Το παράδειγμα της Επιτροπής Ερευνών του Πανεπιστημίου Κρήτης: από τη νομιμότητα των καταλογισμών στο. ζητούμενο της πλήρους αυτοδιοίκησης

Transcript

1 Το παράδειγμα της Επιτροπής Ερευνών του Πανεπιστημίου Κρήτης: από τη νομιμότητα των καταλογισμών στο ζητούμενο της πλήρους αυτοδιοίκησης Με αποφάσεις της Γενικής Διεύθυνσης Οικονομικής Επιθεώρησης του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών καταλογίσθηκαν, πριν από 2 σχεδόν χρόνια, ποσά εκατοντάδων χιλιάδων ευρώ σε 16 καθηγητές του Πανεπιστημίου Κρήτης. Οι τελευταίοι εγκαλούνται γιατί, ως μέλη της Επιτροπής Ερευνών του Πανεπιστημίου Κρήτης, διέθεσαν τα ανωτέρω ποσά και κονδύλια της έρευνας για σκοπούς άσχετους με τους προβλεπόμενους από τις ισχύουσες διατάξεις. Ειδικότερα, κατηγορούνται διότι τα διέθεσαν αφενός μεν για την ανανέωση ομαδικού ασφαλιστήριου συμβολαίου του προσωπικού του Πανεπιστημίου, αφετέρου δε για δαπάνες του επονομαζόμενου προγράμματος Κ.Α. 233, μεταξύ των οποίων για μισθοδοσία υπαλλήλων του Πανεπιστημίου (και όχι της Επιτροπής Ερευνών) και για λοιπές παροχές του προσωπικού του Πανεπιστημίου. Οι εν λόγω καθηγητές έχουν προσβάλλει τις αποφάσεις καταλογισμού ενώπιον του Ελεγκτικού Συνεδρίου και η υπόθεση αναμένεται να εκδικαστεί στο τέλος του έτους. Μέχρι στιγμής, το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει αναστείλει την εφαρμογή των καταλογισμών. Ήταν νόμιμες οι συγκεκριμένες αποφάσεις της Επιτροπής Ερευνών ή, μήπως, έχουν δίκιο οι κυρίες Επιθεωρήτριες του Υπουργείου Οικονομικών όταν ισχυρίζονται ότι ήταν εκτός του σκοπού της έρευνας; Τι αφορούσαν, όμως, οι επίμαχες αποφάσεις της Επιτροπής Ερευνών; Η πρώτη δέσμη καταλογισμών αφορά ένα πρόγραμμα συμπληρωματικής 1

2 ασφάλισης του προσωπικού του Πανεπιστημίου Κρήτης. Ήδη από το 1996, και ύστερα από σχετικά αιτήματα των μελών του διδακτικού και του διοικητικού προσωπικού, η Σύγκλητος του Πανεπιστημίου Κρήτης αποφάσισε να προχωρήσει σε πρόγραμμα συμπληρωματικής ιδιωτικής ασφάλισης του προσωπικού της, αφού το ισχύον τότε καθεστώς ασφάλισης των μελών ΔΕΠ του Πανεπιστημίου ήταν όχι μόνο αναχρονιστικό, αλλά εμπόδιζε περαιτέρω την προσέλκυση νέων επιστημόνων και ερευνητών, εν τέλει δε αποθάρρυνε την ίδια την ανάπτυξη του Πανεπιστημίου (παρεχόταν μόνο από μικρό αριθμό συμβεβλημένων ιατρών και φαρμακοποιών και μόνο εντός του νομού όπου κάθε μέλος υπηρετούσε). Η Επιτροπή Ερευνών, εφαρμόζοντας την απόφαση της Συγκλήτου, διενήργησε σχετικό δημόσιο διαγωνισμό για την αναζήτηση της προσφορότερης λύσης, η δε Σύγκλητος ενέκρινε ομόφωνα τόσο το αποτέλεσμα της διαδικασίας επιλογής της ιδιωτικής ασφαλιστικής εταιρίας, όσο και την συνολική ετήσια δαπάνη που θα βάρυνε τον ΕΛΚΕ. Το εν λόγω πρόγραμμα διακόπηκε τον Σεπτέμβριο του Το δεύτερο πρόγραμμα, το οποίο λειτούργησε και αυτό με απόφαση της Συγκλήτου από το 1991 έως το 2004, δημιουργήθηκε προκειμένου το Ίδρυμα να αντεπεξέλθει στην ανάγκη υλοποίησης επιστημονικών έργων και στις σύγχρονες απαιτήσεις της πανεπιστημιακής ζωής (βιβλιοθήκες, δίκτυα, νέα τμήματα, μεταπτυχιακά προγράμματα κλπ.). Το εν λόγω πρόγραμμα ήταν αναγκαίο, αφού αν και το Πανεπιστήμιο Κρήτης εμφάνιζε ήδη πολλά κενά σε υφιστάμενες οργανικές θέσεις, η ίδια η Πολιτεία δεν τα κάλυπτε. Έτσι, μεταξύ άλλων, μέσω του προγράμματος αυτού προσλήφθηκαν διοικητικοί υπάλληλοι οι οποίοι εκ των υστέρων μονιμοποιήθηκαν και πληρώθηκαν εργαζόμενοι για υπερωρίες που πραγματικά εργάσθηκαν. 2

3 Σύμφωνα, λοιπόν, με το Πανεπιστήμιο Κρήτης, οι προαναφερθείσες δαπάνες είναι καθόλα νόμιμες, αφού αφενός μεν διενεργήθηκαν νομότυπα, αφετέρου δε εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής και τους σκοπούς της Επιτροπής Ερευνών και του ΕΛΚΕ Κρήτης. Συγκεκριμένα, από τη στιγμή που η ελλιπής ιατροφαρμακευτική περίθαλψη συνιστά ανασταλτικό εμπόδιο για την ανάπτυξη κάθε Πανεπιστημίου, η απόφαση της Επιτροπής Ερευνών για την ανανέωση του ασφαλιστήριου συμβολαίου ήταν απολύτως νόμιμη. Και τούτο διότι η καταβολή κονδυλίων για την πρόσθετη ασφάλιση του προσωπικού του Πανεπιστημίου Κρήτης μέσω του Ειδικού Λογαριασμού εξυπηρετεί τον αναπτυξιακό και ερευνητικό σκοπό του Πανεπιστημίου Κρήτης 1. Για τους ίδιους λόγους, και οι προσλήψεις προσωπικού με συμβάσεις, σε κενές, μάλιστα, οργανικές θέσεις και η καταβολή επιμισθίων σε μόνιμους υπαλλήλους του Πανεπιστημίου, οι οποίοι προσέφεραν τις υπηρεσίες τους, εκτός του τακτικού ωραρίου τους, συνιστούν αναγκαία αφετηρία προκειμένου ένα ίδρυμα να αναπτυχθεί και να διενεργήσει έρευνα. Είναι, επίσης, σημαντικό να αναφερθεί ότι και τα μέλη της Επιτροπής Ερευνών ενεργούσαν καλόπιστα, έχοντας την πεποίθηση ότι εκτελούσαν νομίμως τις αποφάσεις της Πρυτανείας και της Συγκλήτου του Πανεπιστημίου Κρήτης και δίχως την παραμικρή πρόθεση να ζημιώσουν το Δημόσιο. Αυτές ακριβώς τις δαπάνες, το Υπουργείο Οικονομίας ισχυρίζεται δεν είναι νόμιμες, γιατί απλούστατα σύμφωνα με μια μάλλον κοντόφθαλμη 1 Είναι αξιοσημείωτο, μάλιστα, ότι το θεσμικό κενό της ασφαλιστικής κάλυψης των μελών του Πανεπιστημίου Κρήτης καθώς και άλλων Πανεπιστημίων ρυθμίστηκε μόλις πριν από λίγους μήνες. Συγκεκριμένα, η με αριθμ /α/Β1/ Κοινή Υπουργική Απόφαση (ΦΕΚ Β 1947) όρισε ως χρόνο έναρξης των διατάξεων του άρθρου 15 του ν. 3369/2005 για την υγειονομική περίθαλψη του προσωπικού (εκπαιδευτικού, διοικητικού και λοιπού) όλων των 3

4 ταμειακή λογική δεν συνιστούν έρευνα. Το Υπουργείο δεν αμφισβητεί, όπως σε άλλες περιπτώσεις, ότι οι επίμαχες δαπάνες στηρίχθηκαν σε αποφάσεις των οργάνων του Πανεπιστημίου Κρήτης. Ούτε, άλλωστε, υποστηρίζει ότι δεν υπήρχαν νομίμως εκδοθέντα παραστατικά. Αυτό που αμφισβητείται από τη διοίκηση δεν είναι το «πού δαπανήθηκαν» τα επίμαχα ποσά, αλλά το «γιατί δαπανήθηκαν». Με λίγα λόγια, δεν είναι η νομιμότητα των αποφάσεων που αμφισβητείται, αλλά κατά κύριο λόγο η σκοπιμότητα τους. Πώς εξηγείται, όμως, η στάση αυτή της διοίκησης; Ποια είναι η αιτία αυτών των καταλογισμών και πού στηρίζονται τα κρατικά όργανα; Δύο τουλάχιστον απαντήσεις μπορούν να δοθούν: Σύμφωνα με μια άποψη (την «απαισιόδοξη»), αιτία δεν είναι άλλη από το άρθρο 16 του Συντάγματος: όσο τα πανεπιστήμια χαρακτηρίζονται ως νπδδ, υπάγονται στο δημόσιο λογιστικό και σε όλους τους δημοσιονομικούς ελέγχους που η ισχύουσα νομοθεσία προβλέπει για τις δημόσιες υπηρεσίες, τόσο η ανάληψη πρωτοβουλιών και η αποτελεσματική διαχείριση των οικονομικών τους, δηλαδή μια από τις σπουδαιότερες πτυχές της «πλήρους αυτοδιοίκησής» τους, θα παραμένει ζητούμενο 2. Σύμφωνα με την άποψη αυτή, την ίδια τύχη θα έχουν ακόμα και τα τυχόν νομικά πρόσωπα ειδικών σκοπών που θα δημιουργούνται ακριβώς για να απελευθερωθούν τα πανεπιστήμια από τη γραφειοκρατική δυσκαμψία. Πανεπιστημίων την 1 η Ιουνίου Για την άποψη αυτή, βλ. αναλυτικά Ν.Κ. Αλιβιζάτος, Πέρα από το 16. Τα πριν και τα μετά, Μεταίχμιο, 2007, σ

5 Για το λόγο αυτό, οι εταιρείες διαχείρισης και αξιοποίησης της περιουσίας των Πανεπιστημίων, υποκείμενες στον έλεγχο του Υπουργείο Οικονομικών (στο μέτρο που λειτουργούν κατά κανόνα, βάσει δωρεών και κληροδοτημάτων) έχουν μάλλον ασήμαντη προσφορά. Ομοίως, παρά το γεγονός ότι κανένας ειδικός νόμος δεν έχει υπαγάγει τα ΑΕΙ στον έλεγχο του Ελεγκτικού Συνεδρίου, όπως απαιτεί το Σύνταγμα για τον προληπτικό έλεγχο των δαπανών τους (άρθρο 98 1 περ. α ), σε όλα τα ΑΕΙ βρίσκεται εγκατεστημένος πάρεδρος, ο οποίος και εγκρίνει όλες κατ ουσίαν τις πληρωμές. Αντίστοιχα, το Ελεγκτικό Συνέδριο έχει κρίνει ότι οι ΕΛΚΕ, αν και με ρητή διάταξη μπορούν να λειτουργούν κατά παρέκκλιση από τις διατάξεις για το δημόσιο λογιστικό, τις κρατικές προμήθειες, τις δημόσιες επενδύσεις, υπάγονται στον κατασταλτικό έλεγχό του, διότι η λειτουργία των λογαριασμών αυτών συνιστά δημόσια χρηματική διαχείριση και, κατ επέκταση, οι διαχειριστές τους θεωρούνται δημόσιοι υπόλογοι. Έτσι, σύμφωνα με την άποψη αυτή, όσο οι τυχόν νομοθετικές προσπάθειες παρακολουθούν το συνταγματικό χαρακτηρισμό των πανεπιστημίων ως νπδδ, τόσο και τα νομικά πρόσωπα που παρακολουθούν τα ΑΕΙ (π.χ. οι Ειδικοί Λογαριασμοί) θα εγκλωβίζονται και αυτά στη λογική της δημόσιας υπηρεσίας. Ακόμα και αν προσπαθεί ο νομοθέτης να τα εξορθολογίσει, πάντοτε καιροφυλακτεί ο «νομολογιακός πατριωτισμός» κάποιων δικαστών. Πάντοτε, δηλαδή, μπορεί να έρθει εκ των υστέρων το Ελεγκτικό Συνέδριο ή κάποιο άλλο δικαστήριο και ακτιβιστικά να υπερασπιστεί τα κεκτημένα του, επεκτείνοντας τόσο τον προληπτικό όσο και τον κατασταλτικό έλεγχο των δημοσίων δαπανών. Έτσι, σύμφωνα με την άποψη αυτή, ακόμα και αν το Ελεγκτικό Συνέδριο δικαιώσει εν προκειμένω τους 16 καθηγητές του Πανεπιστημίου Κρήτης, δε θα έχει κερδιθεί ο «πόλεμος του αυτοδιοίκητου», 5

6 αλλά απλώς μια μάχη. Σύμφωνα με τη δεύτερη άποψη (την «αισιόδοξη»), δεν είναι το άρθρο 16 και ο συνταγματικός χαρακτηρισμός των ΑΕΙ ως νπδδ η «πηγή του κακού», αλλά απλώς η παραγνώριση από τη διοίκηση της συνταγματικής κατοχυρωμένης αυτοτέλειας των ΑΕΙ, των οργάνων τους και των νομικών προσώπων τους, καθώς και η παρερμηνεία του νομικού τους πλαισίου. Ιδρυθέντες, προκειμένου να διευκολυνθεί η διαχείριση των χρημάτων των Α.Ε.Ι. και η πλέον ευέλικτη διάθεσή τους για τους ερευνητικούς σκοπούς των Πανεπιστημίων, οι Ειδικοί Λογαριασμοί Έρευνας διακρίνονται από την υπόλοιπη περιουσία των ΑΕΙ οικονομικώς, διαχειριστικώς, αλλά και από άποψη δημοσιονομικής μεταχείρισης. Ο ΕΛΚΕ αποτελεί απλώς ειδική και χωριστή ομάδα περιουσίας εντός της περιουσίας του ΑΕΙ, που διακρίνεται από τη λοιπή περιουσία του νομικού προσώπου 3. Εντούτοις, δεν «υπηρετεί» ούτε στοχεύει σε ερευνητικούς σκοπούς, διαφορετικούς από αυτούς των ΑΕΙ, εντός των οποίων είναι ενταγμένοι. Αντιθέτως, οι ΕΛΚΕ συνιστούν ευέλικτα σχήματα διαχείρισης κονδυλίων, προκειμένου να εξυπηρετηθούν οι σκοποί των ΑΕΙ 4. Για το λόγο αυτό, βρίσκονται υπό την εποπτεία των οργάνων του 3 Πράγματι, κατά το ΣτΕ, «οι εν λόγω ειδικοί λογαριασμοί συνιστούν όργανα των ανωτάτων εκπαιδευτικών ιδρυμάτων» (Π.Ε. 188/1991), ενώ κατά το ΝΣΚ, συνιστούν ειδικές υπηρεσίες των ΑΕΙ, στα πλαίσια των οποίων ιδρύθηκαν και λειτουργούν (Γνμδ. ΝΣΚ 757/1995). Φορέας του ΕΛΚΕ είναι η Επιτροπή Ερευνών, στην οποία οι ως άνω κανονιστικές διατάξεις ανέθεσαν τη διοίκηση και τη διαχείριση του Ειδικού Λογαριασμού, ως χωριστής περιουσιακής ομάδας. 4 Χαρακτηριστική είναι η διάταξη του άρθρου 7 3 της ΚΥΑ 679/1996 ορίζεται ότι η κίνηση των ΕΚΛΕ, ο έλεγχος και οι εντολές πληρωμής διενεργούνται σύμφωνα με τις διατάξεις της και τον Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων, «χωρίς αναφορά ή περιορισμό από τις διατάξεις που διέπουν τη διάθεση, κατανομή και ανάλωση των πιστώσεων του ιδρύματος και κατά παρέκκλιση των διατάξεων για το Δημόσιο Λογιστικό, τις κρατικές προμήθειες, τις δημόσιες επενδύσεις, την ανάθεση μελετών και κάθε άλλης γενικής ή ειδικής διάταξης». Συνεπώς, η 6

7 οικείου Α.Ε.Ι., δηλαδή της Συγκλήτου και της Γενικής Συνέλευσης των Τμημάτων 5. Κατά τούτο, η αιτίαση των αποφάσεων καταλογισμού ότι τα προγράμματα κάλυπταν κατά κύριο λόγο δαπάνες του Πανεπιστημίου και όχι της Επιτροπής Ερευνών στερείται νόμιμης βάσης, αφού ο ΕΛΚΕ και η Επιτροπή Ερευνών συστήθηκαν ακριβώς ως όργανά του εκάστοτε ΑΕΙ και οι σκοποί και η λειτουργία τους είναι άρρηκτα συνδεδεμένοι με εκείνους του Πανεπιστημίου. Συνεπώς, το αν μια δραστηριότητα εμπίπτει στους σκοπούς του ΕΛΚΕ αποφασίζεται και αιτιολογείται από τα όργανα διοίκησης και διαχείρισης του κάθε ΕΛΚΕ, εντέλει δε ελέγχεται από το όργανο διοίκησης του Πανεπιστημίου, δηλαδή τη Σύγκλητο του ΑΕΙ, οι αποφάσεις της οποίας ελέγχονται, βεβαίως δικαστικώς, αλλά μόνον ως προς τη νομιμότητα και όχι την σκοπιμότητά τους. Από τη στιγμή, συνεπώς, που οι επίμαχες δαπάνες αποφασίστηκαν από τα θεσμικά όργανα του Πανεπιστημίου Κρήτης (Πρυτανεία, Σύγκλητος), στο πλαίσιο της συνταγματικά κατοχυρωμένης διαχείριση των ΕΛΚΕ πρέπει να υπακούει στις διατάξεις της ΚΥΑ 679/1996 περί ΕΛΚΕ και του Κώδικα Βιβλίων και Στοιχείων. 5 Τούτο προκύπτει αναμφισβήτητα, τόσο από τις διατάξεις του π.δ. 432/1981 (ΦΕΚ Α 118), όσο και από εκείνες της κοινής απόφασης των Υπουργών Οικονομικών και Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων ΚΑ/679/1996 (ΦΕΚ Β 826), που ρυθμίζουν τον τρόπο λειτουργίας των Ειδικών Λογαριασμών και τις αρμοδιότητες της Επιτροπής Ερευνών. Περαιτέρω, επιβεβαιώθηκε και από την πρόσφατη ρύθμιση του ν. 2771/1999 (ΦΕΚ Α 280) και ειδικότερα με το άρθρο 5 4, σύμφωνα με το οποίο οι Ειδικοί Λογαριασμοί των ΑΕΙ διατηρούνται σε ισχύ και διέπονται από το υφιστάμενο καθεστώς τους, δηλαδή την ΚΥΑ 679/1996. Πράγματι, σύμφωνα με την παρ. 2 του άρθρου 1 της ΚΥΑ 679/1996, «σκοπός του λογαριασμού αυτού (Ε.Λ.Κ.Ε.) είναι η διάθεση και διαχείριση κονδυλίων, που προέρχονται από οποιαδήποτε πηγή και προορίζονται για την κάλυψη δαπανών, οποιουδήποτε είδους, που είναι απαραίτητες για τις ανάγκες ερευνητικών, εκπαιδευτικών, επιμορφωτικών, αναπτυξιακών έργων, [.], την εκπόνηση ειδικών μελετών, [.], και άλλων σχετικών υπηρεσιών ή δραστηριοτήτων που συμβάλλουν στη σύνδεση της εκπαίδευσης και της έρευνας με την παραγωγή και εκτελούνται ή παρέχονται από το επιστημονικό προσωπικό των ΑΕΙ ή ΤΕΙ ή και με τη συνεργασία άλλων ειδικών επιστημών». Επίσης, η Επιτροπή Ερευνών απαρτίζεται από καθηγητές οι οποίοι, σύμφωνα με την ως άνω ΚΥΑ, «εκπροσωπούν» τα τμήματά τους (άρθρο 4 1). 7

8 αυτοδιοίκησης των ΑΕΙ, για την κάλυψη ερευνητικών, αναπτυξιακών σκοπών του και σύμφωνα με τις διατάξεις και τις διαδικασίες της σχετικής ΚΥΑ είναι καθ όλα νόμιμες και εντός σκοπού. Τυχόν δε αμφισβήτηση από μέρους της διοίκησης του ίδιου του σκοπού για τον οποίο διατίθενται τα ανωτέρω κονδύλια συνιστά ανεπίτρεπτη υπέρβαση των ορίων του ελέγχου που η διοίκηση οφείλει να ασκεί στα πανεπιστήμια και τις Επιτροπές Ερευνών τους. Στην ίδια λογική έρχεται να προστεθεί και η πρόσφατη διάταξη του άρθρου 12 1 του ν. 3577/2007 (Α 130), στην οποία γίνεται προσπάθεια αυθεντικής ερμηνείας των εξουσιοδοτικών διατάξεων των βασικών νομοθετημάτων των Ειδικών Λογαριασμών. Ο στόχος δεν είναι άλλος από την ενίσχυση της δημοσιονομικής αυτοτέλεια των ΕΛΚΕ, έτσι ώστε οι Επιτροπές Ερευνών να διαχειρίζονται με μεγαλύτερη αυτονομία κονδύλια του Λογαριασμού, χωρίς να γίνεται έλεγχος στην σκοπιμότητα των δαπανών των ΕΛΚΕ, αλλά οι τελευταίες να ελέγχονται μόνο για τη νομιμότητά τους 6. Από τα ανωτέρω, είναι προφανές ότι στην προκείμενη υπόθεση των καταλογισμών των μελών της Επιτροπής Ερευνών του Πανεπιστημίου Κρήτης κρίνονται δύο βασικά ζητήματα. Εκτός από το «προσωπικό», το αν δηλαδή, 16 καθηγητές του πανεπιστημίου θα κληθούν να καταβάλουν υπέρογκα ποσά, υπάρχει και ένα «θεσμικό» διακύβευμα: πόση αυτονομία θα θελήσει το Ελεγκτικό Συνέδριο να αφήσει στις Επιτροπές Ερευνών και πόση θέλουν τα ίδια τα ΑΕΙ να διεκδικήσουν. 6 Σύμφωνα με αυτή, η ΚΥΑ που διέπει τη λειτουργία των ΕΛΚΕ ρυθμίζει «και ζητήματα που αφορούν τη νόμιμη εκπροσώπηση και τη διαδικασία διάθεσης, διαχείρισης και αιτιολόγησης των κονδυλίων των Ειδικών Λογαριασμών». 8

9 Για να επανέλθω στο αρχικό ερώτημα και να συνοψίσω: ποιες είναι οι αιτίες των καταλογισμών; Η παραγνώριση του συνταγματικά κατοχυρωμένου αυτοδιοίκητου των ΑΕΙ, των οργάνων τους και των νομικών τους προσώπων. Η αντίληψη ότι ο δημοσιονομικός έλεγχος συνεπάγεται την υποκατάσταση των οργάνων των ΑΕΙ από όργανα ελέγχου, με τρόπο ώστε να ελέγχεται κάθε φορά όχι αν υπάρχει αιτιολογία για κάθε δαπάνη, όπως θα απαιτούσε ο έλεγχος νομιμότητας, αλλά αν η αιτιολογία της δαπάνης φαίνεται πειστική στα ελεγκτικά όργανα. Ηράκλειο Κρήτης, Βαγγέλης Μάλλιος Διδάκτωρ Νομικής, Δικηγόρος 9