ιανχ απφ ηνλ νπνίν λνκηκνπνηείηαη ε θξαηηθή εμνπζία, ζπκπεξηιακβάλνληαη ε δηαθάλεηα θαηά ηελ ιήςε ησλ απνθάζεσλ, ε πξνζηαζία ηεο κεηνςεθίαο θαη ησλ αηνκηθψλ δηθαησκάησλ θαη ζεκειησδψλ ειεπζεξηψλ θαζψο θαη ν απνηειεζκαηηθφο έιεγρνο ηεο δηνίθεζεο. 32 Παπαγηάλλεο, Γ., Σν Τπνεζληθφ Δπίπεδν, νπ.π. ζ.113

18 Ζ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο 33 εηζάγεηαη επίζεκα ζηνλ ρψξν ηεο Δ.Δ. κε ηελ πλζήθε ίδξπζεο ηεο Δ.Κ. ην 1992 ζην Μάαζηξηρη ζην άξζξν 5 παξ.2 θαη κε αληηθείκελν ηηο αξκνδηφηεηεο πνπ παξαρσξήζεθαλ απφ ηα θξάηε κέιε ζηελ θνηλφηεηα θαηά κε απνθιεηζηηθφ ηξφπν 34. Απφ ηελ θαηαλνκή ησλ αξκνδηνηήησλ πνπ πξνβιέπεηαη ζην άξζξν 5 παξ.1 πλζδκ, πξνθχπηεη επίζεο φηη νξηζκέλεο εμνπζίεο αλήθνπλ θαη ζηνπο δχν θνξείο 35. Πξφθεηηαη γηα ηηο ζπληξέρνπζεο αξκνδηφηεηεο, ηελ άζθεζε ησλ νπνίσλ επηρεηξεί λα ξπζκίζεη ε αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο 36. Ζ εηζαγσγή ηεο αξρήο πάλησο δελ ζίγεη ηελ ίδηα ηελ θαηαλνκή αθνχ δελ απαληά ζην πνηνο είλαη αξκφδηνο αιιά 33 Ζ αξρή εκθαλίδεηαη γηα πξψηε θνξά ζηηο πξνηάζεηο ηεο Δπηηξνπήο γηα ηελ πλζήθε ίδξπζεο ηεο Δ.Δ. ην 1975 θαη ην ζρέδην πλζήθεο ηνπ Δπξσπατθνχ Κνηλνβνπιίνπ ην Δπίζεκε αθεηεξία ηεο πνξείαο ηεο κέζα ζηα ζεζκηθά θείκελα ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ απνηειεί ε δηάηαμε 130Π παξ.4 ηεο Δ.Δ.Π. ηνπ 1986: «.ε θνηλόηεηα δξά ζηνλ ηνκέα ηνπ πεξηβάιινληνο εθόζνλ νη ζηόρνη πνπ αλαθέξνληαη ζηελ παξάγξαθν 1 κπνξνύλ λα πξαγκαηνπνηεζνύλ θαιύηεξα ζε θνηλνηηθό επίπεδν πάξά ζην επίπεδν ησλ επηκέξνπο θξαηώλ κειώλ», EE L 169 ηεο Με ηελ ηξνπνπνίεζε ησλ πλζεθψλ απφ ηελ Δ.Δ.Π. επεθηάζεθε ε ρξήζε ηεο πιεηνςεθίαο ζε βάξνο ηεο νκνθσλίαο ζηελ ιήςε ησλ απνθάζεσλ, πξαθηηθή πνπ ελίζρπζε ηηο επηθπιάμεηο θαη αληηδξάζεηο νξηζκέλσλ θξαηψλ κειψλ αιιά θαη πεξηθεξεηαθψλ θέληξσλ εμνπζίαο εληφο νξηζκέλσλ εμ απηψλ γηα ηελ ελίζρπζε ησλ θνηλνηηθψλ εμνπζηψλ. Δηδηθφηεξα, ήδε απφ ην 1988 εθπξφζσπνη ησλ γεξκαληθψλ πεξηθεξεηψλ εθθξάδνπλ ηελ αλεζπρία ηνπο γηα ηελ επέθηαζε ηεο θνηλνηηθήο δξάζεο ζε πεδία πνπ δελ αλήθαλ ζηελ εμνπζία ηεο θεληξηθήο γεξκαληθήο θπβέξλεζεο αιιά ζηηο δηθέο ηνπο αξκνδηφηεηεο θαη πξνηείλνπλ ηελ νξηνζέηεζε ηεο δξάζεο ησλ θνηλνηηθψλ νξγάλσλ απφ ηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο, Γηαλλαθνχια, Α., Ζ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο θαη ν ξφινο ηεο αλαθνξηθά κε ηηο ξπζκίζεηο γηα ηνλ ηνκέα ηνπ πνηληθνχ δηθαίνπ ζηελ Δ.Δ., ΔΔΔπξΓ 2: Διιείςεη θαηαιφγνπ απαξίζκεζεο ησλ θνηλνηηθψλ αξκνδηνηήησλ θαζίζηαηαη δπζρεξέο ην έξγν απνηξνπήο κίαο ππεξβνιηθήο δηεχξπλζεο ησλ εμνπζηψλ ηεο θνηλφηεηαο Γηαλλαθνχια, Α., Ζ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο θαη ν ξφινο ηεο αλαθνξηθά κε ηηο ξπζκίζεηο γηα ηνλ ηνκέα ηνπ πνηληθνχ δηθαίνπ ζηελ Δ.Δ., ΔΔΔπξΓ 2: Καηά ηελ λνκνινγία κάιηζηα ηνπ Γ.Δ.Κ., αλ ζπγθεθξηκέλε αξκνδηφηεηα αζθεζεί απφ ηελ θνηλφηεηα, ηα θξάηε κέιε ράλνπλ ηελ δπλαηφηεηα παξέκβαζεο ζην ζπγθεθξηκέλν ζέκα θαη ε αξκνδηφηεηα θαζίζηαηαη απνθιεηζηηθά θνηλνηηθή (ζεσξία ηνπ θαηαιεθζέληνο ρψξνπ), Γηαηαγάλα, Ζ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο, ΔΔπξΚ, 1992, Σελ θαηαλνκή δηέπεη ε αξρή ηνπ δνηνχ ησλ θνηλνηηθψλ αξκνδηνηήησλ, ήηνη ηελ ΔΚ αλήθνπλ κφλν φζεο εμνπζίεο πξνβιέπνπλ νη πλζήθεο ελψ νη ππφινηπεο είλαη εζληθέο. Καηά ζπλέπεηα ζε πεξίπησζε ακθηβνιίαο ε αξκνδηφηεηα είλαη εζληθή. 36 Οη δπζρέξεηεο εθαξκνγήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο ζηελ πξάμε νδήγεζαλ ηα ηξία ζεζκηθά φξγαλα ηεο Έλσζεο λα αλαιάβνπλ πξσηνβνπιία γηα ηελ βειηίσζε ηεο θνηλνηηθήο λνκνζεζίαο κε ηελ εηζαγσγή ηνπ πξσηνθφιινπ ζηελ πλζήθε ηνπ Άκζηεξληακ ην Πξσηόθνιιν ζρεηηθά κε ηελ εθαξκνγή ησλ αξρώλ ηεο επηθνπξηθόηεηαο θαη ηεο αλαινγηθόηεηαο». Σν πξσηφθνιιν επηβάιιεη φπσο ε Δπηηξνπή πξνβαίλεη ζε επξείεο δηαβνπιεχζεηο πξηλ ηελ λνκνζεηηθή ηεο πξφηαζε θαζψο θαη λα ιακβάλεη ηδηαηηέξσο ππφςε ην δηνηθεηηθφ θαη νηθνλνκηθφ βάξνο ηεο πξνηεηλφκελεο ξχζκηζεο. Με ην πξσηφθνιιν, αθνχ νξίδεηαη φηη ε εθαξκνγή ησλ αξρψλ ηεο επηθνπξηθφηεηαο θαη ηεο αλαινγηθφηεηαο δελ ζίγεη ην θνηλνηηθφ θεθηεκέλν, ππνγξακκίδεηαη φηη ε αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο απνηειεί νδεγφ σο πξνο ηνλ ηξφπν κε ηνλ νπνίν πξέπεη λα αζθνχληαη νη αξκνδηφηεηεο ζε θνηλνηηθφ επίπεδνσν πξσηφθνιιν ηνπ Άκζηεξληακ αθνινπζεί ηα ζπκπεξάζκαηα ηεο δηνξγαληθήο δηάζθεςεο ηνπ Λνπμεκβνχξγνπ ηνπ 1993 φπνπ ζην ηκήκα πνπ αθνξά ηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο, ηνλίδεηαη φηη ε αξρή ζα πξέπεη λα ηεξείηαη, φηαλ ε Δπηηξνπή αζθεί ην δηθαίσκα ηεο πξσηνβνπιίαο ηεο αιιά θαη φπνηε ην πκβνχιην ή ην Δπξσπατθφ Κνηλνβνχιην κπνξνχλ θαηά ηηο πλζήθεο λα εθθηλνχλ ηελ λνκνζεηηθή δηαδηθαζία. ην πιαίζην απηφ πηνζεηνχληαη δχν ππνρξεψζεηο: Πξώηνλ, ε ππνρξέωζε ηεο Επηηξνπήο λα πεξηιακβάλεη ζηηο αηηηνινγηθέο εθζέζεηο ηωλ πξνηάζεώλ ηεο, αηηηνιόγεζε γηα ηελ επηθνπξηθόηεηα (κε ηελ ρξήζε πνηνηηθψλ θαη φπνηε είλαη δπλαηφλ κε πνζνηηθνχο δείθηεο) θαη δεχηεξνλ, ε ππνρξέωζε ηεο Επηηξνπήο λα ππνβάιιεη ζηα άιια δύν όξγαλα εηήζηα έθζεζε ζρεηηθά κε ηελ ηήξεζε ηεο αξρήο γηα ηελ νπνία ην Κνηλνβνύιην δηεμάγεη δεκόζηα ζπδήηεζε. Ζ εθαξκνγή ηεο αξρήο ηειεί ππφ κία ηππηθή θαη δχν νπζηαζηηθέο πξνυπνζέζεηο ε χπαξμε ησλ νπνίσλ θξίλεηαη ζε ηξία ζηάδηα: Πξψηνλ, εξεπλάηαη ε ζπγθεθξηκέλε θχζε ηεο πξνηεηλφκελεο δξάζεο θαη ηδηαίηεξα αλ απηή αλάγεηαη ζηηο ζπληξέρνπζεο θνηλνηηθέο αξκνδηφηεηεο. ε δεχηεξν ζηάδην δηεξεπλάηαη ελδειερψο αλ νη ζηφρνη ηεο πξνηεηλφκελεο δξάζεο είλαη αδχλαηνλ λα επηηεπρζνχλ επαξθψο απφ ηα θξάηε κέιε. Ο ζαθήο πξνζδηνξηζκφο ησλ αφξηζησλ απηψλ λνκηθψλ ελλνηψλ απνηειεί δπζρεξέο εγρείξεκα ζηνλ βαζκφ πνπ δελ νξίδεηαη κέηξν ζχγθξηζεο ή ζεκείν αλαθνξάο γηα λα ζπγθξηζεί θαη λα θξηζεί ην «αδχλαην» θαη ην «επαξθέο». Ζ θξίζε είλαη πξνθαλψο πνιηηηθή θαη ν δηθαζηηθφο έιεγρνο δπζρεξέζηαηνο. Σέινο αθνινπζεί ε δνθηκαζία ηεο «ζπγθξηηηθήο απνηειεζκαηηθφηεηαο» ηεο θνηλνηηθήο θαη εζληθήο δξάζεο κε θξίζηκνπο παξάγνληεο ην απνηέιεζκα ηεο θνηλνηηθήο δξάζεο θαη νη ζπλέπεηεο απνπζίαο ηεο, νη δπλαηφηεηεο θαη ηα φξηα ηεο εζληθήο δξάζεο ιφγσ δηαζηάζεσλ ή απνηειεζκάησλ. Αλ θαη ε θξίζε απηή ε νπνία είλαη επίζεο πνιηηηθή απνβεί ππέξ ηεο θνηλνηηθήο δξάζεο, αθνινπζεί πξφζζεηε έξεπλα σο πξνο ηνλ ηξφπν θαη ηα κέζα πνπ πξέπεη λα ρξεζηκνπνηεζνχλ γηα ηελ πινπνίεζε ηεο ζπγθεθξηκέλεο δξάζεο βάζεη ηεο αξρήο ηεο αλαινγηθφηεηαο (άξζξν 5 παξ.3 πλζδκ). 18

19 πνηνο είλαη αξκφδηνο λα ελεξγήζεη 37, 38. Ζ δηαηχπσζε ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο 39 φπσο εμεηδηθεχεηαη ζην άξζξν 5 πλζδκ πξνθαλψο πξνζδηνξίδεη ηελ ζρέζε κεηαμχ Δ.Δ. θαη θξαηψλ κειψλ ρσξίο θακία αλαθνξά ζηελ Απηνδηνίθεζε. Δθφζνλ θαηά ηελ εμέηαζε ησλ πξνυπνζέζεσλ εθαξκνγήο ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο ζηελ βάζε ησλ ζπληξερνπζψλ αξκνδηνηήησλ απνθαζηζηεί φηη ε πξνηεηλφκελε δξάζε είλαη απνηειεζκαηηθφηεξν λα αλαιεθζεί ζε εζληθφ επίπεδν, ε ζπκβνιή ηεο Απηνδηνίθεζεο ζηελ νπζηαζηηθή πινπνίεζε ηεο δξάζεο ζε έλα ηξίην επίπεδν θαζίζηαηαη ζεκαληηθή 40. Ο πεξηνξηζκφο ηεο αξρήο ζηελ ζρέζε κεηαμχ Δ.Δ. θαη θξαηψλ κειψλ 41 απνθιείεη θαη αξρήλ ηελ επίθιεζή ηεο απφ ηηο απηνδηνηθήζεηο ησλ θξαηψλ κειψλ. Σέηνηα δπλαηφηεηα ζα είρε ε Απηνδηνίθεζε εθφζνλ ζηελ αξρή αλαγλσξηδφηαλ άκεζε ηζρχ, ελψ είλαη ζαθέο φηη ν ξφινο ηεο Απηνδηνίθεζεο εμαληιείηαη ζηελ πινπνίεζε θαη εθαξκνγή ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο αθνχ έρεη πξνεγεζεί ε θξίζε σο πξνο ηελ αλάιεςε δξάζεο ζε θνηλνηηθφ επίπεδν. Καηά ζπλέπεηα δελ κπνξεί λα γίλεη ιφγνο γηα άκεζε πξνζηαζία ηεο κέζσ ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο. 37 Ζ επηθνπξηθφηεηα απνηειεί δπλακηθή έλλνηα ζηελ πλζήθε. Δπηηξέπεη ηελ επέθηαζε ηεο δξάζεο ηεο Κνηλφηεηαο εληφο ησλ νξίσλ ησλ αξκνδηνηήησλ ηεο, φηαλ ηνχην επηβάιιεηαη απφ ηηο πεξηζηάζεηο θαη αληηζηξφθσο, ηνλ πεξηνξηζκφ ή ηελ δηαθνπή ηνπο, φηαλ απηή δελ δηθαηνινγείηαη πιένλ. Γηα ην επηρείξεκα ππέξ ηεο δπλαηφηεηαο ησλ θνηλνηηθψλ νξγάλσλ λα επηθαινχληαη ηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο σο ζεκέιην γηα ηηο πξάμεηο ηνπο θαζψο θαη ηελ δπλακηθή θχζε ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο, βι. Γηαλλαθνχια, Α., Ζ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο., ζ Ράληνο Α., Ζ έλλνηα ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο θαηά ηελ ζπλζήθε ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο, ΔΔΔπξΓ 1995, Ράληνο Α., Ζ έλλνηα ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθφηεηαο θαηά ηελ ζπλζήθε ηεο Δπξσπατθήο Έλσζεο, ΔΔΔπξΓ 1995,25 39 Ζ αξρή εκθαλίδεηαη γηα πξψηε θνξά ζηηο πξνηάζεηο ηεο Δπηηξνπήο γηα ηελ πλζήθε ίδξπζεο ηεο Δ.Δ. ην 1975 θαη ην ζρέδην πλζήθεο ηνπ Δπξσπατθνχ Κνηλνβνπιίνπ ην Δπίζεκε αθεηεξία ηεο πνξείαο ηεο κέζα ζηα ζεζκηθά θείκελα ηνπ θνηλνηηθνχ δηθαίνπ απνηειεί ε δηάηαμε 130Π παξ.4 ηεο Δ.Δ.Π. ηνπ 1986: «.ε θνηλόηεηα δξά ζηνλ ηνκέα ηνπ πεξηβάιινληνο εθόζνλ νη ζηόρνη πνπ αλαθέξνληαη ζηελ παξάγξαθν 1 κπνξνύλ λα πξαγκαηνπνηεζνύλ θαιύηεξα ζε θνηλνηηθό επίπεδν πάξά ζην επίπεδν ησλ επηκέξνπο θξαηώλ κειώλ», EE L 169 ηεο Με ηελ ηξνπνπνίεζε ησλ πλζεθψλ απφ ηελ Δ.Δ.Π. επεθηάζεθε ε ρξήζε ηεο πιεηνςεθίαο ζε βάξνο ηεο νκνθσλίαο ζηελ ιήςε ησλ απνθάζεσλ, πξαθηηθή πνπ ελίζρπζε ηηο επηθπιάμεηο θαη αληηδξάζεηο νξηζκέλσλ θξαηψλ κειψλ αιιά θαη πεξηθεξεηαθψλ θέληξσλ εμνπζίαο εληφο νξηζκέλσλ εμ απηψλ γηα ηελ ελίζρπζε ησλ θνηλνηηθψλ εμνπζηψλ. Δηδηθφηεξα, ήδε απφ ην 1988 εθπξφζσπνη ησλ γεξκαληθψλ πεξηθεξεηψλ εθθξάδνπλ ηελ αλεζπρία ηνπο γηα ηελ επέθηαζε ηεο θνηλνηηθήο δξάζεο ζε πεδία πνπ δελ αλήθαλ ζηελ εμνπζία ηεο θεληξηθήο γεξκαληθήο θπβέξλεζεο αιιά ζηηο δηθέο ηνπο αξκνδηφηεηεο θαη πξνηείλνπλ ηελ νξηνζέηεζε ηεο δξάζεο ησλ θνηλνηηθψλ νξγάλσλ απφ ηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο, Γηαλλαθνχια, Α., Ζ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο θαη ν ξφινο ηεο αλαθνξηθά κε ηηο ξπζκίζεηο γηα ηνλ ηνκέα ηνπ πνηληθνχ δηθαίνπ ζηελ Δ.Δ., ΔΔΔπξΓ 2: Καηά ηνλ Καζεγεηή θαλδάκε: «ζε κία Σξίηε εθαξκνγή ηεο αξρήο ηεο επηθνπξηθόηεηαο, ηα ππνεζληθά επίπεδα, νη πεξηθέξεηεο, νκνζπνλδίεο ή κε θαη ε Σνπηθή Απηνδηνίθεζε επηδηώθνπλ λα αξπζζνύλ ηε ζπκπιεξσκαηηθή, εθηειεζηηθή αξκνδηόηεηα ηνπ θξάηνπο κέινπο σο πιεξέζηεξε ζηνλ πνιίηε». θαλδάκε, επξσπατθφ Γίθαην θαη ζηνηρεία., νπ.π., ζ.301, ζην Παπαγηάλλεο, Γ., Σν Τπνεζληθφ Δπίπεδν, νπ.π. 41 Ζ αξρή σο λνκηθή έλλνηα δελ ζα κπνξνχζε λα εμαηξεζεί ηνπ δηθαζηηθνχ ειέγρνπ. Χο πξνο ηελ δπλαηφηεηα ηνπ Γ.Δ.Κ. λα αμηνινγεί ηελ εθαξκνγή ηεο αξρήο έρνπλ δηαηππσζεί δηάθνξα επηρεηξήκαηα 41. Απφ ηηο ζρεηηθέο απνθάζεηο ηνπ Γ.Δ.Κ. 41 απφ ην 1992 έσο ζήκεξα πξνθχπηεη φηη αλ θαη δελ απνπνηείηαη ηελ αξκνδηφηεηα λα εμεηάζεη ηελ επηθνπξηθφηεηα, ν έιεγρνο πνπ δηελεξγεί είλαη πάληα ηππηθφο θαζψο δελ έρεη δηαπηζηψζεη πνηέ παξαβίαζε ηεο αξρήο ή ειιεηπή αηηηνιφγεζε ζε θνηλνηηθή πξάμε. Δηδηθφηεξα, ην Γ.Δ.Κ. δελ επηκέλεη ζε εμαληιεηηθή αηηηνινγία αθνχ αξθεί ε ζρεηηθή έθζεζε λα πεξηέρεη ηελ δηαπίζησζε ηνπ νξγάλνπ πνπ λνκνζέηεζε φηη ν επηδησθφκελνο ζηφρνο κπνξνχζε λα επηηεπρζεί θαιχηεξα ζε θνηλνηηθφ επίπεδν θαζψο θαη ηελ επηζήκαλζε ησλ αλεπαξθεηψλ ησλ εζληθψλ δξάζεσλ ρσξίο λα ειέγρεη παξά ηαχηα ηα ζηνηρεία επί ησλ νπνίσλ ην θνηλνηηθφ φξγαλν θαηέιεμε ζηα ζπκπεξάζκαηά ηνπ. 19

20 χκθσλα κε ηελ αξρή ηεο αλαινγηθφηεηαο 42, ε δξάζε ηεο Κνηλφηεηαο δελ πξέπεη λα ππεξβαίλεη ηα αλαγθαία φξηα γηα ηελ επίηεπμε ησλ ζηφρσλ ηεο ήηνη κεηαμχ επηδησθφκελνπ ζηφρνπ θαη ρξεζηκνπνηνχκελνπ κέζνπ επηβάιιεηαη λα ππάξρεη εχινγε ζρέζε, ε νπνία θξίλεηαη κε φξνπο θαηαιιειφηεηαο θαη αλαγθαηφηεηαο ηνπ κέζνπ. Τθίζηαηαη κία ζηελή ζρέζε κεηαμχ ηεο αλαινγηθφηεηαο θαη ηεο επηθνπξηθφηεηαο. Ζ πξψηε πξνζδηνξίδεη ην εζσηεξηθφ πεξηερφκελν ηεο δεχηεξεο, ηελ νπνία θαη ζπκπιεξψλεη κε ηελ έλλνηα ηεο ζπγθεθξηκελνπνίεζεο ηνπ ηξφπνπ εθαξκνγήο ηεο, θαζψο θαη ηνλ βαζκφ παξέκβαζεο αθνχ πξψηα πξνζδηνξηζζεί κε βάζε ηελ αξρή ηεο επηθνπξηθφηεηαο ην αξκφδην πξνο ελέξγεηα φξγαλν ζηνπο ηνκείο πνπ αλάγνληαη ζηηο ζπληξέρνπζεο αξκνδηφηεηεο κεηαμχ Κνηλφηεηαο θαη θξαηψλ κειψλ. Γεδνκέλσλ ησλ αλσηέξσ, ε αξρή ηεο αλαινγηθφηεηαο δελ κπνξεί λα απνηειέζεη λνκηθή βάζε γηα ηελ πξνζηαζία ηεο Απηνδηνίθεζεο ζηελ Κνηλφηεηα αθνχ γηα ηελ πξνζθπγή ζηελ ελ ιφγσ αξρή ζα έπξεπε λα πξνεγεζεί ε θαηνρχξσζή ηεο 43. Ζ αξρή ηεο θνηλνηηθήο πίζηεο 44, θαζηεξψλεη ζεηηθά ηελ ππνρξέσζε ησλ θξαηψλ κειψλ ζηελ ιήςε φισλ ησλ αλαγθαίσλ κέηξσλ γηα ηελ πξαγκαηνπνίεζε ησλ ζθνπψλ ηεο πλζήθεο θαη απνζεηηθά ηελ ππνρξέσζε παξάιεηςεο θάζε κέηξνπ πνπ ζα κπνξνχζε λα ζέζεη ζε θίλδπλν ζηελ πξαγκαηνπνίεζε ησλ θνηλνηηθψλ ζηφρσλ. Καηά κία άπνςε ε αξρή, δελ εμηθλείηαη κφλν πξνο ηελ θαηεχζπλζε ησλ θξαηψλ κειψλ αιιά δεκηνπξγεί ππνρξέσζε έλαληη ηεο Κνηλφηεηαο λα ιακβάλεη ππφςε ηεο ηα νπζηψδε ζπκθέξνληα ησλ θξαηψλ κειψλ θαηά ηελ ιήςε ησλ δηαθφξσλ θνηλνηηθψλ κέηξσλ. Χζηφζν ε πξνζθπγή ζηελ αξρή απηή δελ ζα κπνξνχζε λα δηθαηνινγήζεη απνηειεζκαηηθά ηελ πξνζηαζία ηεο Απηνδηνίθεζεο, θαζψο ε θνηλνηηθή έλλνκε ηάμε απνηειεί απηφλνκε έλλνκε ηάμε, πνπ δελ κπνξεί λα εξκελεχεηαη ππφ ην πξίζκα ησλ επηκέξνπο εζληθψλ ελλφκσλ ηάμεσλ πνπ δηαθνξνπνηνχληαη ζεκαληηθά ζην πεδίν ηεο Απηνδηνίθεζεο. Θα απνηεινχζε δε ηαπηφρξνλα πεγή ακθηζβήηεζεο ηεο ππεξνρήο ηνπ Κνηλνηηθνχ δηθαίνπ πνπ ζα πεξηφξηδε ηελ φπνηα πξνζηαζία ζηηο ζηνηρεηψδεηο αξρέο θαη δελ ζα δηαζθάιηδε νχηε θαλ ηνλ ππξήλα ηεο απηνδηνίθεζεο. 42 Ζ εηζάγεηαη κε ηε ζπλζήθε ηνπ Μάαζηξηρη ζην άξζξν 5 παξ.3 πλζδδ: «ε δξάζε ηεο Κνηλφηεηαο δελ ππεξβαίλεη ηα αλαγθαία φξηα γηα ηελ επίηεπμε ησλ ζηφρσλ ηεο παξνχζαο πλζήθεο» 43 Παπαγηάλλεο, Γ., Σν Τπνεζληθφ Δπίπεδν, νπ.π. ζ εμάγεηαη απφ δηάηαμε ηνπ άξζξνπ 10 πλζδκ: «Σα θξάηε κέιε ιακβάλνπλ θάζε γεληθό ή εηδηθό κέηξν θαηάιιειν λα εμαζθαιίζεη ηε εθπιήξσζε ησλ ππνρξεώζεσλ πνπ απνξξένπλ από ηελ παξνύζα πλζήθε ή πξνθύπηνπλ από ηηο πξάμεηο ησλ νξγάλσλ ηεο Κνηλόηεηαο, δηεπθνιύλνπλ ηελ Κνηλόηεηα ζηελ εθηέιεζε ηεο απνζηνιήο ηεο απέρνπλ από θάζε κέηξν πνπ δύλαηα λα ζέζεη ζε θίλδπλν ηελ πξαγκαηνπνίεζε ησλ ησλ ζθνπώλ ηεο παξνύζαο πλζήθεο». 20

21 χκθσλα κε ην άξζξν 6 πλζδκ ε Έλσζε έρεη ππνρξέσζε λα «ζέβεηαη ηελ εζληθή ηαπηόηεηα ησλ θξαηώλ κειώλ», δηάηαμε πνπ ζα κπνξνχζε θαηά κία άπνςε λα ζεκαίλεη φηη ζηελ ππνρξέσζε ζεβαζκνχ ηεο εζληθήο ηαπηφηεηαο ζπκπεξηιακβάλεηαη θαη ν ζεζκφο ηεο Απηνδηνίθεζεο σο ζπζηαηηθφ ζηνηρείν ηεο εζληθήο ηαπηφηεηαο θαη φπσο απηφο πξνζδηνξίδεηαη ζηηο εζληθέο έλλνκεο ηάμεηο. Δλάληηα σζηφζν ζηελ ζεκειίσζε ηεο Απηνδηνίθεζεο ζηελ ελ ιφγσ αξρή πξνβάιιεηαη ην επηρείξεκα ηεο ακθηζβήηεζεο ηεο απηνδηνίθεζεο σο νπζηψδνπο ζηνηρείνπ ηεο εζληθήο ηαπηφηεηαο ησλ θξαηψλ κειψλ. Ζ έλλνηα ηεο εζληθήο ηαπηφηεηαο πεξηνξίδεηαη ζηελ πνιηηηζηηθή ηαπηφηεηα θαη φρη ζηελ θξαηηθή ηαπηφηεηα γεγνλφο πνπ δελ κπνξεί λα νδεγήζεη ζηελ αλαγλψξηζε ηεο Απηνδηνίθεζεο σο ζηνηρείνπ ηεο εζληθήο ηαπηφηεηαο ησλ θξαηψλ κειψλ. Ζ αλαδήηεζε ηεο πξνζηαζίαο ηεο Σνπηθήο Απηνδηνίθεζεο σο γεληθήο αξρήο ζηα θξάηε κέιε πξνυπνζέηεη ηελ χπαξμε ελφο ειάρηζηνπ θνηλνχ ππξήλα ηεο Σνπηθήο απηνδηνίθεζεο πνπ λα αληαπνθξίλεηαη ζηνηρεησδψο ζηελ έλλνηα ηεο ηνπηθήο απηνλνκίαο φπσο απηή έρεη θαζηεξσζεί ζην άξζξν 3 ηνπ Δ.Υ.Σ.Α., πξνυπφζεζε πνπ δελ πξνθχπηεη απφ ηελ ζχγθξηζε ησλ απηνδηνηθεηηθψλ ζπζηεκάησλ ησλ θξαηψλ κειψλ. Βάζεη ησλ έληνλα δηαθνξνπνηεκέλσλ ξπζκίζεσλ ησλ εζληθψλ ελλφκσλ ηάμεσλ κία αληίζηνηρε γεληθή αξρή ζα ήηαλ ππεξβνιηθά αφξηζηε θαη ζπλεπψο δελ κπνξεί λα πξνθχςεη έλα minimum πξνζηαζίαο ηεο Απηνδηνίθεζεο, ελψ θαη ν ίδηνο ν ΔΥΣΑ δελ έρεη επηθπξσζεί αλεπηθχιαθηα απφ φια ηα θξάηε κέιε Η Σπκκεηνρή ηνπ Υπνεζληθνύ Επηπέδνπ ζηελ Ε.Ε. Οη δίαπινη επηθνηλσλίαο αλάκεζα ζηνπο επξσπατθνχο ππνεζληθνχο δξψληεο θαη ην ζεζκηθφ πνιηηηθφ ζχζηεκα ηεο Δ.Δ. δηαθξίλεηαη ζε άηππνπο θαη ζεζκνπνηεκέλνπο. Χο άηππεο κνξθέο παξέκβαζεο ησλ ππνεζληθψλ δξψλησλ εθιακβάλνληαη νη κνλνκεξείο παξεκβάζεηο ζπγθεθξηκέλσλ πεξηθεξεηψλ ή ηνπηθψλ αξρψλ, αιιά θαη νη ζπιινγηθέο κνξθέο δξαζηεξηνπνίεζεο δηαθφξσλ επξσνκάδσλ πνπ απαξηίδνληαη απφ ππνεζληθνχο δξψληεο. Απφ ηελ άιιε πιεπξά ηα ζεζκηθά θαλάιηα πνπ επηηξέπνπλ ηελ πξφζβαζε ησλ πεξηθεξεηαθψλ θαη ηνπηθψλ δξψλησλ ζηελ Δ.Δ. είλαη: α) Ζ ΔηΠ, β) ε ζπκκεηνρή εθπξνζψπσλ ησλ πεξηθεξεηψλ ζην πκβνχιην Τπνπξγψλ, γ) ε ελεξγνπνίεζε ηεο εηαηξηθήο ζρέζεο ζηα πιαίζηα ηεο δηαξζξσηηθήο πνιηηηθήο ηεο Δ.Δ. 21