Συµπράξεις ηµόσιου & Ιδιωτικού Τοµέα. Η εφαρµογή τους για την κατασκευή και λειτουργία υποδοµών Υγείας.

Transcript

1 Τµήµα Πολιτικών Μηχανικών ΑΠΘ Πρόγραµµα Μεταπτυχιακών Σπουδών: ΙΟΙΚΗΣΗ & ΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΕΧΝΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ ΤΟΜΕΑΣ ΣΥΓΚΟΙΝΩΝΙΩΝ & ΟΡΓΑΝΩΣΗΣ Επιβλέπουσα Καθηγήτρια: Γλ. Καλφακάκου ιπλωµατική Εργασία Συµπράξεις ηµόσιου & Ιδιωτικού Τοµέα. Η εφαρµογή τους για την κατασκευή και λειτουργία υποδοµών Υγείας. Μεταπτυχιακός Φοιτητής: Χατζηπουλίδης Γεώργιος Θεσσαλονίκη Νοέµβριος 2007

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΣΕΛ. ΣΧΗΜΑΤΑ ΠΙΝΑΚΕΣ.. 5 ΑΚΡΩΝΥΜΙΑ...6 ΠΕΡΙΛΗΨΗ...8 SUMMARY Εισαγωγή Συµβάσεις παραχώρησης Ιστορικό Η έννοια των συµπράξεων δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) Μπορούν οι Σ ΙΤ σε λίγα χρόνια να αντικαταστήσουν τον «παραδοσιακό» τρόπο εκτέλεσης έργων; Η φιλοσοφία των έργων Σ ΙΤ Κύρια χαρακτηριστικά των Σ ΙΤ Τύποι συνεργασιών δηµόσιου ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) Τύποι Σ ΙΤ καθαρά συµβατικού τύπου Σ ΙΤ Θεσµοθετηµένου Τύπου Εφαρµοζόµενοι Τύποι / µέθοδοι Σ ΙΤ Κατηγορίες έργων που υλοποιούνται δια της Σ ΙΤ Πλεονεκτήµατα και προσδοκώµενα οφέλη από την ανάπτυξη & εφαρµογή µορφών σύµπραξης Σ ΙΤ Προσδοκώµενα οφέλη Σύγκριση της εφαρµογής του Συστήµατος των Συµπράξεων σε σχέση µε τις «παραδοσιακές» δηµόσιες συµβάσεις υπηρεσιών ή εκτέλεσης έργων Μειονεκτήµατα και αρνητικές πλευρές του συστήµατος των Συµπράξεων Κρίσιµοι παράγοντες για την επιτυχή ανάπτυξη συµβάσεων µορφής Σ ΙΤ Οι κίνδυνοι και η ανάληψή τους κατά την εφαρµογή συµβάσεων µορφής Σ ΙΤ

3 3. Η υλοποίηση των έργων Σ ΙΤ Η διεθνής εµπειρία υλοποίησης έργων Σ ΙΤ Η θέση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής Το νοµοθετικό πλαίσιο για τις Συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα, στην Ελλάδα Το Θεσµικό πλαίσιο Σ ΙΤ στην Ελλάδα πριν την ψήφιση του Ν.3389/ Εµπειρίες από την υλοποίηση έργων Σ ΙΤ στην Ελλάδα µε το παλαιό θεσµικό πλαίσιο Το νέο νοµοθετικό πλαίσιο για τις Συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα, στην Ελλάδα (Ν.3389/2005) Σηµαντικές Ρυθµίσεις του Ν.3389/ ιασαφήνιση νοµικών θεµάτων για τις «Συµβάσεις Σύµπραξης ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα» Οι πρώτες απόπειρες εφαρµογής των Σ ΙΤ στην Ελλάδα µε το νέο θεσµικό πλαίσιο ιαδικασία υποβολής πρότασης στην Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ για υπαγωγή µίας υπηρεσίας ή ενός έργου στο σύστηµα των Συµπράξεων Επιλογή του Ιδιωτικού Φορέα για την εκτέλεση ενός έργου µε Σύµβαση Σύµπραξης Οι Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας Οι πρώτες απόπειρες εφαρµογής του νέου νοµοθετικού πλαισίου στον τοµέα της Υγείας στην Ελλάδα Το χρηµατοδοτικό πρόβληµα του ηµόσιου Τοµέα και η σηµερινή κατάσταση του ΕΣΥ Ο ιδιωτικός τοµέας της Υγείας στη χώρα µας Η διεθνής εµπειρία Η περίπτωση της Μεγάλης Βρετανίας Η εφαρµογή των Σ ΙΤ στο NHS Η ιδιωτικοποίηση της Υγείας στις ΗΠΑ

4 5. Ιδιαιτερότητες και κίνδυνοι από την εφαρµογή των Σ ΙΤ στον τοµέα Υγείας Οι ιδιαιτερότητες του τοµέα παροχής Υπηρεσιών Υγείας Παράγοντες που επηρεάζουν την κλινική πρακτική. Η σχέση τους µε τις Σ ΙΤ Κρίσιµοι παράγοντες και προϋποθέσεις επιτυχίας των Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας Η αξιολόγηση της επιτυχίας των Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας Ανάλυση και κατανοµή κινδύνων. Η σηµασία της για τον τοµέα Υγείας Συµπεράσµατα Βιβλιογραφία Νοµοθεσία

5 ΣΧΗΜΑΤΑ ΣΕΛ. Σχήµα 1 : Σχηµατικό διάγραµµα βασικών συµµετεχόντων έργου µε δοµή PPP/PFI..20 Σχήµα 2 : Βαθµός επιµερισµού κινδύνων µεταξύ ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα Σχήµα 3 : Ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ.31 Σχήµα 4 : Μη Ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ Σχήµα 5 : Σχηµατικό διάγραµµα µεταφοράς κινδύνων..35 Σχήµα 6 : ιαφορές συµβάσεων ηµοσίων έργων µε συµβάσεις Σ ΙΤ ως προς το χρόνο και το κόστος (IFS / PWC)...39 Σχήµα 7 : Σ ΙΤ ΠΟΥ ΥΠΟΓΡΑΦΗΚΑΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΤΕ ΑΝΑ ΕΤΟΣ.. 59 Σχήµα 8 : Τυπικό σχεδιάγραµµα διαδικασίας Σ ΙΤ (PFI).. 83 Σχήµα 9 : ιάγραµµα διαδικασίας Σ ΙΤ/PFI µετά την ένταξη ( ιαδικασία δηµοπράτησης υπογραφής σύµβασης). 84 Σχήµα 10: Η εξέλιξη της αγοράς Ιδιωτικής Παροχής Υπηρεσιών Υγείας.98 Σχήµα 11: Μερίδιο αγοράς κατά τοµέα, , (BMJ. 1999).107 Σχήµα 12: Πανεπιστηµιακό Νοσοκοµείο Norfolk και Norwich ΠΙΝΑΚΕΣ ΣΕΛ. Πίνακας 1. Εναλλακτικές µορφές συµπράξεων µεταξύ ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα (World Bank 1997) Πίνακας 2 : Καταµερισµός επενδυτικού κινδύνου (Αρκουµανέας, 2005).50 Πίνακας 3 : ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ Σ ΙΤ - ΕΥΡΩΠΗ ΤΩΝ 25, (ΕΤΕ Τέλος 2003)...58 Πίνακας 4 : Σ ΙΤ ΑΝΕΙΑ ΚΑΤΑ ΤΟΜΕΑ, (ΕΤΕ Τέλος 2003) Πίνακας 5 : Σ ΙΤ ΑΝΕΙΑ ΚΑΤΑ ΧΩΡΑ, (ΕΤΕ Τέλος 2003) Πίνακας 6: Ανταγωνιστικός διάλογος - ιαπραγµάτευση (ΕΓΣ ΙΤ, 2006)...88 Πίνακας 7 : Σ ΙΤ- Η αρνητική πλευρά της Βρετανικής εµπειρίας (Κονδύλης Η. Μπένος Α. 2006) Πίνακας 8 : απάνες υγείας στις χώρες του ΟΟΣΑ (2001)(ΟΟΣΑ, 2002)

6 ΑΚΡΩΝΥΜΙΑ Α.Π.Ε. : Ανανεώσιµες Πηγές Ενέργειας ΕΗ : ηµόσια Επιχείρηση Ηλεκτρισµού.Ε.Π.Α.: ηµόσια Επιχείρηση Αερίου ΕΠΑΝΟΜ: ηµόσια Επιχείρηση Ανέγερσης Νοσηλευτικών Μονάδων ΕΣ ΙΤ : ιυπουργική Επιτροπή Συµπράξεων ηµόσιου Ιδιωτικού Τοµέα ΕΣΜΗE : ιαχειριστής Ελληνικού Συστήµατος Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας ΠΛΥ : υτική Περιφερειακή Λεωφόρος Υµηττού ΕΓΣ ΙΤ: Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ Ε..Α. : Εταιρείες ιανοµής Αερίου EEE E : Ειδική Επιτροπή Εµπειρογνωµόνων για τα ηµόσια Έργα Ε.Ε. : Ευρωπαϊκή Ένωση E.E.K. : Επιτροπή Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων E.E.Σ. : Εταιρεία Ειδικού Σκοπού ΕΛΕΣΣ : Ελεύθερη Λεωφόρος Ελευσίνας- Σταυρού- Αεροδροµίου Σπάτων EOKE : Ευρωπαϊκή Οικονοµική & Κοινωνική Επιτροπή ΕΟΤ : Ελληνικός Οργανισµός Τουρισµού Ε.Π.Α. : Εταιρείες Παροχής Αερίου ΕΣΠΑ : Ειδικό Σχέδιο Περιφερειακής Ανάπτυξης ΕΣΥ : Εθνικό Σύστηµα Υγείας ΕΤΕ : Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων ΗΠΑ : Ηνωµένες Πολιτείες Αµερικής ΙΚΑ : Ίδρυµα Κοινωνικών Ασφαλίσεων ΚΕ : Κτηµατική Εταιρεία ηµοσίου Κ.Π.Σ : Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης ΝΠ : Νοµικό Πρόσωπο ηµοσίου ικαίου ΝΠΙ : Νοµικό Πρόσωπο Ιδιωτικού ικαίου ΟΟΣΑ : Οργανισµός Οικονοµικής Συνεργασίας & Ανάπτυξης ΟΤΑ : Οργανισµός Τοπικής Αυτοδιοίκησης Π Ε : Πρόγραµµα ηµοσίων Επενδύσεων Σ ΙΤ : Σύµπραξη ηµόσιου Ιδιωτικού Τοµέα Σ.Π. : Σύµβαση Παραχώρησης ΥΠΕΘΟ: Υπουργείο Εθνικής Οικονοµίας ΥΠΕΧΩ Ε: Υπουργείο Περιβάλλοντος, Χωροταξίας, ηµοσίων Έργων 6

7 ΒΒΟ : B.O.L.T: ΒΟΟΤ : ΒΟΟ : ΒΟΤ : DBFO : DBO : DBGO : L.R.O : LOO : NHS : OECD : Ο.Μ. : Ο.Μ.Μ : ONS : PFI : PPP : Buy, Build, Operate Build-Own-Lease-Transfer Build, Own, Operate, Transfer Build, Own, Operate Build, Operate, Transfer Design, Built, Finance, Operate Design, Build, Operate Design, Build, Guarantee, Operate Lease-Rehabilitate-Operate Leasing, Own, Operate National Health Service Organization for Economic Co-operation & Development Operation and Maintenance Operation, Maintenance and Management Organization of National Statistics Project Finance Initiative Public - Private Partnership 7

8 ΠΕΡΙΛΗΨΗ Σκοπός της παρούσας εργασίας είναι η διερεύνηση των δυνατοτήτων εφαρµογής των Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας στη χώρα µας. Η πρώτη µορφή σύµπραξης ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα είναι οι συµβάσεις παραχώρησης, η εφαρµογή των οποίων έχει ξεκινήσει από την αρχαιότητα. Η έκφραση σύµπραξη δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) αναφέρεται γενικά σε µορφές συνεργασίας των δηµοσίων αρχών µε τον ιδιωτικό τοµέα, που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της χρηµατοδότησης, στην κατασκευή, την ανακαίνιση, τη διαχείριση ή τη συντήρηση µιας υποδοµής ή στη διαρκή παροχή µιας υπηρεσίας. Η παρούσα εργασία αποτελείται ουσιαστικά από δύο µέρη. Στο πρώτο µέρος, που αποτελείται από τα τρία πρώτα κεφάλαια, γίνεται µια συνοπτική περιγραφή της φιλοσοφίας των Σ ΙΤ & της εµπειρίας από την υλοποίηση αντίστοιχων έργων, καθώς και του θεσµικού πλαισίου τόσο της Ευρώπης όσο και της χώρας µας. Στα πλαίσια αυτά παρατίθενται: µία καταγραφή των γενικών χαρακτηριστικών των Σ ΙΤ και των κυριότερων εφαρµοζόµενων µεθόδων, τα προσδοκώµενα οφέλη, τα µειονεκτήµατα και οι αρνητικές πλευρές του συστήµατος των Συµπράξεων & οι κρίσιµοι παράγοντες για την επιτυχή ανάπτυξη και εφαρµογή τους. Τα στοιχεία αντλήθηκαν κυρίως από το θεσµικό πλαίσιο & τα σχετικά Έγγραφα της Ευρωπαϊκής Επιτροπής και τα αντίστοιχα του Ελληνικού Υπουργείου Εθνικής Οικονοµίας. Ουσιαστικό ζήτηµα για την επιτυχία των Σ ΙΤ είναι η ανάλυση και κατανοµή των κινδύνων στα δύο συµβαλλόµενα µέρη, ανάλογα µε τις ικανότητες του καθενός. Οι εµπειρίες της χώρας στον τοµέα αυτό αφορούν µέχρι στιγµής ορισµένα µεγάλα έργα υποδοµών και άλλα µικρότερα στα πλαίσια της παραχώρησης εκµετάλλευσης δηµοσίων κτηµάτων. Μερικά από αυτά θεωρήθηκαν επιτυχή και άλλα όχι, προσκοµίζοντας ανάλογες εµπειρίες. Το νέο θεσµικό πλαίσιο εισάγει µια σειρά από ρυθµίσεις, θέσπιση διαδικασιών, κανόνες και µηχανισµούς, η αποτελεσµατικότητα των οποίων θα κριθεί κατά την εφαρµογή τους. Στο δεύτερο µέρος επισηµαίνεται η Ιδιαίτερη προσοχή που απαιτείται κατά την εφαρµογή των Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας. Πριν αυτή προχωρήσει, µια σειρά από σηµαντικά θέµατα, που µπορεί να επηρεάσουν θετικά ή αρνητικά την προσπάθεια, απαιτούν διερεύνηση. 8

9 Γίνεται µια προσπάθεια προσέγγισης του θέµατος µε την εξέταση µιας σειράς παραµέτρων, καθώς και της εµπειρίας από τις προσπάθειες άλλων χωρών στον τοµέα αυτό. Παρά τις επιφυλάξεις ήδη σηµαντικά έργα έχουν δηµοπρατηθεί στον Υγειονοµικό τοµέα σύµφωνα µε το Ν. 3389/2005. Βασικό χαρακτηριστικό: η µερική είσοδος των ιδιωτών στη διαχείριση των υποστηρικτικών υπηρεσιών. Στη συνέχεια εξετάζονται οι διοικητικές και οικονοµικές ικανότητες του δηµόσιου και του ιδιωτικού τοµές. Πέρα από την όποια οικονοµική αξιολόγηση όµως, αυτό που έχει σηµασία στον Υγειονοµικό Τοµέα, είναι η διατήρηση της δυνατότητας παροχής ισότιµων υπηρεσιών υγείας προς όλους, σύµφωνα µε τη Συνταγµατική επιταγή. Για να µπορεί λοιπόν κανείς να κρίνει και να αξιολογήσει οποιαδήποτε προσπάθεια αλλαγών θα πρέπει να εξετάσει πως αυτές λαµβάνουν υπόψη τις ιδιαιτερότητες του τοµέα της Υγείας, αλλά και ποια είναι η επίδρασή τους σε µια σειρά από παράγοντες οι οποίοι επηρεάζουν άµεσα την κλινική πρακτική. Τα έργα Σ ΙΤ στην Υγεία εµφανίζουν σηµαντικές δυσκολίες σε όλο τον κύκλο ζωής τους, ενώ ακόµα και µία µικρού µεγέθους αστοχία ενδέχεται να «κάψει» το σύνολο του έργου. Αυτά εκ των πραγµάτων θεωρούνται υψηλού ρίσκου. Οι κίνδυνοι αποτυχίας µεγαλώνουν όσο πιο ευρεία είναι η χρήση του µοντέλου για την ανάπτυξη των υποδοµών υγείας Η διερεύνηση του θέµατος καταλήγει στα εξής συµπεράσµατα: Οι Σ ΙΤ πρέπει λοιπόν να αφορούν µόνο τµήµατα ενός συστήµατος και όχι ολόκληρα συστήµατα. Απαιτούνται επαρκείς διασφαλίσεις για την πλήρη διάρκεια εµπλοκής του ιδιωτικού τοµέα και ουσιαστικές δικλείδες για τη διασφάλιση της διαθεσιµότητας των υποδοµών καθ όλη τη διάρκεια της σύµβασης. Απαιτείται ισχυρός δηµόσιος τοµέας & µακροπρόθεσµη σταθερότητα πολιτικής για το συγκεκριµένο θέµα, στον τοµέα της Υγείας Εάν δεν πληρούνται οι πιο πάνω προϋποθέσεις υπάρχει ο κίνδυνος να µετατραπεί η υγειονοµική περίθαλψη από «κοινωνικό αγαθό» σε «εµπορεύσιµο προϊόν». 9

10 SUMMARY Present work aims to investigate possibilities of ppps application in the Health sector of our country. The older type of Public and Private Partnership is concession agreement, with many applications even from antiquity. Public and Private Partnership (PPP) expression, is reported generally in types of collaboration between public Authorities and the private sector, which aim in the guarantee of financing, and in manufacture, renovation, management or maintenance of infrastructure or in permanent service provision. Present work is substantially constituted by two parts. A concise description of ppp s philosophy is cited in first part, that is constituted by the three first capital, as well as the experience from corresponding projects concretisation and the legal frame of Europe and our country. In this frames it is mentioned: a general characteristics recording of ppps and the main applied methods, expected profits, disadvantages and negative sides of partnerships system, as well as critical factors of their successful growth and application. Elements were mainly obtained from legal frame, the European Commission relative Documents and the equivalents of Greek National Economy Ministry. An essential question, for ppp s success, is to analyse and distribute dangers between the two contracting parts, depending on each one faculties. Our country experience in this sector, up to moment, comes from some big infrastructure projects, and many other smaller, in the frames of public properties concession for exploitation. Some of these projects were considered successful and other no, bringing proportional experiences. New legal frame imports: a number of regulations, establishment of processes, rules and mechanisms, the effectiveness of which will be judged after application. In second part, it is pointed out the particular attention that is required at ppps application in Health sector, the PFI type. Before its application, a series from important subjects, that can influence positively or negatively the effort, require investigation An approach to the subject, is attempted with the examination of a series of parameters, as well as of the experience from the efforts of other countries, in this sector. 10

11 Despite all objections, important projects has been already auctioned in Health sector according N. 3389/2005. Basic characteristic of them: the partial entry of private sector in the management of supporting services. Administrative and economic faculties of public and private sector are further examined. However, beyond any economic evaluation, what is important in Health Sector, is to maintain the possibility of equivalent health services provision to all, according to the Constitutional order. Therefore, in order to be able to judge and evaluate any effort of changes, it will be supposed to examine if they take into consideration Health sector particularities, but also how it effects in a series of factors, they influence immediately the clinical practice. PFI Projects in Health presents important difficulties in all their life cycle, while even a small miss may probably "burn " the total project. Health projects, therefore, are considered as high risk projects. Failure danger grows as long as wider is the use of pfi model for health infrastructures growth. Investigation of this subject leads to the following conclusions: PPP/PFI projects should concern simple departments of a system and not entire the system. Sufficient guarantees are required for the complete duration of private sector entanglement and essential guarantee of infrastructures availability is necessary for all the duration of the agreement. It is required powerful public sector and a long-term stability of policy for the particular subject, in Health sector. If the above conditions are not filled, it exists the danger to change the Health care from a "social good" into a "commercial product". 11

12 1. Εισαγωγή 1.1. Συµβάσεις παραχώρησης - Ιστορικό Η πρώτη µορφή σύµπραξης ηµόσιου και Ιδιωτικού τοµέα είναι οι συµβάσεις παραχώρησης. Η Παραχώρηση είναι µια συµφωνία, βάσει της οποίας η Αναθέτουσα Αρχή αναθέτει στον Παραχωρησιούχο - Ανάδοχο να εκτελέσει ένα ηµόσιο Έργο ή να παράσχει ηµόσια Υπηρεσία, αναλαµβάνοντας κινδύνους και ευθύνες µε δαπάνη δική του. Σε αντάλλαγµα ο Ανάδοχος αµείβεται εισπράττοντας τέλη από τους χρήστες του έργου ή της υπηρεσίας καθ' όλη τη διάρκεια της συµφωνηθείσας περιόδου παραχώρησης ( ηµόγλου, 2002). Η Παραχώρηση είναι ένας τρόπος διαχείρισης των ηµοσίων Υπηρεσιών που εφαρµόζεται σε αρκετά προηγµένα ή και αναπτυσσόµενα κράτη εδώ και αιώνες. Στην αρχαία Ρώµη αλλά και την αρχαία Ελλάδα η ανάθεση της διαχείρισης ηµόσιων Υπηρεσιών στους επιχειρηµατίες της εποχής εκείνης, ήταν συνήθης. Στην πόλη της Ερέτριας, οι Ερετριείς ανέθεσαν στον εργολάβο Χαιρεφάντη την αποξήρανση της λίµνης των Πτυχών (Λίµνη ύστος), µε αντάλλαγµα την δεκαετή εκµετάλλευση των εδαφών που αποκαλύφθηκαν ( π.χ.). Το κείµενο της σύµβασης φυλάσσεται σε µαρµάρινη στήλη στο Αρχαιολογικό Μουσείο της Αθήνας. Στο Αττικό ίκαιο του 5ου αιώνα π.χ. προβλεπόταν η εκµίσθωση φόρων, τελών και προσόδων της πόλης κράτους Τα Μεταλλεία της πόλης - κράτους της Αθήνας, παραχωρήθηκαν συχνά σε ιδιώτες προς εκµετάλλευση. Η περίοδος παραχώρησης της εκµετάλλευσης ποίκιλλε ανάλογα µε την ποιότητα των µεταλλευτικών στοών εργάσιµα και αναξάσιµα Σύστηµα εκµίσθωσης φόρων και τελών συναντούµε και στη Μακεδονία επί βασιλείας Περδίκα Γ και Φιλίππου Β (Στριάγκα, 2006) Πριν από 2000 έτη, η ευθύνη για την παράδοση της αλληλογραφίας στη ρωµαϊκή αυτοκρατορία ανήκε είτε στον αυτοκράτορα, όσον αφορά το vehiculatio (το ταχυδροµικό σύστηµα στο σύνολό του), είτε στις τοπικές αρχές, όσον αφορά τους µεµονωµένους ταχυδροµικούς σταθµούς, stationes στα λατινικά. 12

13 Βάσει των συµβάσεων που ανέθεταν, µετά από διαγωνισµό, οι δήµοι στους διαχειριστές των µεγάλων ταχυδροµικών σταθµών, οι τελευταίοι αναλάµβαναν την κατασκευή, τη συντήρηση και τη λειτουργία του σταθµού για µια πενταετία, «lustrum» στα λατινικά, περίοδο αρκετά συνήθη στο ρωµαϊκό δίκαιο που απαντάται επίσης συχνά στο δίκαιο για την έγγειο ιδιοκτησία (ιδίως στις συµβάσεις precarium ). εν βασιζόταν, όµως, µόνο η ταχυδροµική υπηρεσία του Αυτοκράτορα Αυγούστου σε σύµβαση παραχώρησης. Το ίδιο ίσχυε για τα λιµάνια, τα θερµά λουτρά, τις αγορές, ακόµη και τους δρόµους! Θα χρειαστεί να περάσουν δώδεκα αιώνες για να εµφανιστούν ξανά αυτού του είδους οι συµβάσεις. Τον 19ο αιώνα, το ευρωπαϊκό σιδηροδροµικό δίκτυο κατασκευάστηκε εξ ολοκλήρου µέσω συµβάσεων παραχώρησης. Εκτός από τους σιδηροδρόµους και τα έργα τέχνης, αντικείµενο συµβάσεων παραχώρησης αποτέλεσαν οι δηµοτικές δηµόσιες υπηρεσίες όπως το νερό, το φωταέριο, το ηλεκτρικό, η αποκοµιδή των οικιακών απορριµµάτων, το τηλέφωνο κλπ. Εξάλλου, στην πλειονότητα των κρατών µελών, το δίκαιο των δηµόσιων συµβάσεων προέρχεται σε µεγάλο βαθµό από το δίκαιο των παραχωρήσεων. Στον 20ό αιώνα, οι συµβάσεις παραχώρησης επιτρέπουν την κατασκευή όχι µόνο αυτοκινητοδρόµων και χώρων στάθµευσης αλλά, επίσης, δικτύων ύδρευσης, µουσείων, αερολιµένων, γραµµών τραµ ή υπόγειου σιδηροδρόµου, αστικών υποδοµών ή ακόµη την πλήρη ανακαίνιση σχολείων και νοσοκοµείων. (ΕΟΚΕ, 2005) Στη νεότερη ιστορία της χώρας µας, σηµαντικά έργα υποδοµής εκτελέσθηκαν µε παραχώρηση, όπως: Ο Ηλεκτρικός Σιδηρόδροµος Αθήνας Πειραιά Παραχώρηση της κατασκευής της διώρυγας του Ισθµού της Κορίνθου το 1869 στους Piat και Chollet Η αποξήρανση της λίµνης Κωπαϊδας το 1858 Η ηλεκτροδότηση της Αθήνας από την Electric Power Company Η υδροδότηση της Αθήνας από την Αµερικανική εταιρεία Ulen & Co (Στριάγκα, 2006, ΕΟΚΕ, 2005). 13

14 1.2. Η έννοια των συµπράξεων δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) Ο όρος αυτός αναφέρεται γενικά σε µορφές συνεργασίας των δηµοσίων αρχών µε τον ιδιωτικό τοµέα που αποσκοπούν στην εξασφάλιση της χρηµατοδότησης, στην κατασκευή, την ανακαίνιση, τη διαχείριση ή τη συντήρηση µιας υποδοµής ή στη διαρκή παροχή µιας υπηρεσίας. Η έκφραση σύµπραξη δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) χρησιµοποιείται ευρέως από τη δεκαετία του Ωστόσο, δεν υπάρχει σε κοινοτικό επίπεδο ενιαίος ορισµός ούτε ενιαίο ευρωπαϊκό πρότυπο για τις Σ ΙΤ. Παρόλα αυτά µπορούν να επισηµανθούν ορισµένα χαρακτηριστικά κοινά στοιχεία των Σ ΙΤ: Η σχέση έργου µεταξύ του εταίρου του δηµοσίου τοµέα και του εταίρου του ιδιωτικού τοµέα συνεπάγεται συχνά µια µακρόχρονη συνεργασία. Η χρηµατοδότηση του σχεδίου εξασφαλίζεται εν µέρει από τον ιδιωτικό τοµέα, µπορεί όµως να συµπληρωθεί σε σηµαντικό βαθµό από δηµόσια χρηµατοδότηση. Ο οικονοµικός φορέας διαδραµατίζει σηµαντικό ρόλο στα διάφορα στάδια του σχεδίου (µελέτη, υλοποίηση, εφαρµογή, χρηµατοδότηση). Ο εταίρος του δηµοσίου τοµέα επικεντρώνεται κυρίως στον καθορισµό των στόχων που πρέπει να επιτευχθούν όσον αφορά το δηµόσιο συµφέρον, την ποιότητα των προσφεροµένων υπηρεσιών, την πολιτική των τιµών, και εξασφαλίζει τον έλεγχο της τήρησης των στόχων αυτών. Επιδιώκεται κατανοµή των κινδύνων. Η ακριβής κατανοµή των κινδύνων ορίζεται µε τη σύµβαση κατά περίπτωση και εξαρτάται από την ικανότητα κάθε πλευράς να τους αξιολογεί, να τους ελέγχει και να τους διαχειρίζεται. Οι συµβάσεις παραχώρησης αποτελούν πλέον µία από τις πολλές µορφές Σ ΙΤ. (Weiler Β., 2006) Κατά την προηγούµενη δεκαετία συνήφθησαν Σ ΙΤ σε πολλούς τοµείς της αρµοδιότητας του δηµοσίου, στο χώρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης και ιδιαίτερα στη Μεγάλη Βρετανία. Η αύξηση των Σ ΙΤ οφείλεται σε διάφορους παράγοντες. Αφενός, λόγω των δηµοσιονοµικών περιορισµών που αντιµετωπίζουν τα κράτη µέλη, οι Σ ΙΤ ανταποκρίνονται στην ανάγκη του δηµοσίου τοµέα για ιδιωτική χρηµατοδότηση και, αφετέρου, προσφέρουν στο δηµόσιο τοµέα τη δυνατότητα να επωφεληθεί περισσότερο από την τεχνογνωσία και τις µεθόδους λειτουργίας του ιδιωτικού τοµέα. 14

15 Οι δηµόσιες αρχές των κρατών µελών της ΕΕ πολλές φορές έχουν χρησιµοποιήσει ρυθµίσεις Σ ΙΤ για την υλοποίηση σχεδίων υποδοµής, ιδίως στους τοµείς των µεταφορών, της κατασκευής σχολικών κτιρίων και της ακίνητης περιουσίας. Σε ευρωπαϊκό επίπεδο, έχει αναγνωριστεί ότι η χρησιµοποίηση Σ ΙΤ θα µπορούσε να συµβάλει στην υλοποίηση διευρωπαϊκών δικτύων µεταφορών, η οποία έχει καθυστερήσει πάρα πολύ, κυρίως λόγω ανεπαρκών επενδύσεων. Πρέπει ωστόσο να επισηµανθεί ότι οι Σ ΙΤ εκτελούνται πρωτίστως σε τοπικό επίπεδο. Παρά τα ενδεχόµενα πλεονεκτήµατα που µπορεί να προσφέρει η συνεργασία µεταξύ του δηµοσίου και του ιδιωτικού τοµέα, οι Σ ΙΤ δεν θα πρέπει να θεωρούνται ούτε ως πανάκεια για τη λύση δηµοσιονοµικών προβληµάτων του δηµοσίου τοµέα, ούτε ως το µοναδικό µέσον για την επέκταση της δηµόσιας υποδοµής ή των δηµοσίων υπηρεσιών. Οι διαδικασίες Σ ΙΤ προϋποθέτουν υψηλό επίπεδο προετοιµασίας και ισχυρούς φορείς υλοποίησης διαχείρισης των έργων. Η υιοθέτηση διαδικασίας Σ ΙΤ πρέπει πάντα να τεκµηριώνεται, σε σχέση µε την υλοποίηση έργων µε πιο κλασσικές µεθόδους, και να υιοθετείται µόνο εάν έχει πράγµατι πρόσθετη αξία. Πρέπει να λαµβάνονται υπόψη οι µακροχρόνιες δεσµεύσεις και τα έξοδα συναλλαγών που, συχνά, είναι µεγάλα. Γι αυτό πρέπει να αξιολογείται χωριστά για κάθε περίπτωση αν µία Σ ΙΤ παρουσιάζει επιπλέον όφελος σε σύγκριση µε άλλα µέσα όπως π.χ. η κλασική σύναψη σύµβασης ή η ιδιοπαροχή (Weiler,2006) Μπορούν οι Σ ΙΤ να αντικαταστήσουν τον «παραδοσιακό» τρόπο εκτέλεσης έργων; Όπως επιβεβαιώνει η διεθνής εµπειρία, στις χώρες όπου έχει εφαρµοσθεί µε επιτυχία ο θεσµός των Σ ΙΤ, το σηµαντικότερο µέρος των υποδοµών δηµοσίων φορέων εξακολουθεί να υλοποιείται µε συµβατικές µεθόδους. Ο νέος αυτός θεσµός έρχεται να διευρύνει τις δυνατότητες του ηµοσίου για την υλοποίηση νέων έργων λειτουργώντας συµπληρωµατικά ως προς τις παραδοσιακές µεθόδους. Άλλωστε, παρά το γεγονός ότι οι Σ ΙΤ αποδεικνύονται αποτελεσµατικό εργαλείο σε πολλές περιπτώσεις, δεν µπορούν να θεωρηθούν υποκατάστατο ή µονόδροµος για όλα τα προβλήµατα. Η καταλληλότητα της υλοποίησης ενός έργου µε Σ ΙΤ και η σκοπιµότητα του επιµερισµού των κινδύνων είναι ιδιαίτερα σύνθετο ερώτηµα. Για το λόγο αυτό 15

16 η τελική απόφαση ως προς την µέθοδο υλοποίησης ενός έργου θα πρέπει να γίνεται στη βάση τεκµηριωµένης ανάλυσης της οικονοµικής αποδοτικότητας του, δηλαδή ανάλυσης της σχέσης κόστους / αξίας όλων των δυνατών εναλλακτικών επιλογών που θα µπορούσαν να εφαρµοστούν για την υλοποίηση του. Από την ανάλυση αυτή θα προκύψει η πλέον ενδεδειγµένη εναλλακτική µέθοδος που θα εφαρµοστεί. 16

17 2. Η φιλοσοφία των έργων Σ ΙΤ Οι Συµπράξεις ηµοσίου Ιδιωτικού Τοµέα αποτελούν συµβατικές σχέσεις µακράς διάρκειας (που µπορεί να εκτείνονται σε διάρκεια και 20 ή περισσότερων ετών), οι οποίες συνάπτονται µεταξύ ενός ηµόσιου και ενός Ιδιωτικού Φορέα για την εκτέλεση έργων και / ή την παροχή υπηρεσιών. Με βάση τη σύµβαση που συνάπτεται, ο Ιδιωτικός Φορέας υποχρεούται να χρηµατοδοτήσει την επένδυση, ενώ αναλαµβάνει και σηµαντική ευθύνη για το σχεδιασµό του έργου. Η Αναθέτουσα Αρχή καθορίζει τις απαιτήσεις της µε βάση λειτουργικές προδιαγραφές και εγκρίνει τον αναλυτικό σχεδιασµό του έργου. Ο Ιδιωτικός Φορέας αµείβεται κατά τη διάρκεια της φάσης της λειτουργίας του έργου, χρεώνοντας σε ετήσια βάση είτε την Αναθέτουσα Αρχή, είτε απευθείας τους χρήστες, είτε, σε ορισµένες περιπτώσεις, και τους δύο. Ουσιαστικά, εποµένως, µέσα από τις Συµπράξεις ηµοσίου Ιδιωτικού Τοµέα, ο ρόλος του ηµόσιου Τοµέα αλλάζει, και συγκεκριµένα εξειδικεύεται στην παρακολούθηση και τον έλεγχο της σωστής τήρησης των προδιαγραφών απόδοσης που θέτει στον Ιδιώτη της σύµβασης Σ ΙΤ. Η λογική που διατρέχει τις Σ ΙΤ είναι η παροχή βελτιωµένων ποιοτικά και αποδοτικότερων οικονοµικά υπηρεσιών στο κοινό, µε τη συνδυασµένη αξιοποίηση των πόρων και των δεξιοτήτων του ηµόσιου και του Ιδιωτικού τοµέα. Στόχος των Σ ΙΤ είναι να παραδίδονται περισσότερα έργα ή υπηρεσίες, σύµφωνα µε προδιαγεγραµµένες προδιαγραφές ποιότητας, σε συντοµότερο χρονικό διάστηµα, µετατρέποντας τις ογκώδεις αρχικές κεφαλαιουχικές δαπάνες σε τακτικές πληρωµές υπηρεσιών είτε από τους τελικούς χρήστες είτε από το ηµόσιο Φορέα στη βάση µακροχρόνιων συµβάσεων και επιτρέποντας έτσι στο δηµόσιο τοµέα να χρηµατοδοτεί έργα ή υπηρεσίες πέραν των διαθέσιµων πεπερασµένων πόρων του. Από λογιστική άποψη, η Αναθέτουσα Αρχή δεν αναλαµβάνει δανειακές υποχρεώσεις για την αγορά ενός περιουσιακού στοιχείου και έτσι η συναλλαγή δεν εµφανίζεται στο σκέλος του παθητικού στον ισολογισµό του ηµόσιου τοµέα (χρηµατοδότηση έργων «εκτός ισολογισµού»). εδοµένου ότι η συµβατική δέσµευση του ηµόσιου τοµέα να αγοράζει υπηρεσίες από τον ιδιωτικό για αρκετές δεκαετίες µετά την ολοκλήρωση ενός έργου έχει σηµαντικές συνέπειες τόσο για τις δανειακές ανάγκες του 17

18 δηµόσιου τοµέα, όσο και για τον έλεγχο των µελλοντικών δηµόσιων δαπανών, είναι απαραίτητο το ηµόσιο να τις παρακολουθεί προσεκτικά, ώστε να διασφαλίζεται η προσήκουσα αποπληρωµή του έργου (ΕΓΣ ΙΤ, 2006) Κύρια χαρακτηριστικά των Σ ΙΤ Τα κύρια κοινά γενικά χαρακτηριστικά των Σ ΙΤ είναι τα εξής (ΕΕΕ Ε, 2004): Ενιαία προσέγγιση του έργου για όλη την οικονοµική ζωή του. Το έργο αντιµετωπίζεται ως ένα ενιαίο σύνολο για όλη τη διάρκεια της οικονοµικής ζωής του (µελέτη, κατασκευή, λειτουργία, συντήρηση). ίνεται έτσι η δυνατότητα αποφυγής των κενών στη διαχείρισή του, καθώς και των καθυστερήσεων που οφείλονται στην έλλειψη συντονισµού διάφορων συναρµόδιων φορέων Προδιαγραφές παραγόµενου αποτελέσµατος. Στο πλαίσιο της Σ ΙΤ ο ηµόσιος τοµέας καθορίζει τις προδιαγραφές του παραγόµενου αποτελέσµατος (υπηρεσία ή αγαθό ή πλαίσιο επενδυτικού σχεδίου) και ο Ιδιωτικός τοµέας αποφασίζει για τις διαδικασίες, τους πόρους και το τρόπο µε τον οποίο θα επιτύχει το επιθυµητό επίπεδο του παραδοτέου. Πρέπει να σηµειωθεί ότι, σύµφωνα µε τους εµπειρογνώµονες του ΥΠΕΘΟ, δεν συνιστάται στο ηµόσιο να θέτει µη αναγκαίους περιορισµούς στον τρόπο µε τον οποίο ο Ιδιωτικός τοµέας θα επιτύχει το ζητούµενο αποτέλεσµα, αλλά να του παρέχει σε µεγάλο βαθµό ευελιξία κινήσεων, ώστε να είναι δυνατή η ανάπτυξη καινοτοµικών λύσεων, τόσο στο σχεδιασµό και στην κατασκευή, όσο και στη λειτουργία. Εξασφάλιση επιθυµητού επιπέδου απόδοσης για µεγάλο χρονικό διάστηµα. Με την Σ ΙΤ συµφωνείται (και εξασφαλίζεται συµβατικά) η παροχή των ζητούµενων υπηρεσιών στο επιθυµητό επίπεδο ποιότητας / ποσότητας, για όλη τη διάρκεια ζωής του έργου, ή τουλάχιστον για ένα σηµαντικό τµήµα αυτής. Επιµερισµός κινδύνων. Οι πολλοί και διάφοροι κίνδυνοι (ρίσκα), που σχετίζονται µε ένα έργο στο πλαίσιο της σχετικής Σ ΙΤ, επιµερίζονται ανάµεσα στο ηµόσιο και στον Ιδιωτικό τοµέα, µε βάση το ποιους κινδύνους µπορεί ο κάθε τοµέας να ελέγξει 18

19 και να διαχειριστεί καλύτερα. ίνεται δηλαδή η δυνατότητα για βέλτιστη κατανοµή των κινδύνων µεταξύ του δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα. Βιωσιµότητα έργου. Στην Σ ΙΤ η βιωσιµότητα του έργου στηρίζεται στη δυνατότητα των προβλεποµένων µελλοντικών χρηµατορροών να καλύψουν τα λειτουργικά έξοδα και την εξυπηρέτηση των ιδίων και ξένων κεφαλαίων. Πιστοληπτική ικανότητα του έργου. Η Χρηµατοδότηση όλου ή µέρους του κόστους κατασκευής γίνεται από τον Ιδιωτικό τοµέα. Το ύψος της χρηµατοδότησης του έργου, στο πλαίσιο µιας Σ ΙΤ, εξαρτάται κατ αρχήν από τη βιωσιµότητα, αλλά συµπληρωµατικά και από την πιστοληπτική ικανότητα του επενδυτή (πιθανώς να ζητηθεί από τους χρηµατοδότες το δικαίωµα αναγωγής στον επενδυτή) και την φερεγγυότητα & εµπειρία του διαχειριστή. Πληρωµές αναδόχου συνδεδεµένες µε την παροχή της υπηρεσίας κατά τη διάρκεια λειτουργίας Στο πλαίσιο µιας Σ ΙΤ, το ύψος της αµοιβής του Ιδιωτικού Φορέα συνδέεται και ελέγχεται µε την ποιότητα και ποσότητα του έργου που παράγει και εξαρτάται από την εκπλήρωση των σχετικών κριτηρίων και προδιαγραφών, όπως αυτά έχουν καθοριστεί στις αντίστοιχες συµβάσεις. Αυτό έχει ως στόχο να περιορίζονται οι υπερβάσεις κόστους και χρονοδιαγράµµατος, αφού, για να καταβληθούν οι πληρωµές, πρέπει το έργο να είναι ολοκληρωµένο και να λειτουργεί, όπως συµβατικά έχει καθοριστεί. Υπάρχει δυνατότητα προσφυγής σε διάφορα είδη αµοιβής, π.χ., εµπορικά έσοδα, σκιώδη διόδια, πληρωµές ανάλογα µε τη διαθεσιµότητα κλπ. Συµβάσεις Σε µια Σ ΙΤ η σχέση ανάµεσα στα δύο µέρη καθορίζεται από σχετικές συµβάσεις, τις οποίες υπογράφουν και οι οποίες περιλαµβάνουν µεταξύ των άλλων: τις προδιαγραφές των υπηρεσιών / αγαθών, τον µηχανισµό πληρωµών και κυρώσεων, τον επιµερισµό των κινδύνων κλπ. Συνδυασµός στόχων και επιδιώξεων. Η δυνατότητα εκπλήρωσης, από πλευράς Ιδιωτικού Φορέα, των κριτηρίων και προδιαγραφών ποιότητας και ποσότητας του προς παραγωγή έργου, στο πλαίσιο µιας Σ ΙΤ, θα πρέπει να καλύπτει τους στόχους και επιδιώξεις των χρηστών. Η δυνατότητα εκπλήρωσης αποτελεί συγχρόνως βασικό κριτήριο χρηµατοδότησης του Ιδιωτικού Φορέα από τις χρηµατοδοτικές πηγές. Μακροπρόθεσµη συνεργασία ηµόσιου Ιδιωτικού τοµέα 19

20 Η συνθετότητα της Σ ΙΤ (εξάρτηση αµοιβής προς παραγόµενο έργο) καθώς και το ύψος της επένδυσης, απαιτούν συνήθως δέσµευση όλων των µερών σε µεγάλο βάθος χρόνου (20 30 χρόνια) (ΕΓΣ ΙΤ. 2006). Σχηµατική παρουσίαση συνεργασιών µορφής Σ ΙΤ: Στο ακόλουθο διάγραµµα παρουσιάζονται οι συµµετέχοντες σε συνεργασίες της µορφής PPP/PFI και οι µεταξύ τους σχέσεις. Σχήµα 1: Σχηµατικό διάγραµµα βασικών συµµετεχόντων έργου µε δοµή PPP/PFI Ρόλοι και ευθύνες των εµπλεκοµένων σε µία Σ ΙΤ: Ανάδοχος: ίδια κεφάλαια, know-how Εργολάβος: κατασκευή, συντήρηση, τήρηση χρονοδιαγράµµατος κατασκευής Υπεργολάβοι: συγκεκριµένες υπηρεσίες στον εργολάβο Πελάτες: οι πελάτες ωφελούνται από την ανάπτυξη µιας αποδοτικής λύσης βασιζόµενη σε κοινωνικά αποδεκτά επίπεδα ιαχειριστής: αναλαµβάνει το κίνδυνο της απόδοσης και µέρος της µακροχρόνιας συντήρησης του παγίου ηµόσιες Υπηρεσίες: νοµικό πλαίσιο, κύριο µέρος των συµβάσεων, συνεισφορά σε χρήµα Τράπεζες: χρηµατοδοτική δοµή, know how, παροχή χρηµατοδότησης σε µια οικονοµικά βιώσιµη δοµή Χρηµατοοικονοµικός / Τεχνικός Σύµβουλος: συνδράµουν τα συµµετέχοντα µέρη να βρουν την άριστη λύση 20

21 Ασφαλιστικοί Σύµβουλοι / Σύµβουλοι Αγοράς: επισκόπηση της αγοράς, ασφαλιστική κάλυψη του έργου Νοµικοί Σύµβουλοι: Προετοιµασία συµβάσεων λαµβανοµένου υπόψη των διαφορετικών νοµικών συστηµάτων που εµπλέκονται Τύποι συνεργασιών δηµόσιου ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) Το Πράσινο Βιβλίο της Ε.Ε. διακρίνει δύο είδη Σ ΙΤ: 1) Σ ΙΤ καθαρά συµβατικού τύπου, στις οποίες η σύµπραξη µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα βασίζεται σε αποκλειστικά συµβατικούς δεσµούς, και συγκεκριµένα πράξη ανάθεσης που χαρακτηρίζεται είτε ως δηµόσια σύµβαση, είτε ως σύµβαση παραχώρησης. 2) Σ ΙΤ θεσµοθετηµένου τύπου, στις οποίες υπάρχει συνεργασία µεταξύ δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα στο πλαίσιο ενός άλλου φορέα Σ ΙΤ. Η διάκριση αυτή βασίζεται στη διαπίστωση ότι οι διαφορετικές πρακτικές Σ ΙΤ που απαντώνται στα κράτη µέλη µπορούν να διαιρεθούν σε δύο µεγάλες κατηγορίες. Η καθεµιά από αυτές δηµιουργεί ιδιαίτερα ζητήµατα όσον αφορά την εφαρµογή του κοινοτικού δικαίου για τις δηµόσιες συµβάσεις και τις συµβάσεις παραχώρησης(e.e.k., 2005). Επιχειρείται πιο κάτω µια πρώτη προσέγγιση των διαφόρων µορφών Σ ΙΤ, καθώς και του εύρους εφαρµογής των θεµελιωδών αρχών της Σύµβασης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων Τύποι Σ ΙΤ καθαρά συµβατικού τύπου Α) «Μοντέλο παραχώρησης» : αφορά συµβάσεις παραχώρησης έργων και υπηρεσίας (works / services concessions), που χαρακτηρίζονται από: Άµεση σχέση του ιδιώτη εταίρου και του τελικού χρήστη Παροχή µιας υπηρεσίας στο κοινό από τον ιδιώτη υπό τον έλεγχο του δηµόσιου-εταίρου Είσπραξη της αµοιβής του ιδιώτη µε την επιβολή τελών στον τελικό χρήστη του έργου ή αποδέκτη της υπηρεσίας Β) Άλλοι τύποι Σ ΙΤ : σχετίζονται µε την υλοποίηση και διαχείριση δηµοσίων υποδοµών από τον ιδιώτη-εταίρο, και αφορούν: Σχέδια ιδιωτικής πρωτοβουλίας χρηµατοδότησης (PFI projects) Καταβολή της αµοιβής του ιδιώτη-εταίρου µε τακτικές πληρωµές από το δηµόσιο σταθερού ή επαναλαµβανόµενου χαρακτήρα 21

22 Η εφαρµογή των θεµελιωδών αρχών της Σύµβασης των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, στις πιο πάνω µορφές Σ ΙΤ επιµερίζεται ως εξής: Σ ΙΤ υπό την µορφή της σύµβασης δηµοσίου έργου ή υπηρεσιών υψηλής προτεραιότητας: Εφαρµογή όλων των διατάξεων των κοινοτικών οδηγιών για τις δηµόσιες συµβάσεις Σ ΙΤ υπό την µορφή σύµβασης παραχώρησης δηµοσίου έργου ή υπηρεσιών χαµηλής προτεραιότητας: Εφαρµογή µερικών από τις διατάξεις των κοινοτικών οδηγιών για τις δηµόσιες συµβάσεις Σ ΙΤ που χαρακτηρίζονται ως συµβάσεις παραχώρησης υπηρεσίας: Καµία εφαρµογή διατάξεων του παραγώγου κοινοτικού δικαίου (E.E.K., 2005) Σ ΙΤ Θεσµοθετηµένου Τύπου Α) Ίδρυση ενός νέου µικτού φορέα: Σύσταση σύµπραξης για τη δηµιουργία ενός ad hoc φορέα που ελέγχεται από κοινού από τον δηµόσιο και τον ιδιωτικό τοµέα. Όσον αφορά τους φορείς αυτούς: εν εφαρµόζεται κατ αρχήν το κοινοτικό δίκαιο δηµοσίων συµβάσεων Γίνεται εφαρµογή των κοινοτικών κανόνων για τις δηµόσιες συµβάσεις όταν η ίδρυση του νέου φορέα συνοδεύεται από ανάθεση σ αυτόν καθηκόντων µέσω πράξης που µπορεί να χαρακτηρισθεί ως δηµόσια σύµβαση ή παραχώρηση Επιβάλλεται η εφαρµογή των αρχών της απαγόρευσης διακρίσεων και της ελεύθερης κυκλοφορίας κεφαλαίων Έχουµε εφαρµογή του κοινοτικού δικαίου για την ανάθεση άλλων συµβάσεων από τον µικτό φορέα στον ιδιώτη-εταίρο Β) Ανάληψη ελέγχου δηµόσιου φορέα : Αυτή γίνεται µε τροποποίηση της µετοχικής σύνθεσης υπάρχουσας δηµόσιας επιχείρησης µε σκοπό την απόκτηση του ελέγχου αυτής από φορέα του ιδιωτικού τοµέα. Όσον αφορά την εφαρµογή του Κοινοτικού ικαίου: Το κοινοτικό δίκαιο των δηµοσίων συµβάσεων δεν εφαρµόζεται σε πράξεις µεταβίβασης δηµόσιας επιχείρησης ή κεφαλαιϊκών συναλλαγών Επιβάλλεται η εφαρµογή της αρχής της ελευθερίας εγκατάστασης, καθώς και Η εφαρµογή των αρχών της διαφάνειας και της ίσης µεταχείρισης όταν η πράξη εκχώρησης κεφαλαίου συνεπάγεται την ανάθεση στον 22

23 ιδιώτη-εταίρο καθηκόντων που ασκούσαν δηµόσιες αρχές (Παναγόπουλος, 2005) Στη διάρκεια των τελευταίων 20 χρόνων εφαρµογής της συνεργασίας δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα σε διεθνές επίπεδο, αναπτύχθηκαν και δοκιµάστηκαν διάφορες µορφές (τύποι/µέθοδοι) Σ ΙΤ. Οι διαφορές µεταξύ τους προκύπτουν κυρίως από την κατανοµή των επιµέρους αντικειµένων και των σχετικών κινδύνων της συνεργασίας µεταξύ των δύο πλευρών, αλλά και από το ποιος διατηρεί την κυριότητα των παγίων Στον Πίνακα 1, που ακολουθεί, παρουσιάζονται οι πιό συνηθισµένες κατηγορίες τύπων Σ ΙΤ και για κάθε µία από αυτές η κατανοµή των αντικειµένων (αρµοδιοτήτων, ευθυνών) στα δύο συνεργαζόµενα µέρη ( ηµόσιο, Ιδιώτη), που τις χαρακτηρίζουν. Επίσης στο Σχήµα 2, που ακολουθεί, παρουσιάζεται σχηµατικά ο επιµερισµός των κινδύνων, ανάµεσα στον Ιδιωτικό και στο ηµόσιο τοµέα, ανάλογα µε τον τύπο Σ ΙΤ, που θα επιλεγεί. Πίνακας 1. Εναλλακτικές µορφές συµπράξεων µεταξύ ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα (World Bank 1997) Τύπος Σ ΙΤ Χρηµατοδότηση Λειτουργία & Συντήρηση Εµπορικός κίνδυνος Κυριότητα στοιχείου ιάρκεια (έτη) Σύµβαση υπηρεσιών ηµόσιο ηµόσιο & Ιδιώτης ηµόσιο ηµόσιο 1-2 Σύµβαση διαχείρισης Παραχώρηση (BOΤ/ΒΟΟΤ/ κλπ) ηµόσιο Ιδιώτης ηµόσιο ηµόσιο 3-5 Ιδιώτης Ιδιώτης Ιδιώτης ηµόσιο PFI/DBFO Ιδιώτης Ιδιώτης ηµόσιο & Ιδιώτης ηµόσιο & Ιδιώτης Αποεπένδυση (Ιδιωτικοποίηση) Ιδιώτης Ιδιώτης Ιδιώτης ηµόσιο & Ιδιώτης - (Πηγή: Ειδική Επιτροπή Εµπειρογνωµόνων για τα ηµόσια Εργα, Έκθεση για τις Σ ΙΤ, 2004) 23

24 Σχήµα 2: Βαθµός επιµερισµού κινδύνων µεταξύ ηµοσίου και Ιδιωτικού τοµέα Σηµειώνεται ότι ενώ υπάρχουν αρκετές διαφορές, που σε µερικές περιπτώσεις είναι σηµαντικές, όλες οι µορφές Σ ΙΤ οφείλουν να χαρακτηρίζονται από τα ελάχιστα κοινά χαρακτηριστικά που παρουσιάσθηκαν στην παράγραφο 2.1. Οι πιο διαδεδοµένοι τύπο Σ ΙΤ είναι (ΕΕΕ Ε, Έκθεση για τις Σ ΙΤ,2004): Σχεδιασµός, Κατασκευή, Χρηµατοδότηση, Λειτουργία (Design, Built, Finance, Operate DBFO): Πρόκειται για συµβάσεις, που συνάπτονται µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού τοµέα για το σχεδιασµό, την κατασκευή, τη λειτουργία και τη χρηµατοδότηση νέων ηµοσίων υποδοµών ή επενδυτικών σχεδίων. Ο Ιδιωτικός φορέας αναλαµβάνει την ευθύνη του σχεδιασµού, της κατασκευής, της λειτουργίας και της χρηµατοδότησης του παγίου και επανακτά την αξία των επενδεδυµένων κεφαλαίων από τις πληρωµές, που καταβάλλει το ηµόσιο για τις υπηρεσίες, που του παρέχονται κατά τη διάρκεια της σύµβασης. Στη λήξη της σύµβασης η ιδιοκτησία του παγίου µεταφέρεται στο ηµόσιο. Το µοντέλο DBFO είναι το βασικό µοντέλο συµβάσεων υποδοµών και ανάπτυξης παγίων του ηµοσίου µε την µέθοδο PFI, όταν οι δυνατότητες παράπλευρης εµπορικής εκµετάλλευσης είναι καταρχήν άγνωστες ή περιορισµένες. 24

25 Παραχώρηση Εκµετάλλευσης (Concession): Πρόκειται για συµβάσεις όµοιες µε το DBFO, µε τη µόνη διαφορά ότι ο Ιδιωτικός φορέας αποπληρώνεται, για το κεφάλαιο που έχει επενδύσει, από την απευθείας χρέωση του τελικού χρήστη ή από τη χρέωση του χρήστη και εν µέρει, αλλά όχι αποκλειστικά, του ηµοσίου. Αυτός ο τύπος Σ ΙΤ εφαρµόζεται όταν υπάρχει επαρκής ζήτηση για το έργο ή τις υπηρεσίες, µε αποτέλεσµα τα έσοδα από την εκµετάλλευση του παγίου να διασφαλίζουν τη βιωσιµότητά του, χωρίς να υπάρχουν αντιδράσεις από την κοινή γνώµη για την εκµετάλλευση αυτή. Ως προς το περιεχόµενό της Σ ΙΤ, το κύριο χαρακτηριστικό της είναι η εκχώρηση στον Ιδιώτη του δικαιώµατος εκµετάλλευσης των οικονοµικών εµπορικών δυνατοτήτων ενός ηµόσιου παγίου ή αγαθού, για µια προκαθορισµένη χρονική περίοδο. Στην περίπτωση αυτή ο ηµόσιος τοµέας µεταφέρει την πλήρη ευθύνη για την παράδοση των υπηρεσιών υποδοµής στον Ιδιωτικό τοµέα, µέσω διαδικασιών διαγωνισµών. Οι ευθύνες αυτές περιλαµβάνουν τόσο κάποιες τεχνικές εργασίες (κατασκευή, λειτουργία, συντήρηση και επέκταση του συστήµατος), όσο και κάποιες χρηµατοοικονοµικές (συλλογή εσόδων, ανεύρεση κεφαλαίων) και διαχειριστικές εργασίες. Ο ηµόσιος τοµέας παραχωρεί στον Ιδιωτικό το πάγιο για µια περίοδο συνήθως ετών, αλλά η ιδιοκτησία του παγίου παραµένει στο ηµόσιο. Ο Ιδιωτικός τοµέας χρηµατοδοτεί το έργο και έχει την πλήρη ευθύνη για τη λειτουργία και την συντήρηση. Ο ηµόσιος τοµέας έχει την ευθύνη του να θέσει στόχους αποδοτικότητας (όπως π.χ. το ζητούµενο επίπεδο των παρεχοµένων υπηρεσιών), η επίτευξη των οποίων αποτελεί ένα ισχυρό κίνητρο για τον Ιδιωτικό τοµέα για την ανάπτυξη καινοτοµικών τεχνολογικών λύσεων, αφού η βελτίωση της αποδοτικότητας συνδέεται άµεσα µε αύξηση των κερδών. Κατασκευή, Ιδιοκτησία, Λειτουργία, Μεταβίβαση (Build, Own, Operate, Transfer ΒΟΟΤ): Πρόκειται για το πλέον διευρυµένο µοντέλο παραχώρησης, όπου ο Ιδιωτικός τοµέας καθίσταται υπεύθυνος για το σχεδιασµό, την κατασκευή, τη χρηµατοδότηση, τη λειτουργία, τη συντήρηση του έργου και αναλαµβάνει και τους εµπορικούς κινδύνους που σχετίζονται µε αυτό. Ο Ιδιωτικός φορέας έχει στην κυριότητά του το αγαθό καθ όλη τη διάρκεια της 25

26 παραχώρησης και το επιστρέφει στο ηµόσιο στη λήξη της σύµβασης, συνήθως χωρίς πρόσθετο κόστος. Την µορφή αυτή, η οποία θεωρείται ως η πλέον διαδεδοµένη των υπολοίπων, υιοθέτησε η Ελλάδα για την κατασκευή µεγάλων έργων υποδοµής, όπως το αεροδρόµιο «ΕΛΕΥΘΕΡΙΟΣ ΒΕΝΙΖΕΛΟΣ», η Ελευθέρα Λεωφόρος Σπάτων-Ελευσίνας, η υτική Περιφερειακή Λεωφόρος Υµηττού και η ζεύξη Ρίου Αντιρρίου. Σχεδιασµός, Κατασκευή, Λειτουργία (Design, Build, Operate DBO): Πρόκειται για συµβάσεις, που συνάπτονται µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού τοµέα και αφορούν στο σχεδιασµό, στην κατασκευή και στη λειτουργία υποδοµών. Ο Ιδιωτικός φορέας αναλαµβάνει το σχεδιασµό και την κατασκευή του παγίου, το οποίο ωστόσο πρέπει να πληροί συγκεκριµένες προδιαγραφές, που τίθενται από το ηµόσιο (όπως αυτές περιλαµβάνονται και περιγράφονται αναλυτικά στις συµβάσεις µελέτης και κατασκευής). Επίσης ο ιδιωτικός φορέας είναι υπεύθυνος για τη λειτουργία και τη συντήρηση του παγίου για µια προκαθορισµένη χρονική περίοδο, στο τέλος της οποίας επιστρέφει η λειτουργία και συντήρηση του παγίου στο ηµόσιο. Η κατασκευή του παγίου χρηµατοδοτείται από τον Ιδιωτικό τοµέα. Με την ολοκλήρωση της κατασκευής, το ηµόσιο αγοράζει από τον ιδιώτη το πάγιο αποκτώντας την ιδιοκτησία σε µια προσυµφωνηµένη τιµή. Κατασκευή, Λειτουργία, Μεταφορά (Build, Operate, Transfer ΒΟΤ) / Κατασκευή, Ιδιοκτησία, Λειτουργία, (Build, Own, Operate ΒΟΟ): Πρόκειται για τύπο σύµπραξης όµοιο µε την παραχώρηση. Στην περίπτωση αυτή τα Ιδιωτικά κεφάλαια προσελκύονται νωρίς, στην κατασκευαστική περίοδο. Ο Ιδιωτικός τοµέας χρηµατοδοτεί, κατασκευάζει και λειτουργεί ένα νέο έργο υποδοµής, σύµφωνα µε τα πρότυπα λειτουργίας, που έχει θέσει το ηµόσιο. Στη πρώτη περίπτωση (ΒΟΤ) το ηµόσιο αποκτά την ιδιοκτησία επί του παγίου, ενώ στη δεύτερη (ΒΟΟ) ο ιδιωτικός φορέας παραµένει ιδιοκτήτης του παγίου. Στην κατασκευαστική περίοδο ο Ιδιωτικός φορέας παρέχει τα απαιτούµενα κεφάλαια και ο ηµόσιος τοµέας εγγυάται την αγορά των παρεχοµένων υπηρεσιών, µετά την ολοκλήρωση της κατασκευαστικής περιόδου και τη θέση σε λειτουργία του παγίου. 26

27 Η λειτουργική περίοδος πρέπει να έχει µεγάλη διάρκεια, ώστε ο ιδιώτης να µπορέσει να αναλάβει το κόστος κατασκευής και να πραγµατοποιήσει και κάποιο κέρδος. Αυτό εξασφαλίζεται µε την αµοιβή που λαµβάνει, για την παροχή συγκεκριµένων υπηρεσιών στο χρήστη. Στην ανάπτυξη της µορφής Β.Ο.Ο. το ηµόσιο απευθύνεται στον ιδιωτικό τοµέα για την υλοποίηση ενός κοινωφελούς έργου Χορηγεί στον ιδιώτη µακράς διάρκειας άδεια λειτουργίας, ο οποίος καθίσταται υπεύθυνος για την χρηµατοδότηση, το σχεδιασµό, την ανέγερση και την λειτουργία του έργου. Στη συγκεκριµένη πρακτική, ο ιδιώτης έχει την ιδιοκτησία του έργου, ενώ το ηµόσιο προσδιορίζει σαφώς τις προδιαγραφές λειτουργίας που αφορούν στις προσφερόµενες υπηρεσίες, τους κανόνες ασφάλειας και το ανώτατο επίπεδο τυχόν τελών χρήσης του έργου. (π.χ. διόδια) Σχεδιασµός, Κατασκευή, Λειτουργία (Design, Build,Operate - DBO): Πρόκειται για συµβάσεις που συνάπτονται µεταξύ δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα και αφορούν στο σχεδιασµό και την κατασκευή του σύµφωνα µε τις προδιαγραφές του ηµόσιου τοµέα. Ο Ιδιωτικός τοµέας είναι υπεύθυνος για τη λειτουργία και συντήρηση του παγίου για µια προκαθορισµένη περίοδο, στο πέρας της οποίας αυτές αναλαµβάνονται από το ηµόσιο. Η κατασκευή του παγίου χρηµατοδοτείται από τον Ιδιωτικό τοµέα. Μετά την ολοκλήρωση της κατασκευής, το δηµόσιο αγοράζει το πάγιο από τον ιδιώτη σε µια προσυµφωνηµένη τιµή. Σχεδιασµός, Κατασκευή, Εγγύηση, Λειτουργία (Design, Build, Guarantee, Operate - DBGO): Ο σχεδιασµός και η κατασκευή γίνεται από τον Ιδιωτικό τοµέα, σύµφωνα µε τις προδιαγραφές του ηµόσιου τοµέα. Ο Ιδιωτικός τοµέας είναι υπεύθυνος για τη λειτουργία και συντήρηση του παγίου για µια προκαθορισµένη περίοδο, στο πέρας της οποίας το πάγιο επιστρέφει στο ηµόσιο. Η χρηµατοδότηση γίνεται από το ηµόσιο τοµέα για την κατασκευή, αλλά η ολοκλήρωση της κατασκευής εντός χρονοδιαγράµµατος και προϋπολογισµού διασφαλίζεται µε εγγύηση του Ιδιωτικού τοµέα. Αγορά, Κατασκευή, Λειτουργία (Buy, Build, Operate - ΒΒΟ): Στο πλαίσιο προσέλκυσης επιχειρηµατικών κεφαλαίων, το δηµόσιο πωλεί υφιστάµενες εγκαταστάσεις κοινής ωφέλειας, µε σκοπό την υλοποίηση πρόσθετων επενδύσεων. Ο Ιδιωτικός τοµέας αγοράζει το πάγιο από το ηµόσιο τοµέα, το οποίο πρέπει να ανακαινιστεί ή να επεκταθεί. 27

28 Ο Ιδιωτικός τοµέας χρηµατοδοτεί τις απαραίτητες εργασίες για τη προσαρµογή του παγίου στις ανάγκες του ηµοσίου και είναι υπεύθυνος για τη συνεχή λειτουργία και συντήρηση αυτού, για µια προκαθορισµένη χρονική περίοδο, ως ένα εποπτευόµενο από το κράτος κερδοφόρο κοινωφελές έργο. Χρηµατοδοτική µίσθωση, Ιδιοκτησία, Λειτουργία (Leasing, Own, Operate - LOO) / Χρηµατοδοτική µίσθωση, Εκσυγχρονισµός, Λειτουργία (Lease-Rehabilitate-Operate- L.R.O.) Στην πρώτη περίπτωση (LOO) µισθώνεται ένα πάγιο από το ηµόσιο για συγκεκριµένη χρονική περίοδο. Το πάγιο αυτό µπορεί να χρειάζεται ανακαίνιση ή επέκταση. Στη µορφή L.R.O. ο ιδιώτης ενοικιάζει υφιστάµενες εγκαταστάσεις από το ηµόσιο, επενδύει ίδια κεφάλαια για τον εκσυγχρονισµό τους ή την επέκτασή τους και στην συνέχεια αναλαµβάνει τη λειτουργία και εκµετάλλευσή τους για προκαθορισµένο χρονικό διάστηµα, στο πλαίσιο σύµβασης µε το ηµόσιο, το οποίο είναι ιδιοκτήτης του έργου. Αποεπένδυση (Divestiture): Στην περίπτωση αυτή το ηµόσιο µεταφέρει στον Ιδιωτικό τοµέα την πλήρη ευθύνη για τη λειτουργία, συντήρηση και επένδυση, επιπλέον δε και την κυριότητα του παγίου, το οποίο στην συνέχεια µισθώνει, προκειµένου να καλύψει τις στεγαστικές του ανάγκες. Κατασκευή, Ιδιοκτησία, Χρηµατοδοτική µίσθωση, Μεταβίβαση (Build- Own-Lease-Transfer - B.O.L.T.) Με την µέθοδο B.O.L.T. ο ιδιώτης χρηµατοδοτεί και κατασκευάζει το έργο, το οποίο στη συνέχεια µισθώνει µε τη µορφή leasing στο ηµόσιο. Το ηµόσιο από πλευράς του καταβάλλει περιοδικές πληρωµές στον ιδιώτη, µέσω των οποίων σταδιακά µεταβιβάζεται και η ιδιοκτησία του έργου στην κυριότητά του. Στο τέλος της περιόδου αυτής το ηµόσιο είναι πλέον ο ιδιοκτήτης των εγκαταστάσεων, ή τις αγοράζει µε τίµηµα, που έχει προσδιοριστεί στη σύµβαση leasing. Κατά την διάρκεια της περιόδου µίσθωσης, τη λειτουργία των εγκαταστάσεων αναλαµβάνει είτε το ηµόσιο είτε ο ιδιώτης. Λειτουργία & Συντήρηση (Operation and Maintenance Ο.Μ.) Με την σύναψη µιας Ο.Μ. σύµβασης παροχής υπηρεσιών, το ηµόσιο αναθέτει σε ιδιώτη την λειτουργία και συντήρηση ενός έργου, του οποίου όµως διατηρεί την ιδιοκτησία και τη διοίκηση. 28

29 Σύµβαση Λειτουργία, Συντήρησης & ιαχείρισης (Private Services Contract: Operation, Maintenance and Management - Ο.Μ.Μ. ) Πρόκειται γιά σύναψη σύµβασης παροχής «ολοκληρωµένων» υπηρεσιών µε την οποία το ηµόσιο αναθέτει σε ιδιώτη την λειτουργία, συντήρηση και διοίκηση του έργου, διατηρώντας την ιδιοκτησία του. Ο ηµόσιος τοµέας µεταφέρει την ευθύνη για την παροχή υπηρεσιών λειτουργίας και συντήρησης στον Ιδιωτικό φορέα. Ο τελευταίος ενεργεί πάντα για λογαριασµό του ηµοσίου, λειτουργεί διοικητικά ανεξάρτητα και δεν έχει άµεση νοµική εξάρτηση από το ηµόσιο. Αµείβεται για την παροχή των υπηρεσιών και η αµοιβή αυτή µπορεί να είναι σταθερή ή να είναι σε συνάρτηση µε την επίτευξη συγκεκριµένων στόχων, όπως για παράδειγµα η βελτίωση της αποδοτικότητας κτλ. Η σύνδεση του συστήµατος πληρωµών µε την επίτευξη συγκεκριµένων στόχων αποτελεί κίνητρο για την βελτίωση της παραγωγικότητας. Ωστόσο, οι δυσκολίες που εµφανίζονται στη προκειµένη περίπτωση έγκεινται στο καθορισµό των στόχων, στην παρακολούθηση και στην αξιολόγησή τους και στο γεγονός ότι η επίτευξη συγκεκριµένων στόχων µπορεί να µην εξαρτάται απόλυτα από την απόδοση του Ιδιωτικού φορέα, αλλά να συνδέεται, για παράδειγµα, µε την πραγµατοποίηση επενδύσεων από το ηµόσιο τοµέα (Αρκουµανέας, 2005). Συνεργασία παροχής υπηρεσιών (Service Delivery Partnership) Οι συνεργασίες αυτές αναπτύσσονται µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού τοµέα και περιλαµβάνουν την παροχή µεµονωµένων υπηρεσιών από τον Ιδιωτικό τοµέα. Οι υπηρεσίες αυτές δεν σχετίζονται απλά µε την παροχή υπηρεσιών (π.χ. καθαρισµού ή εστίασης), που συνάπτονται µεταξύ ηµοσίου και Ιδιωτικών εταιριών για λόγους περιορισµού του κόστους, αλλά αναφέρονται στην παροχή ευρύτερων και πιο πολύπλοκων υπηρεσιών (outsourcing), που σχετίζονται µε µια συγκεκριµένη δραστηριότητα ή διαδικασία, όπως για παράδειγµα η παροχή ολοκληρωµένων υπηρεσιών διοίκησης, ή τα ολοκληρωµένα συστήµατα παροχής πληροφοριών. Κύριο χαρακτηριστικό αυτού του τύπου σύµπραξης είναι η µεταφορά κάποιου µέρους του κινδύνου στον Ιδιωτικό τοµέα. Το ζητούµενο είναι η προµήθεια αγαθών ή υπηρεσιών προκαθορισµών προδιαγραφών. Ο τύπος αυτός σύµπραξης µπορεί να θεωρηθεί ότι αποτελεί µορφή Σ ΙΤ, όταν δίνεται ιδιαίτερη σηµασία στην παροχή υψηλής ποιότητας υπηρεσιών και οι συµβάσεις έχουν διάρκεια τουλάχιστον 5 έτη. Ο ηµόσιος τοµέας έχει 29

30 την ευθύνη και παρέχει την κύρια υπηρεσία, ενώ ο Ιδιωτικός φορέας, µέσω σχετικής επένδυσης, του παρέχει συγκεκριµένες επιµέρους λειτουργικές υπηρεσίες, έναντι µιας προσυµφωνηθείσας αµοιβής. Πρέπει να σηµειωθεί ότι οι τύποι Σ ΙΤ, που παρουσιάστηκαν πιο πάνω, δεν αποτελούν τις µοναδικές εναλλακτικές λύσεις καθώς υπάρχουν πολλές παραλλαγές τους. Αυτό που πρέπει να τονιστεί είναι ο µεγάλος σχετικά αριθµός τέτοιων εναλλακτικών τύπων και η ευελιξία προσαρµογής τους στις ανάγκες και τις απαιτήσεις κάθε συγκεκριµένου έργου Κατηγορίες έργων που υλοποιούνται δια της Σ ΙΤ Τα έργα που κατασκευάζονται µε Σ ΙΤ, διακρίνονται σε ανταποδοτικά και µη ανταποδοτικά Ως ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ νοούνται εκείνα τα έργα ή οι υπηρεσίες στις οποίες πέρα από τη χρηµατοδότηση, το σχεδιασµό, την κατασκευή και τη συντήρησή τους, ιδιωτικοί φορείς αναλαµβάνουν και την εκµετάλλευσή τους. Από την εκµετάλλευση αυτή, µέσω της είσπραξης τελών από τους πολίτες για τη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, οι ιδιωτικοί φορείς αποπληρώνουν την αρχική χρηµατοδότηση και προσδοκούν στην εξασφάλιση εύλογου κέρδους. Στην περίπτωση αυτή, οι ιδιωτικοί φορείς αναλαµβάνουν, πέρα από τους κινδύνους της χρηµατοδότησης και της κατασκευής, και τον κίνδυνο της ζήτησης, το εάν δηλαδή οι πολίτες θα κάνουν την προβλεπόµενη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, ώστε κατ επέκταση οι ιδιώτες να µπορέσουν να εισπράξουν τα προσδοκώµενα από την σύµπραξη έσοδα. Μετά το πέρας της συµβατικής περιόδου λειτουργίας το έργο µεταβιβάζεται στο ηµόσιο. Εάν το έργο δεν είναι πλήρως ανταποδοτικό, η βιωσιµότητα της επένδυσης µπορεί να υποστηριχθεί και µε τη χρηµατοδοτική συµβολή του ηµοσίου είτε µε εφάπαξ ποσό κατά την περίοδο κατασκευής, είτε µε τµηµατικές καταβολές κατά την περίοδο λειτουργίας. Συνήθη ανταποδοτικά έργα είναι τα συγκοινωνιακά (λιµάνια, αεροδρόµια, σιδηρόδροµοι, σταθµοί αυτοκινήτων κλπ), περιβαλλοντικά έργα (ύδρευση, αποχέτευση, διαχείριση αποβλήτων), ενεργειακά έργα, έργα τουριστικής υποδοµής και θεµατικά πάρκα. 30

31 Σχήµα 3 : Ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ Ως µη ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ νοούνται εκείνα τα έργα ή οι υπηρεσίες στις οποίες δεν υπάρχει το στοιχείο της εκµετάλλευσης για τους ιδιωτικούς φορείς. Πρόκειται ουσιαστικά για κοινωνικού χαρακτήρα υποδοµές ή υπηρεσίες, τις οποίες λειτουργεί το κράτος και απολαµβάνουν δωρεάν οι πολίτες. Σε τέτοια έργα, όπως για παράδειγµα τα σχολεία ή τα νοσοκοµεία, οι ιδιώτες που αναλαµβάνουν την υλοποίησή τους αποπληρώνονται απ ευθείας από το κράτος, ενώ αναλαµβάνουν τους κινδύνους που σχετίζονται µε τη χρηµατοδότηση και την κατασκευή, όχι όµως και τον κίνδυνο της ζήτησης. Αντ αυτού αναλαµβάνουν τον κίνδυνο της διαθεσιµότητας, δηλαδή τη διαχείριση και συντήρηση της υποδοµής ή της υπηρεσίας, ώστε να την καθιστούν διαθέσιµη, να διατηρούν δηλαδή τη λειτουργικότητά της σε σαφώς καθορισµένα από το δηµόσιο επίπεδα ποιότητας για όσο χρόνο ορίζει η σύµβαση σύµπραξης. Οι τµηµατικές καταβολές του δηµοσίου ονοµάζονται πληρωµές διαθεσιµότητας (availability payments), καθώς για να καταβληθούν στο ακέραιο στον Ιδιωτικό Φορέα, αυτός πρέπει να διασφαλίζει την εύρυθµη λειτουργία και συντήρηση των υποδοµών ή των υπηρεσιών που προσφέρει. Σε αντίθετη περίπτωση, εάν δηλαδή το επίπεδο ποιότητας των υπηρεσιών ή λειτουργικότητας των υποδοµών είναι χαµηλότερο από το οριζόµενο στη σύµβαση σύµπραξης, οι πληρωµές αυτές µειώνονται ανάλογα ή και αναστέλλονται έως ότου ο Ιδιωτικός Φορέας συµµορφωθεί µε τις 31

32 υποχρεώσεις του (και επιτύχει το ελάχιστο επίπεδο ποιότητας που απαιτεί η σύµβαση σύµπραξης). Μετά το πέρας της συµβατικής περιόδου λειτουργίας το έργο περιέρχεται στο ηµόσιο. Τα µη ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ είναι συνήθως έργα κοινωνικού χαρακτήρα. Τέτοια έργα, είναι τα σχολεία, τα νοσοκοµεία, τα κτίρια δηµόσιων υπηρεσιών, η παροχή υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών και µηχανογράφησης, καθώς και τα συγκοινωνιακά έργα µε χαµηλή ζήτηση (επαρχιακοί οδοί, δηµόσιες συγκοινωνίες κλπ). Στο πλαίσιο µιας τέτοιας σύµπραξης, µπορεί να προκύψουν και εµπορικές ή άλλες χρήσεις από την εκµετάλλευση µέρους της υποδοµής ή της υπηρεσίας που θα υλοποιηθεί (π.χ. εκµετάλλευση των εµπορικών χώρων ενός κτιρίου στο οποίο στεγάζεται µία δηµόσια υπηρεσία). Στην περίπτωση αυτών των έργων, το ηµόσιο έρχεται να συµπληρώσει µε ετήσιες πληρωµές διαθεσιµότητας τα έσοδα της ΕΕΣ από την εκµετάλλευση των λοιπών χρήσεων, ώστε να αποπληρωθεί το έργο. Πρόκειται για τον ίδιο µηχανισµό πληρωµής, όπως στην πρώτη περίπτωση, που, όµως, χάρη στα πρόσθετα έσοδα από την εµπορική εκµετάλλευση µέρους της κύριας ή άλλων χρήσεων, το τίµηµα που τελικά καταβάλλεται από το ηµόσιο είναι µικρότερο. Σχήµα 4 : Μη Ανταποδοτικά έργα Σ ΙΤ (Πηγή: Συνοπτικός Οδηγός Σ ΙΤ, ΥΠΕΘΟ) 32

33 Η επιλογή του σχήµατος Σ ΙΤ που θα ακολουθηθεί εξαρτάται τόσο από τη φύση του υπό υλοποίηση έργου ή υπηρεσίας, όσο και από την απόφαση των ίδιων των φορέων του δηµοσίου για το µέγεθος της εµπλοκής των ιδιωτών σε αυτή. Σε κάθε περίπτωση όµως η απόφαση για την εµπλοκή αυτή θα πρέπει να σχετίζεται µε τη βέλτιστη κατανοµή σε δηµόσιο και ιδιώτες κάθε είδους κινδύνου που σχετίζεται µε την υλοποίηση της σύµπραξης. Η ανάληψή τους από το µέρος εκείνο που είναι σε θέση να τους διαχειριστεί καλύτερα αποτελεί το κοµβικό σηµείο επιτυχίας µίας σύµπραξης Πλεονεκτήµατα και προσδοκώµενα οφέλη από την ανάπτυξη µορφών σύµπραξης Σ ΙΤ Προσδοκώµενα οφέλη Για να αποδώσει οποιαδήποτε συνεργασία του ιδιωτικού µε το ηµόσιο Τοµέα, θα πρέπει η σχέση να αποβαίνει προς όφελος και των δύο. Βασική αρχή είναι ότι οι Σ ΙΤ µπορούν να βελτιώσουν την οικονοµική αποδοτικότητα (value for money) των πόρων του ηµόσιου Τοµέα. Πιο κάτω αναλύονται τα πιο σηµαντικά οφέλη που µπορούν να προκύψουν από τέτοιες µορφές σύµπραξης, αλλά ταυτόχρονα και οι προϋποθέσεις κάτω από τις οποίες µπορούµε να επιτύχουµε τα οφέλη αυτά: Α) Για το ηµόσιο: Βελτίωση υποδοµών και παγίων - Ευελιξία. Οι µορφές αυτές σύµπραξης µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού τοµέα µπορούν να αναπτυχθούν σε πολλούς βασικούς τοµείς υποδοµών - δραστηριότητας όπως η ύδρευση, η ενέργεια, οι τηλεπικοινωνίες, οι οδικοί άξονες, οι µεταφορές, τα νοσοκοµεία, τα σχολεία, οι φυλακές, η στέγαση γραφείων και υπηρεσιών, τα µουσεία κλπ, καθώς και στους τοµείς ανάπτυξης της ακίνητης περιουσίας του. Σε όλες αυτές τις περιπτώσεις στόχος είναι η βελτίωση της καινοτοµίας, της ποιότητας και της ποσότητας των παραγόµενων αγαθών, υπηρεσιών ή παγίων. Υπηρεσίες υψηλής ποιότητας Καλύτερη διοίκηση έργου. Η ποιότητα των παρεχοµένων υπηρεσιών µε µορφή συµβάσεων Σ ΙΤ, µπορεί να είναι υψηλή σε σχέση µε αυτή που λαµβάνεται µε τον παραδοσιακό τρόπο, ως αποτέλεσµα του ανταγωνισµού, της καινοτοµίας, του κινήτρου της αποδοτικότητας και την προσχεδιασµένη συντήρηση για όλη τη διάρκεια ζωής του έργου. Η διοίκηση του έργου µπορεί να γίνει 33

34 αποτελεσµατικότερη, καθώς απεγκλωβίζεται από τους περιορισµούς της δηµόσιας διοικητικής διαχείρισης. Καινοτοµία Εξοικονόµηση χρόνου και χρήµατος. Η εξειδίκευση και η εµπειρία που διαθέτει ο Ιδιωτικός τοµέας σε αντίστοιχα έργα παρέχει τη δυνατότητα για την ανάπτυξη καινοτοµικών λύσεων, µείωσης του κόστους και του χρόνου παράδοσης των έργων, βελτίωσης του λειτουργικού σχεδιασµού, κατασκευής και διαχείρισης των διαδικασιών. Οι διαδικασίες αυτές που θα αναπτυχθούν µπορούν να αποτελέσουν τα πρότυπα για µεταγενέστερα έργα και να εφαρµοστούν αντίστοιχα και σε αυτά. Παροχή υπηρεσιών µε συνολικά χαµηλότερο κόστος. Η καθαρή παρούσα αξία του συνολικού κόστους των παρεχοµένων υπηρεσιών µέσω συνεργασιών της µορφής Σ ΙΤ, εφόσον το σχήµα και η σύµβαση έχουν δοµηθεί και εφαρµοσθεί σωστά, είναι µικρότερη από το κόστος που επιβαρύνει το ηµόσιο όταν η προµήθεια των αντίστοιχων αγαθών ή υπηρεσιών γίνεται µε τον παραδοσιακό τρόπο. Παρότι µπορεί να υπάρξει επιπρόσθετο κόστος για τη χρηµατοδότηση του έργου µε Ιδιωτικά κεφάλαια, καθώς το κόστος δανεισµού του Ιδιωτικού τοµέα είναι συνήθως υψηλότερο από το κόστος δανεισµού του ηµοσίου, το κόστος αυτό µπορεί να αντισταθµιστεί από τις συνέργιες που αναπτύσσονται από το συνδυασµό σχεδιασµού, κατασκευής και λειτουργίας του έργου από τον ίδιο προµηθευτή. Οι συνέργιες αυτές µπορεί να οδηγήσουν σε µείωση του λειτουργικού κόστους και του κόστους συντήρησης και στη βελτίωση του επιπέδου των παρεχοµένων υπηρεσιών (value for money), µε αποτέλεσµα το συνολικό κόστος ανάπτυξης και λειτουργίας του έργου να είναι µικρότερο από αυτό που προκύπτει από το συµβατικό τύπο. Μεταφορά κινδύνων. Ο επιτυχηµένος προσδιορισµός των κινδύνων που συνδέονται µε το έργο και ο επιµερισµός τους ανάµεσα στο ηµόσιο και τον Ιδιωτικό τοµέα µε βάση το ποιος µπορεί να χειριστεί και να ελέγξει καλύτερα ποιους κινδύνους, µπορεί να αποτελέσει ίσως το πιο σηµαντικό όφελος από τις συνεργασίες αυτές. Ο επιµερισµός περιλαµβάνει συνήθως τους ακόλουθους κινδύνους: σχεδιασµού, κατασκευής, λειτουργίας, τεχνολογικών αλλαγών, χρηµατοδότησης, αγοράς, νοµικούς, κλπ. Στο ακόλουθο σχήµα φαίνεται ο επιµερισµός των κινδύνων µεταξύ του ηµόσιου και του Ιδιωτικού τοµέα. 34

35 Σχήµα 5: Σχηµατικό διάγραµµα µεταφοράς κινδύνων Βελτίωση της αποδοτικότητας και της αποτελεσµατικότητας των νέων υπηρεσιών Μέσω του επιµερισµού των κινδύνων στον φορέα εκείνο που µπορεί να τους χειριστεί καλύτερα και µε τη σύνδεση των πληρωµών για τις παρεχόµενες υπηρεσίες µε την αποδοτικότητα, οι συµβάσεις Σ ΙΤ µπορούν να αποτελέσουν ένα σαφές κίνητρο για την παράδοση των έργων εντός χρονοδιαγράµµατος και χωρίς υπερβάσεις κόστους και τη διασφάλιση της τήρησης των επιθυµητών προδιαγραφών των υπηρεσιών για όλη τη διάρκεια της σύµβασης. Ο σχεδιασµός του έργου πρέπει να γίνεται µε τρόπο που να διατηρείται η αξία του µέχρι το τέλος της σύµβασης, και να δίνεται η δυνατότητα εναλλακτικής χρήσης του µετά την εκπνοή του συµβολαίου. Επιδιώκεται δηλαδή η εξασφάλιση ότι τα έργα θα εξυπηρετούν πλήρως το σκοπό τους και αυστηρώς µόνον αυτόν, χωρίς να ακολουθούν την τάση «γιγάντωσης» και υπερβολικών δαπανών σε νέα έργα. Το ηµόσιο καταβάλλει ολόκληρο το ποσό των πληρωµών µόνο όταν οι παρεχόµενες υπηρεσίες καλύπτουν πλήρως το επιθυµητό επίπεδο και τις προδιαγραφές (µηχανισµός πληρωµών). Σαφής προσήλωση στον πελάτη / πολίτη. Με την ανάπτυξη συνεργασιών µορφής Σ ΙΤ, το ηµόσιο σκοπεύει στην ικανοποίηση των αναγκών και των απαιτήσεων του σε σχέση µε τις ζητούµενες υπηρεσίες και όχι στη διαχείριση των υφιστάµενων διαδικασιών παροχής υπηρεσιών. Η µετακίνηση του στόχου από τη διαχείριση διαδικασιών στην ποιότητα του παραγόµενου αποτελέσµατος αποτελεί καθοριστικό παράγοντα για την προώθηση και ανάπτυξη καινοτοµικών λύσεων και για τη βελτίωση των σχέσεων µεταξύ ηµοσίου και πολιτών. ιαφοροποίηση υπηρεσιών. 35

36 Με την ανάπτυξη αυτών των µορφών σύµπραξης επιτυγχάνεται αύξηση του ανταγωνισµού και καθίσταται δυνατή η σύγκριση της ποιότητας και του κόστους παραγωγής των παρεχοµένων υπηρεσιών µε αντίστοιχες υπηρεσίες στην αγορά µε την θεσµοθέτηση βάσεων σύγκρισης (benchmarking). Χρηµατοδότηση - Ανάπτυξη περισσοτέρων έργων. Με τη χρήση Ιδιωτικών κεφαλαίων για την κατασκευή και την ανάπτυξη έργων µπορεί να επιταχυνθεί το πρόγραµµα ανάπτυξης υποδοµών τηρώντας τις ηµόσιες δαπάνες στο προϋπολογισθέν κόστος, χωρίς υπερβάσεις και χωρίς ανάγκη για πρόσθετα κονδύλια. ίνεται η δυνατότητα για σαφή οριοθέτηση των αναγκών του ηµοσίου, µε το σχεδιασµό και την κατασκευή υποδοµών που θα προωθούν µακροπρόθεσµα την όσο το δυνατόν πιο αποτελεσµατική χρήση των έργων, καθώς και για την επίτευξη οικονοµιών κλίµακας µε την οµαδοποίηση οµοειδών έργων σύµπραξης. Ευρύτερα οικονοµικά οφέλη. Με την ανάπτυξη και ολοκλήρωση ενός σηµαντικού αριθµού έργων σε περιόδους όπου υπάρχουν περιορισµοί στους κρατικούς προϋπολογισµούς, η ανάπτυξη συµβάσεων της µορφής Σ ΙΤ µπορεί να αποτελέσει κίνητρο για τον Ιδιωτικό τοµέα να συνεισφέρει στην αύξηση της απασχόλησης και στην ανάπτυξη της οικονοµίας. Μεταφορά Τεχνογνωσίας. Με την εφαρµογή των µεθόδων αυτών επιτυγχάνεται µεταφορά τεχνογνωσίας στο ηµόσιο τοµέα µέσω της συνεργασίας του µε τον Ιδιωτικό τοµέα. Συνολική και ενιαία αντιµετώπιση του έργου Σηµαντικό πλεονέκτηµα των µεθόδων Σ ΙΤ αποτελεί η συγκέντρωση των εννοιών της σύλληψης, µελέτης, κατασκευής, εκµετάλλευσης και συντήρησης ενός έργου σε µία οντότητα, τον Ανάδοχο. Αυτός έχει ουσιαστικά κίνητρα για έγκαιρη και σύµφωνη µε τις προδιαγραφές ολοκλήρωση του έργου, διότι ένα έργο που έχει µελετηθεί και κατασκευασθεί σωστά, θα λειτουργήσει και θα αποδώσει µε καλύτερο τρόπο σηµαντικά οικονοµικά κέρδη και για τον ίδιο. Β) Οφέλη για τον Ιδιωτικό τοµέα: Συµµετοχή σε έργα δηµοσίου και κοινή «ιδιοκτησία» επί των παγίων Ελκυστικά περιθώρια κέρδους Μεγάλης διάρκειας συµβάσεις: ιατήρηση του εµπορικού κινήτρου του ιδιωτικού τοµέα για αποτελεσµατικότητα σε όλη τη διάρκεια του 36

37 σχεδιασµού, της κατασκευής, της συντήρησης και της λειτουργίας του έργου υνατότητες εφαρµογής τεχνολογικών ή διαχειριστικών καινοτοµιών, που θα επιφέρουν ενδεχοµένως µεγαλύτερες αποδόσεις, καθώς παραµερίζεται το αυστηρό τυπικό πλαίσιο των δηµοσίων έργων καθώς απεγκλωβίζεται από τους περιορισµούς της δηµόσιας διοικητικής διαχείρισης Σύγκριση της εφαρµογής του Συστήµατος των Συµπράξεων σε σχέση µε τις «παραδοσιακές» δηµόσιες συµβάσεις υπηρεσιών ή εκτέλεσης έργων Με τις γνωστές έως σήµερα διαδικασίες σύναψης δηµοσίων συµβάσεων ο ηµόσιος Φορέας είναι σε θέση να προµηθευτεί έργα, υπηρεσίες ή αγαθά από τους Ιδιώτες, η δε σχέση που αναπτύσσεται µεταξύ του ηµοσίου Φορέα και του Ιδιώτη είναι η σχέση πελάτη / προµηθευτή. Ο Ιδιώτης προµηθευτής αναλαµβάνει να φέρει εις πέρας το έργο που του έχει ανατεθεί, τηρώντας τις προδιαγραφές και εντός του χρονοδιαγράµµατος που έχει θέσει ο ηµόσιος Φορέας. Ο κίνδυνος που αναλαµβάνει έναντι του ηµοσίου Φορέα είναι ο κίνδυνος που αναλαµβάνει ο κάθε προµηθευτής. Ο ηµόσιος Φορέας έχει την ευθύνη της εποπτείας και παρακολούθησης της εκτέλεσης του έργου σύµφωνα µε τις προδιαγραφές που έχουν τεθεί και της πληρωµής του Ιδιώτη κατά την πορεία υλοποίησης του έργου και πάντως, το αργότερο, µε την παραλαβή αυτού. Ενώ στις δηµόσιες συµβάσεις προβλέπονται συνήθως αυστηρά χρονοδιαγράµµατα, ενδέχεται να παρουσιασθούν καθυστερήσεις στην εκτέλεσή τους. Οι καθυστερήσεις αυτές συνεπάγονται και υπερβάσεις του κόστους των συµβάσεων αυτών, υπερβάσεις που τελικά αναλαµβάνει να πληρώσει το ηµόσιο. Με τη σύµπραξη µε τον Ιδιωτικό Τοµέα, ο ηµόσιος Φορέας αποβλέπει στο τελικό αποτέλεσµα, δηλαδή στην παροχή υπηρεσιών στους πολίτες (τελικούς χρήστες) από τον Ιδιώτη. Η κατασκευή υποδοµών δεν είναι παρά ένα προαπαιτούµενο για την παροχή των υπηρεσιών και, εποµένως, οι προδιαγραφές που τίθενται από το ηµόσιο Φορέα είναι προδιαγραφές απόδοσης και λειτουργίας. Ο Ιδιώτης θα πληρωθεί, είτε από το ηµόσιο Τοµέα, είτε από τους τελικούς χρήστες, µε την έναρξη της λειτουργίας του έργου ή της υπηρεσίας, δηλαδή µετά την παράδοση των υποδοµών προς χρήση, η δε πληρωµή είναι τµηµατική, εκτείνεται σε όλη τη διάρκεια της 37

38 σύµπραξης που είναι µακροχρόνια και συναρτάται άµεσα µε την ποιότητα των παρεχοµένων από τον Ιδιώτη υπηρεσιών. Με την εφαρµογή του συστήµατος των συµπράξεων, ο ηµόσιος Τοµέας αποβλέπει στην εκµετάλλευση της τεχνογνωσίας και ευελιξίας του Ιδιωτικού Τοµέα, µε απώτερο σκοπό τη βελτιστοποίηση των υπηρεσιών που παρέχονται στους πολίτες. Η τεχνογνωσία και ευελιξία αυτή είναι διαθέσιµες όχι µόνον κατά τη διάρκεια της κατασκευής των υποδοµών ενός έργου, αλλά και καθ όλη τη διάρκεια ισχύος της σύµπραξης, η οποία είναι κατά κανόνα µακροχρόνια. Περαιτέρω, ο χρόνος ολοκλήρωσης των υποδοµών και έναρξης της παροχής των υπηρεσιών είναι συνήθως σηµαντικά βραχύτερος από το χρόνο που απαιτείται σε µια «παραδοσιακή» δηµόσια σύµβαση: ο Ιδιώτης, δεδοµένου ότι δεν θα πληρωθεί παρά µόνο µε την έναρξη της λειτουργίας των υποδοµών, έχει κάθε λόγο να ολοκληρώσει την κατασκευή το γρηγορότερο. Ο ηµόσιος Φορέας παρακολουθεί την εκτέλεση της δηµόσιας σύµβασης, χωρίς όµως να προβαίνει σε τµηµατικές παραλαβές κλπ, δεδοµένου ότι αυτό που ενδιαφέρει είναι το τελικό αποτέλεσµα του έργου και η τήρηση των προδιαγραφών απόδοσης. Λόγω µάλιστα της πληρωµής του Ιδιώτη µε τη λειτουργία των υποδοµών, και όχι κατά τη διάρκεια κατασκευής τους ή µε την παραλαβή τους, καταµερίζεται τµηµατικά το κόστος κατασκευής των υποδοµών σε µελλοντικούς προϋπολογισµούς του ηµοσίου Φορέα. Ο καταµερισµός όµως αυτός του κόστους σε µελλοντικούς προϋπολογισµούς δεν θα πρέπει να λειτουργεί ως λόγος επιλογής της σύµπραξης έναντι των παραδοσιακών δηµοσίων συµβάσεων: το µελλοντικό κόστος θα πρέπει να προϋπολογίζεται σωστά, έτσι ώστε να εξασφαλίζεται η µελλοντική, και ιδιαίτερα µακροπρόθεσµη, εισροή του συµβατικού ανταλλάγµατος. Θα πρέπει να δηµιουργείται δηλαδή στον Ιδιωτικό Τοµέα η σχετική ασφάλεια, η οποία εν τέλει θα µειώσει και το κόστος της διαχείρισης του κινδύνου που αναλαµβάνει. Από την άλλη πλευρά ένας κακός σχεδιασµός των έργων, µε κριτήριο µόνο τα βραχυπρόθεσµα οφέλη, µπορεί να οδηγήσει σε µεγάλες δηµοσιονοµικές περιπέτειες στα επόµενα χρόνια και σε πιθανή αδυναµία πληρωµών ή ανάγκη υπερχρέωσης της χώρας, Στο σχήµα που ακολουθεί παρουσιάζονται οι βασικές διαφορές ανάµεσα στις διαδικασίες δηµοπράτησης παραδοσιακών προµηθειών του ηµοσίου και τις διαδικασίες δηµοπράτησης έργων Σ ΙΤ. 38

39 Σχήµα 6: ιαφορές συµβάσεων ηµοσίων έργων µε συµβάσεις Σ ΙΤ ως προς το χρόνο και το κόστος (Πηγή: IFS / PWC) 2.4. Μειονεκτήµατα και αρνητικές πλευρές του συστήµατος των Συµπράξεων Από τα πρώτα έτη της εφαρµογής του, το σύστηµα των συµπράξεων έγινε στόχος κριτικής. Βασικά σηµεία της κριτικής και των επιφυλάξεων που έχουν εκφρασθεί αφορούν στο κόστος των έργων Σ ΙΤ και στο χρόνο της διαδικασίας ανάθεσής τους, αλλά και στην απώλεια του ελέγχου του ηµοσίου επί των κατασκευαστών και άλλων υπεργολάβων. Πολλοί µιλούν για αδιαφάνεια στη σύναψη των συµβάσεων, αλλά και για απώλεια ευελιξίας του ηµοσίου Τοµέα, λόγω της µακροχρόνιας δέσµευσής του σε αντίθεση µε τις παραδοσιακές δηµόσιες συµβάσεις, που δεν ξεπερνούν στις περισσότερες των περιπτώσεων τα 1 2 έτη. Ας δούµε όµως µία προς µία τις σηµαντικότερες αντιρρήσεις που έχουν διατυπωθεί κατά του συστήµατος αυτού: Πολυπλοκότητα υλοποίησης. Οι δοµές των Σ ΙΤ παρουσιάζουν αυξηµένη πολυπλοκότητα στην υλοποίηση τους λόγω των απαραίτητων θεσµικών αλλαγών καθώς και του σύνθετου πλέγµατος συµβάσεων που θα πρέπει να προβλέπουν κάθε πιθανό κίνδυνο και την αντιµετώπισή του ώστε να επιτευχθεί ο επιµερισµός των κινδύνων σε εκείνα τα εµπλεκόµενα µέρη που έχουν την δυνατότητα να τους διαχειριστούν. Όλες αυτές οι ενέργειες απαιτούν υψηλή εξειδίκευση και ποιότητα των 39

40 στελεχών του δηµόσιου τοµέα, και συνεχή συνεργασία και συντονισµό µεταξύ των εµπλεκόµενων φορέων. Ο ηµόσιος τοµέας της χώρας µας δεν έχει πείσει για τις ικανότητές του στους τοµείς αυτούς. Από την άλλη πλευρά η καχυποψία που έχει αναπτυχθεί µεταξύ ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, αποτελεί σηµαντικό εµπόδιο στην αποτελεσµατική τους συνεργασία. Οι χώρες που επιτυγχάνουν οφέλη από τη σύµπραξη του ηµόσιου µε τον Ιδιωτικό τοµέα, έχουν επί πολλά χρόνια αναπτύξει µια κουλτούρα συνεργασίας και προσέγγισης µεταξύ τους. Αν αυτή δεν υπάρχει, οι πιθανότητες επιτυχίας του εγχειρήµατος είναι ελάχιστες. Το ζητούµενο δηλαδή είναι η πραγµατική «σύµπραξη» µεταξύ των δύο µερών και όχι η εκχώρηση αρµοδιοτήτων, δικαιωµάτων και κινδύνων στον ιδιωτικό τοµέα. Υψηλά κόστη δόµησης σύµπραξης. Το κόστος που συνδέεται µε την ανάπτυξη τέτοιων µορφών σύµπραξης κατά το στάδιο διαµόρφωσης τους, µπορεί λόγω πολυπλοκότητας να είναι αρκετά υψηλότερα από τα αντίστοιχα που προκύπτουν µε το συµβατικό τρόπο προµήθειας των παγίων και υπηρεσιών. εδοµένης της πολυπλοκότητας των συµβάσεων σύµπραξης, µε τις οποίες θα πρέπει να προβλέπονται µεταξύ άλλων ο τρόπος χρηµατοδότησης από τον Ιδιωτικό Φορέα και ο καταµερισµός των κινδύνων, είναι αναγκαία και υποδεικνύεται και από τους Φορείς χωρών οι οποίες έχουν εµπειρία ήδη εκτελεσθεισών συµβάσεων σύµπραξης, η πρόσληψη εξειδικευµένων συµβούλων προκειµένου να συνδράµουν το ηµόσιο Φορέα κατά τη διαδικασία ανάθεσης και σύναψης της σύµβασης σύµπραξης και των παρεποµένων δανειακών ή άλλων συµφώνων. Η πρόσληψη των συµβούλων, ως παραδοσιακή δηµόσια σύµβαση, απαιτεί χρόνο, η δε αµοιβή τους επιβαρύνει το κόστος της σύµπραξης. Η επίτευξη εποµένως οικονοµιών κλίµακας είναι απαραίτητη. Σε χώρες µικρού µεγέθους, και ιδιαίτερα όταν ο δηµόσιος τοµέας είναι κατακερµατισµένος, υπάρχει ο κίνδυνος της ανάγκης για υλοποίηση έργων µε µικρούς σχετικά προϋπολογισµούς και αύξησης έτσι του κινδύνου για τη βιωσιµότητά τους. Υψηλότερα κόστη δανεισµού. Το κόστος δανεισµού του Ιδιωτικού φορέα είναι κατά κανόνα υψηλότερο από αυτό του ηµοσίου και δεδοµένου ότι ο ιδιωτικός φορέας θα επιδιώξει υψηλό ποσοστό δανεισµού το χρηµατοοικονοµικό κόστος του έργου ενδέχεται να επιβαρυνθεί. Αυτό ενέχει τον κίνδυνο το αυξηµένο κόστος υλοποίησης και λειτουργίας του έργου να µετακυλισθεί στους τελικούς χρήστες, είτε ως απ 40

41 ευθείας πληρωµές είτε ως επιβάρυνση του κόστους του έργου που θα πληρωθεί από το δηµόσιο. Αναποτελεσµατική διαχείριση της σύµβασης. Ενδέχεται να µην υπάρχει η κατάλληλη παρακολούθηση και απαιτούµενος έλεγχος της σύµβασης µε αποτέλεσµα να µην επιτυγχάνονται τα επιθυµητά αποτελέσµατα (επίπεδο υπηρεσιών, µηχανισµός πληρωµών, ανάληψη κινδύνων κλπ). Αυτό µπορεί να οφείλεται είτε στην έλλειψη τεχνογνωσίας είτε στην απουσία κατάλληλων διαδικασιών παρακολούθησης, αλλά ακόµη και στα φαινόµενα αδιαφορίας και διαφθοράς που παρατηρούνται στο δηµόσιο τοµέα. Η κατάσταση αυτή ενέχει ουσιαστικούς και σηµαντικούς κινδύνους και µπορεί να δυναµιτίσει το όλο εγχείρηµα των Σ ΙΤ, ιδιαίτερα όταν συνοδεύεται και από κάποιες ασάφειες του νοµοθετικού πλαισίου. Ευελιξία των Συµβάσεων Σύµπραξης Λόγω της µακράς διάρκειας των συµβάσεων σύµπραξης, που κατά κανόνα ξεπερνούν τα είκοσι χρόνια, η πιθανότητα αυτές να αποδειχθούν µη λειτουργικές, λόγω απρόβλεπτων ή µη προβλεφθέντων γεγονότων, είναι µεγαλύτερη από τις λοιπές βραχυχρόνιες - συµβάσεις δηµοσίων έργων. Η πιθανότητα αυτή γίνεται προσπάθεια να αντιµετωπισθεί µε την πρόβλεψη, στη Σύµβαση Σύµπραξης, της δυνατότητας επαναπροσδιορισµού των σηµείων που αποδεικνύεται µε το πέρασµα του χρόνου ότι δεν λειτουργούν. Η διαδικασία αυτή όµως είναι ιδιαίτερα δύσκολη, επίπονη και οδηγεί σε νοµικές και δικαστικές εµπλοκές, απαιτεί δε ιδιαίτερη οργάνωση και εγρήγορση από την πλευρά του ηµοσίου για να αποβεί επωφελής. Στην αντίθετη περίπτωση, και µε δεδοµένη την υπεροχή του ιδιωτικού τοµέα σε θέµατα οργάνωσης νοµικών διεκδικήσεων, υπάρχει η πιθανότητα το ηµόσιο να υποστεί σηµαντικές ζηµίες. Έλλειψη ανταγωνισµού. Το επιδιωκόµενο αποτέλεσµα µπορεί να µην επιτευχθεί όταν δεν υπάρχουν συνθήκες ισχυρού ανταγωνισµού, όταν δηλαδή ο ανταγωνισµός είναι περιορισµένος ή όταν ο αριθµός των ιδιωτών που έχει τις γνώσεις, την ικανότητα και τους πόρους για να παρέχει τις υπηρεσίες αυτές είναι µικρός. Το ηµόσιο χάνει τον έλεγχο επί του έργου και την άµεση εποπτεία για την παροχή υπηρεσιών στους πολίτες εδοµένου ότι µε το σύστηµα των Συµπράξεων η διαχείριση και λειτουργία του έργου γίνεται από τον Ιδιώτη, το ηµόσιο «χάνει» σε µεγάλο βαθµό την εποπτεία και τον έλεγχο που ασκεί επί του αναδόχου στην περίπτωση της 41

42 παραδοσιακής δηµόσιας σύµβασης. Είναι αλήθεια ότι ο έλεγχος που ασκεί πλέον το ηµόσιο περιορίζεται στην τήρηση των προδιαγραφών απόδοσης και λειτουργίας, ότι δεν ορίζονται ορόσηµα (milestones) στα προβλεπόµενα χρονοδιαγράµµατα, δεν επιβάλλονται ποινικές ρήτρες κατά τη διάρκεια της κατασκευής και δύναται να µην επιβάλλονται ποινικές ρήτρες ούτε για την παράδοση του έργου. Ο σηµαντικότερος όµως κίνδυνος αφορά τη διάρκεια λειτουργίας του έργου, όπου η ελευθερία του ιδιώτη εταίρου να αποφασίζει σε κρίσιµα πολλές φορές θέµατα, χωρίς την ουσιαστική συµµετοχή του ηµοσίου, µπορεί να οδηγήσει σε σοβαρή αλλοίωση του σκοπού των υπηρεσιών που παρέχονται. Αυτό µπορεί να έχει και τραγικές ακόµα συνέπειες αν η σύµπραξη αφορά την παροχή κοινωνικών υπηρεσιών, σε ένα περιβάλλον που η επίβλεψη της λειτουργίας έχει ξεφύγει από τον ουσιαστικό έλεγχο, µε αποτέλεσµα η αποκόµιση οικονοµικού κέρδους να τίθεται µερικές φορές πάνω από την ισότιµη παροχή κοινωνικών υπηρεσιών προς όλους. Έλλειψη εξειδίκευσης και ωρίµανσης του θεσµικού πλαισίου Είναι σηµαντικό να σηµειώσουµε ότι αρκετά από τα µειονεκτήµατα των δοµών Σ ΙΤ θα µπορούσαν να ελαχιστοποιηθούν µε το σωστό σχεδιασµό, διάρθρωση και υλοποίηση του έργου. Για παράδειγµα η αρχική µελέτη βιωσιµότητας θα πρέπει να τεκµηριώνει ότι το συνολικό οικονοµικό όφελος από µία τέτοια δοµή δύναται να υπερκαλύψει το υψηλότερο κόστος της δόµησης σύµπραξης και τής χρηµατοδότησης (value for money). Επιπλέον απαιτείται σαφής υποστήριξη από την πλευρά της πολιτείας τόσο σε πολιτικό, νοµοθετικό, όσο και σε θεσµικό επίπεδο. Για να επιτευχθεί αυτό απαιτείται η δηµιουργία των κατάλληλων δοµών και υπηρεσιών του δηµοσίου που θα αναλάβουν το δύσκολο αυτό έργο, η κατάλληλη στελέχωσή τους, η εκπαίδευση του προσωπικού και η δηµιουργία των κατάλληλων δοµών εσωτερικού ελέγχου για την αποτελεσµατική τους λειτουργία. Όσο όµως αυτά δεν επιτυγχάνονται, υπάρχουν σοβαροί κίνδυνοι αποτυχίας των έργων Σ ΙΤ, µε απρόβλεπτες συνέπειες, λόγω των µακροχρόνιων συµβάσεων και δεσµεύσεων που αναλαµβάνονται Κρίσιµοι παράγοντες για την επιτυχή ανάπτυξη συµβάσεων µορφής Σ ΙΤ Βασική προϋπόθεση επιτυχίας των Σ ΙΤ είναι η ικανοποίηση τριών βασικών κριτηρίων (3E), αυτών της:! Οικονοµικότητας (Economic) 42

43 ! Αποδοτικότητας (Efficient)! Αποτελεσµατικότητας (Effective) (Στριάγκα, 2006) Από την άλλη πλευρά, µια σειρά από παράγοντες θεωρούνται κρίσιµοι για την επιτυχή ανάπτυξη και εφαρµογή συµβάσεων σύµπραξης ηµόσιων και Ιδιωτικών φορέων. Οι κυριότεροι από αυτούς είναι: Η ανάγκη στρατηγικού σχεδιασµού των Σ ΙΤ Η Ιεράρχηση των Έργων Η Οριοθέτηση των Έργων Η αποδοχή των έργων από Τραπεζικά Ιδρύµατα και η ανάλυση και πρόβλεψη του µακροπρόθεσµου κόστους αυτών Η Ισχυρή κοινοπραξία ιδιωτών Η Ενδελεχής και ρεαλιστική µελέτη κόστους - οφέλους Τεχνική εφικτότητα του έργου Η κτήση των Πνευµατικών ικαιωµάτων των µελετών, εφαρµοζόµενων καινοτοµιών κλπ Η βελτίωση διαχείρισης των Σ ΙΤ από το ηµόσιο Η βελτιστοποίηση του Επιµερισµού του Ρίσκου Η διάχυση των Έργων σε Τοπικό/ Περιφερειακό Επίπεδο Η µεγιστοποίηση της σχέσης Αξίας - Κόστους (Value for Money) Η σύσταση Κατάλληλων Οµάδων Εργασίας από το ηµόσιο (Καρανικολός, 2006, Στριάγκα 2006, Αρκουµανέας,2005) Προϋποθέσεις για να επιτύχουν τα πιο πάνω αποτελούν: Η κινητοποίηση φορέων ηµοσίου Η πολιτική στήριξη, η ισχυρή οικονοµική πολιτική & το σταθερό µακρο-οικονοµικό περιβάλλον Ο σωστός και ολοκληρωµένος σχεδιασµός Η έµφαση στο τελικό επιθυµητό αποτέλεσµα Η διαφάνεια κατά τη διαγωνιστική διαδικασία Η κοινωνική αποδοχή Ο ορθολογικός επιµερισµός των κινδύνων Η αλλαγή φιλοσοφίας ηµόσιου αλλά και Ιδιωτικού Τοµέα Οι Πρωτοβουλίες Η εφαρµογή καινοτοµίας και Ο µακροχρόνιος σχεδιασµός (Τωµαδάκη, 2006, Στριάγκα, 2006, Αρκουµανέας,2005, Παναγόπουλος, 2006)) 43

44 Για µεγαλύτερη ανάλυση των πιο πάνω παραγόντων αυτοί θα πρέπει να εξετασθούν από διάφορες οπτικές γωνίες: τι µπορεί να κάνει το ηµόσιο, πως πρέπει να εµπλακεί ο Ιδιωτικός Τοµέας και βέβαια που είναι απαραίτητη η άµεση συνεργασία τους. Οι παράγοντες που ελέγχει ή καθορίζει το ηµόσιο είναι: Καθορισµός πολιτικών προτεραιοτήτων σε σχέση µε τα προς ανάπτυξη έργα έσµευση του ηµοσίου σε αυτές τις µορφές σύµπραξης Συντονισµός µεταξύ των ηµοσίων υπηρεσιών και φορέων Ικανότητα του ηµοσίου να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις που έχουν οι συµβάσεις αυτής της µορφής (διαπραγµατεύσεις, παρακολούθηση, έλεγχος, αξιολόγηση) Προσέλκυση ενδιαφέροντος της αγοράς (βιωσιµότητα και ελκυστικότητα έργων) Η οικονοµική βιωσιµότητα (affordability) του έργου από τη πλευρά του ηµοσίου Κατάλληλο οικονοµικό, νοµοθετικό και θεσµικό πλαίσιο Το περιβάλλον µέσα στο οποίο αναπτύσσεται το έργο Τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά του έργου Η διάρκεια της σύµβασης Τυποποίηση για περιορισµό του κόστους και καθορισµός αποτελεσµατικών διαδικασιών προµηθειών Παράγοντες που ελέγχει ή καθορίζει ο Ιδιωτικός τοµέας µπορεί να είναι : Η ικανότητα της αγοράς να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις του ηµοσίου και του έργου Η οικονοµική βιωσιµότητα (viability) για την υλοποίηση του έργου από τη πλευρά του Ιδιωτικού τοµέα Η δυνατότητα αποκόµισης αποδεκτού κέρδους και η επίδρασή της στο συνολικό κόστος Παράγοντες που ελέγχονται ή καθορίζονται και από τους δύο: Επαρκής χρηµατοδότηση για την ολοκλήρωση των έργων Συµβατότητα των συµβάσεων µε το ισχύον νοµοθετικό και θεσµικό πλαίσιο όµηση και ιαχείριση συµβάσεων (καθορισµός ελαχίστων προδιαγραφών, µηχανισµοί πληρωµών κλπ) Ολοκληρωµένες τεχνικές λύσεις 44

45 Προσδιορισµός, αποτελεσµατική διαχείριση και κατάλληλος επιµερισµός κινδύνων Τεχνογνωσία και εµπειρία (Αρκουµανέας,2005, Τωµαδάκη, 2006) 2.6. Κίνδυνοι από την εφαρµογή των συµπράξεων Ως κίνδυνος ορίζεται ο οποιοσδήποτε παράγοντας, γεγονός ή επιρροή που απειλεί την επιτυχή ολοκλήρωση ενός προγράµµατος από την άποψη του χρόνου, του κόστους ή της ποιότητας. Μια βασική αρχή των Σ ΙΤ είναι ότι ο κίνδυνος πρέπει να ανατεθεί στο συµβαλλόµενο µέρος που είναι πιο ικανό να τον διαχειριστεί µε τον αποτελεσµατικότερο τρόπο. Η αποτελεσµατική κατανοµή του κινδύνου ασκεί άµεση οικονοµική επίδραση στο πρόγραµµα δεδοµένου ότι θα οδηγήσει σε χαµηλότερες γενικές δαπάνες και εποµένως θα παράσχει ενισχυµένη αξία για τα χρήµατα που επενδύονται, εάν συγκριθεί µε τις παραδοσιακές µεθόδους υλοποίησης έργων. Η άµεση σχέση µεταξύ του κινδύνου και του οικονοµικού αντίκτυπου βρίσκεται επίσης στο γεγονός ότι ο βαθµός µεταφοράς του κινδύνου στον ιδιωτικό τοµέα θα επηρεάσει το γενικό κόστος του προγράµµατος στο δηµόσιο τοµέα, δεδοµένου ότι όλος ο κίνδυνος θα συνδεθεί µε ένα ασφάλιστρο τιµών. Εποµένως ο στόχος που πρέπει να είναι να επιτευχθεί είναι η οικονοµικά αποδοτική κατανοµή κινδύνου, όχι απλά η µεταφορά κινδύνου. (EUROPEAN COMMISSION, 2003) Η διαχείριση των κινδύνων είναι θεµελιώδες γνώρισµα οποιουδήποτε έργου και επηρεάζει ουσιαστικά το γενικό κόστος του έργου. Η κατανοµή των κινδύνων έχει καθοριστική σηµασία για τις Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα, η ανάληψη δηλαδή του κινδύνου από αυτόν που µπορεί αν τον διαχειρισθεί καλύτερα. Πριν από αυτήν όµως, η πλήρης ανάλυση των κινδύνων θα µας δώσει την απάντηση για το αν θα πρέπει να υλοποιηθεί ένα έργο και κυρίως ποιος τύπος Σ ΙΤ είναι κατάλληλος για κάθε περίπτωση. Η διεθνής, αλλά και η Ελληνική, εµπειρία έχει δείξει ότι ελλοχεύουν πολλοί, και διαφορετικοί για κάθε έργο, κίνδυνοι. Οι κίνδυνοι αυτοί προέρχονται, τις περισσότερες φορές, από κακή επιλογή του αντικειµένου σύµπραξης για την υλοποίηση δραστηριοτήτων ή έργων, καθώς και από την ανωριµότητα των εταίρων, του ηµοσίου από τη µία πλευρά αλλά και των επενδυτικών σχηµάτων υλοποίησης του έργου από την άλλη. 45

46 Οι βασικότεροι κίνδυνοι που αφορούν τα έργα Σ ΙΤ Ο κίνδυνος των αναµενόµενων εσόδων. Οι ροές εισοδηµάτων από τη λειτουργία του έργου καθορίζονται από δύο βασικούς παράγοντες: το βαθµό χρησιµοποίησης και τις τιµές. Οι προβλέψεις που γίνονται στα πλαίσια σύναψης της σύµβασης θα πρέπει να είναι κατά το δυνατόν αξιόπιστες και να στηρίζονται σε επιστηµονικά στοιχεία Η επιλογή του κατάλληλου συνεργάτη του ιδιωτικού τοµέα. Οι κίνδυνοι εδώ είναι να αποδειχθεί ανεπαρκής ο ιδιώτης για την έγκαιρη και σύµφωνα µε τις προδιαγραφές παράδοση του έργου ή την πλήρη και απρόσκοπτη υποστήριξη της λειτουργίας του. Ή από την άλλη πλευρά, εάν και η σύµβαση έχει κενά, να εγείρει συνεχώς ζητήµατα επαναδιαπραγµάτευσης των όρων κ.ά. Ο Κατασκευαστικός κίνδυνος. Περιλαµβάνει σηµαντικό αριθµό επιµέρους κινδύνων, όπως για παράδειγµα κινδύνους σφαλµάτων κατά το σχεδιασµό του έργου, ή κακής διαχείρισης από υπεργολάβους κ.ά. Ένας από τους θεµελιώδεις παράγοντες που επιδρούν στον κατασκευαστικό κίνδυνο είναι ο τρόπος χρηµατοδότησης. Όταν υφίστανται υπερβάσεις κόστους, η οικονοµική εφικτότητα µιας παραχώρησης µπορεί να τεθεί σε κίνδυνο. Κακός προγραµµατισµός, άγνωστοι γεωλογικοί όροι, ή αόριστες προδιαγραφές ασφάλειας µπορούν να έχουν δραµατικές επιρροές στο ύψος των δαπανών κατασκευής. Για τους λόγους αυτούς το κόστος χρηµατοδότησης κατά την περίοδο κατασκευής του έργου είναι υψηλότερο σε σύγκριση µε την περίοδο λειτουργίας. Μετά την περαίωση της κατασκευής γίνεται συνήθως αναδιάρθρωση του χρέους µε χαµηλότερα επιτόκια, για το υπόλοιπο της διάρκειας της σύµβασης, κάτι που αποβαίνει συνήθως εις όφελος του αναδόχου. Οι εγγυήσεις και ασφαλίσεις που ζητούνται και ο επιµερισµός του κινδύνου αφορούν κατά κύριο λόγο τους χρηµατοδότες του έργου. Ο κίνδυνος διαθεσιµότητας. Αναλαµβάνεται συνήθως από τον ιδιωτικό τοµέα, που φέρει την ευθύνη για την παροχή συγκεκριµένης ποσότητας και ποιότητας υπηρεσιών στους τελικούς χρήστες. Κύρια υποχρέωσή του είναι να διατηρεί το έργο διαθέσιµο προς χρήση, ανεξάρτητα από τη ζήτηση αν δεν έχει αναλάβει και αυτόν τον κίνδυνο. Ο κίνδυνος συναλλάγµατος. Όταν η χρηµατοδότηση προέρχεται από δάνεια σε συνάλλαγµα, οι διακυµάνσεις του µπορούν να απειλήσουν τη βιωσιµότητα προγράµµατος. 46

47 Ο Ρυθµιστικός / συµβατικός κίνδυνος. Όταν στις συµβάσεις προβλέπονται κάποιοι όροι που απαιτούν νοµοθετική ρύθµιση, υπάρχουν κίνδυνοι για τα έργα αν αυτή δεν υλοποιηθεί για οποιοδήποτε λόγο (κοινωνικές αντιδράσεις, κυβερνητικές αλλαγές κλπ).ο ρυθµιστικός κίνδυνος επιδεινώνεται σε χώρες όπου ξεκινούν σηµαντικά προγράµµατα Σ ΙΤ µε νέους και µη δοκιµασµένους νόµους, αλλά και µικρή εµπειρία στη χρηµατοδότηση παρόµοιων προγραµµάτων. Ο Πολιτικός κίνδυνος. Η µακροχρόνια διάρκεια των περισσότερων συµφωνιών παραχώρησης και γενικώς έργων Σ ΙΤ, καθιστούν τα προγράµµατα αυτά ιδιαίτερα ευαίσθητα στον πολιτικό κίνδυνο. Αυτό επιδεινώνεται όταν νέες κυβερνήσεις επιβλέπουν µη επιθυµητά προγράµµατα που έχουν ξεκινήσει από προηγούµενες. Ο Περιβαλλοντικός & Αρχαιολογικός Κίνδυνος. Τα έργα υποδοµής είναι πιθανό να προκαλέσουν περιβαλλοντική ανησυχία, και οι κυβερνήσεις και οµάδες πολιτών τείνουν να γίνουν όλο και περισσότερο άγρυπνοι στην κατεύθυνση µετριασµού των πιθανών επιπτώσεων. Τα απρόβλεπτα περιβαλλοντικά και αρχαιολογικά ζητήµατα µπορούν να αυξήσουν αρκετά τις δαπάνες και να έχουν ως αποτέλεσµα σοβαρές καθυστερήσεις. Η πρόβλεψη επιµερισµού των κινδύνων αυτών στον ιδιώτη συµβαλλόµενο, µπορεί να δηµιουργήσει εντάσεις και προστριβές. Ο Λανθάνων κίνδυνος ατελειών. Παρά το κίνητρο που έχει ο ιδιώτης για γρήγορη και σύµφωνη µε τις προδιαγραφές περαίωση του έργου, υπάρχει ο κίνδυνος να κατασκευασθεί αυτό µε πολλές ατέλειες για διάφορους λόγους (αδυναµία του κατασκευαστή, ταχύτητα εις βάρος της ποιότητας, χρηµατοδοτικά ζητήµατα, επιλογή λανθασµένης µεθόδου κ.ά.). Ο κίνδυνος αντιµετώπισης δυσάρεστων εκπλήξεων µπορεί να ελαχιστοποιηθεί όταν προβλεφθούν λεπτοµερείς και καλά τεκµηριωµένες επιθεωρήσεις των εγκαταστάσεων κατά τη σύναψη της σύµβασης. Ο κίνδυνος της κοινωνικής αποδοχής. Τα έργα υποδοµής έχουν τη δυνατότητα να προκαλέσουν θορυβώδεις διαµαρτυρίες µεταξύ τοπικών κοινοτήτων, ένα γεγονός που µπορεί να αποδειχθεί µοιραίο για τις ιδιωτικές παραχωρήσεις. Υπάρχουν αρκετά χαρακτηριστικά παραδείγµατα του κινδύνου κοινωνικής αποδοχής στην Ευρώπη, που έφθασαν µέχρι την ακύρωση της σύµβασης. Ο κρυµµένος προστατευτισµός. Η παροχή υποδοµής και υπηρεσιών είναι γενικά αντιληπτό ότι είναι µέσα στην περιοχή αρµοδιοτήτων του δηµόσιου 47

48 τοµέα. Η κοινωνία συχνά είναι δύσπιστη όταν αναµιγνύονται ιδιωτικοί παράγοντες. Ο σκεπτικισµός µπορεί να επιδεινωθεί όταν οι επενδυτές προέρχονται από το εξωτερικό και κριθεί ότι έχουν τη δυνατότητα να πραγµατοποιήσουν ένα µεγάλο κέρδος στην επένδυσή τους. Όταν εµφανίζεται µια τέτοια κοινωνική αντίδραση, αυτό µπορεί να έχει αντίκτυπο ακόµη και σε πολιτικό επίπεδο, καθιστώντας έτσι δυσκολότερο για τους ξένους επενδυτές και τον οικοδεσπότη τους (κυβέρνηση) να επιλύσουν τις συγκρούσεις. Ο Κίνδυνος ικανότητας υποστήριξης. Η µη ανάπτυξη ικανοποιητικών συστηµάτων υποστήριξης και ελέγχου από την πλευρά του ηµοσίου µπορεί να ακυρώσει την όλη προσπάθεια, ή να οδηγήσει σε πολύ ακριβές και αναποτελεσµατικές λύσεις, που ωφελούν µόνο τον ιδιώτη συµβαλλόµενο. Είναι σηµαντικό αυτοί οι κίνδυνοι να αναλύονται, να ποσοτικοποιούνται, να κατανέµονται σωστά µεταξύ των συµβαλλοµένων µερών και να λαµβάνονται όλα τα απαραίτητα µέτρα για την ελαχιστοποίησή τους. Η κατανοµή του κινδύνου πρέπει να απεικονίζει συγκεκριµένα χαρακτηριστικά του προγράµµατος και τις δυνάµεις κάθε συµβαλλόµενου µέρους. Εντούτοις το κόστος της µεταφοράς κινδύνου δεν πρέπει να παραµελείται, λαµβάνοντας υπόψη τη φύση της Σ ΙΤ. Η επίτευξη πρόσθετης αξίας για τα χρήµατα που επενδύονται συχνά εξαρτάται από το επίπεδο και το κόστος του κινδύνου που µεταφέρεται στον ιδιωτικό τοµέα. Είναι επίσης ορθή πρακτική να ερευνάται η έκταση µεταφοράς κινδύνου (και ο οικονοµική της επίπτωση) σε άλλες παρόµοιες συµβάσεις. Η ανάληψη των κινδύνων κατά τη σύναψη της σύµβασης είναι ιδιαίτερα πολύπλοκη διαδικασία. Ο προσδιορισµός των κινδύνων µε βάση τις υποδείξεις της Eurostat, αλλά και η αξιοποίηση της εµπειρίας άλλων χωρών µας δίνουν µεγάλο εύρος διαφορετικών µεθόδων ανάληψης κινδύνων από τον ιδιωτικό τοµέα. Κοινή τους συνισταµένη είναι η ανάληψη ευθύνης για την τελική παροχή υπηρεσιών στους πολίτες. Ιδιαίτερη προσοχή πρέπει να δοθεί στη διαδικασία κατανοµής των κινδύνων, που λόγω της µεγάλης διάρκειας των συµβάσεων, προϋποθέτει τη συµµετοχή και στενή συνεργασία όλων των εµπλεκοµένων µερών (συµπεριλαµβανοµένων και των δανειοδοτών) για την ταυτοποίηση και καταγραφή των κινδύνων και των τρόπων αντιµετώπισής τους, αλλά και της ασφάλισής τους µέσω εµπράγµατων ασφαλειών, ιδιωτικών συµβάσεων ασφάλισης, εγγυήσεων κ.ά. 48

49 Ανάλυση Κινδύνου Όλα τα µέρη που συµµετέχουν σε έργα Σ ΙΤ χρειάζεται να προχωρήσουν σε ανάλυση του κινδύνου. Τυπικά, υπάρχουν τρεις οµάδες που συµµετέχουν σε αυτή τη διαδικασία: ο ηµόσιος Τοµέας, ο επιλεγείς Ιδιωτικός Φορέας και οι χρηµατοδότες του. Αν και η µεθοδολογία που υιοθετείται για τον προσδιορισµό και την αποτίµηση των κινδύνων ενδέχεται να είναι κοινή, τα µέρη θα έχουν µάλλον διαφορετικούς αντικειµενικούς στόχους. Ο δηµόσιος τοµέας χρειάζεται να τηρήσει κάποιες οδηγίες σχετικά µε τη µεταβίβαση του κινδύνου, οι οποίες καταρτίζονται επίσηµα ως βοήθηµα χάραξης πολιτικής για τις Σ ΙΤ. Ο επιλεγείς Ιδιωτικός Φορέας θα χρειαστεί να κρίνει εάν (και πώς) θα µπορέσει να διαχειριστεί τους κινδύνους που ο ηµόσιος Τοµέας αποφασίζει να του µεταβιβάσει. Οι τράπεζες και άλλοι χρηµατοδότες συνήθως επιδιώκουν την απόδοση του αρχικού κεφαλαίου και την πληρωµή των τόκων και των αµοιβών τους σε µικρότερο χρονικό πλαίσιο. Εκτός από την εξέταση του επιµερισµού των κινδύνων στα διάφορα µέρη, οι χρηµατοδότες εξετάζουν µε την δέουσα επιµέλεια το έργο, την εξουσία και την ικανότητα της Αναθέτουσας Αρχής να υποστηρίξει αποτελεσµατικά την εκτέλεση του έργου και την αγορά και το πολιτικό περιβάλλον στο οποίο λειτουργεί το έργο. Ο κίνδυνος συνδέεται άµεσα µε την ανάλυση της οικονοµικής αποδοτικότητας, την οικονοµική δυνατότητα, τους λογιστικούς χειρισµούς, τους όρους και τις προϋποθέσεις της ενδεχόµενης σύµβασης και, εντέλει, την επιτυχία ή µη του έργου. Οι προµηθευτές καλούνται εποµένως να εξετάσουν και να εκτιµήσουν τους επιχειρηµατικούς κινδύνους σε όλη την εξέλιξη της σύµπραξης: από τη σύναψη της σύµβασης έως την εκτέλεση του έργου και τη συνολική διάρκεια της λειτουργίας του (ΕΓΣ ΙΤ, 2006) Ενδεικτικά, αναφέρεται ο ακόλουθος καταµερισµός επενδυτικού κινδύνου ανάµεσα στα εµπλεκόµενα µέρη: 49

50 Πίνακας 2: Καταµερισµός επενδυτικού κινδύνου Κίνδυνος ηµόσιος Τοµέας Μέτοχοι Σχεδιαστής Κατασκευαστής Εταιρεία λειτουργίας Ασφαλιστική Ζήτηση / Χρήση Χ Χ Σχεδιασµός Χ Άδειες Χ Κατασκευή Χ Λειτουργία Χ Φορολογία Χ Πυρκαγιά Φυσικές καταστροφές Χ (Αρκουµανέας, 2005) 50

51 3. Η υλοποίηση των έργων Σ ΙΤ 3.1. Η διεθνής εµπειρία υλοποίησης έργων Σ ΙΤ Οι υπηρεσίες που παρέχονται από τον ιδιωτικό τοµέα σε έργα Σ ΙΤ διαφέρουν µεταξύ τους ανά τοµέα και ανά µεµονωµένο έργο. Μεταξύ άλλων, υπάρχει συσσωρευµένη διεθνής εµπειρία από την υλοποίηση έργων Σ ΙΤ στους παρακάτω τοµείς (ΕΓΣ ΙΤ, 2006) : Εκπαίδευση (Σχολεία & Τριτοβάθµια Εκπαίδευση), Υγεία (Νοσοκοµεία & Κλινικές), Στέγαση δηµόσιων υπηρεσιών (κεντρικής διοίκησης, δηµόσιων ιδρυµάτων, τοπικής αυτοδιοίκησης), Σωφρονιστικά ιδρύµατα (όπως φυλακές ή σωφρονιστικά ιδρύµατα για ανηλίκους), Τµήµατα ηµόσιας Ασφάλειας (όπως πυροσβεστικοί σταθµοί ή αστυνοµικά τµήµατα), Ύδρευση και αποχέτευση, ιαχείριση αποβλήτων, Αυτοκινητόδροµοι, Σιδηρόδροµοι, Λιµάνια, Αεροδρόµια, Πληροφορική, ίκτυα επικοινωνίας, Άµυνα (στέγαση στρατιωτικών, τηλεπικοινωνίες, εξοµοιωτές) Στα έργα αυτά, ο Ιδιωτικός Τοµέας µπορεί να αναλάβει την παροχή των εξής υπηρεσιών: Σχεδιασµό µε βάση συγκεκριµένες προδιαγραφές, Κατασκευή, είτε µε τη µορφή κατασκευής νέων κτιριακών εγκαταστάσεων είτε της οµαδικής ανακαίνισης µεµονωµένων ή οµάδων εγκαταστάσεων µίας συγκεκριµένης περιοχής, Συντήρηση κτιριακών εγκαταστάσεων, Συντήρηση του εξοπλισµού του κτιρίου, Εστίαση (γεύµατα που να πληρούν τις συµφωνηθείσες διατροφικές προδιαγραφές), 51

52 Στάθµευση αυτοκινήτων, Συντήρηση του περιβάλλοντος χώρου των κτιρίων, Ασφάλεια και Υπηρεσίες καθαριότητας. Η αποπληρωµή του ιδιώτη για τα έργα Σ ΙΤ εξαρτάται από την ποιοτική παροχή όλων των παραπάνω υπηρεσιών. Κάθε χώρα αντιµετωπίζει τα έργα Σ ΙΤ µε διαφορετικό τρόπο. Μία σειρά υπηρεσιών που σχετίζονται άµεσα µε τη λειτουργία της υποδοµής αυτής καθ εαυτής, όπως για παράδειγµα οι κλινικές υπηρεσίες στην περίπτωση νοσοκοµειακών έργων, οι υπηρεσίες διδασκαλίας στην περίπτωση σχολικών έργων ή οι υπηρεσίες πυρόσβεσης ή αστυνόµευσης στην περίπτωση έργων προστασίας του πολίτη, µπορούν ή όχι να συµπεριληφθούν στις υπηρεσίες που ο Ιδιώτης προσφέρει, ανάλογα µε την πολιτική βούληση και το στρατηγικό σχεδιασµό της χώρας. Παρά το γεγονός ότι υπάρχει αρκετή εµπειρία σε Ευρωπαϊκό Επίπεδο (στη Μεγάλη Βρετανία το 12-16% περίπου των δηµόσιων χρηµατοδοτήσεων προέρχεται από Σ ΙΤ), υπάρχουν αρκετά ανοιχτά θέµατα στο θεσµικό πλαίσιο, όπως: # ιασφάλιση Υγιούς Ανταγωνισµού # Σαφής ιάκριση µεταξύ Σ ΙΤ και ηµόσιων Συµβάσεων # Ευέλικτο Πλαίσιο για τη Βέλτιστη Αξιοποίηση των Σ ΙΤ (Καρανικολός, 2006) Το σύστηµα βρίσκεται σε πλήρη ανάπτυξη στην Ευρώπη και τίθεται το ζήτηµα κατά πόσον το πλαίσιο πρέπει να είναι εναρµονισµένο µε την κοινοτική νοµοθεσία ή όχι και κατά πόσον πρέπει να εξαρτάται από το ευρωπαϊκό δίκαιο. Πολλές χώρες διαθέτουν νέα νοµοθεσία για τις συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα και έχουν προχωρήσει ήδη στην υλοποίηση µεγάλου αριθµού έργων. Παρατίθεται πιο κάτω η κατάσταση όσον αφορά τη διείσδυση των Σ ΙΤ σε µια σειρά από χώρες της ΕΕ (ΕΟΚΕ, 2004) Ιταλία: Ο νόµος-πλαίσιο του 1994 (νόµος Merloni) παρέχει τον ορισµό της σύµβασης παραχώρησης κατασκευής και διαχείρισης. Η µορφή αυτή σύµβασης παραχώρησης χαρακτηρίζεται από το γεγονός ότι ο "παραχωρησιούχος" εκτελεί το έργο µε δικά του µέσα, ανακτώντας το 52

53 κεφάλαιο που του έχει χορηγηθεί µέσω της οικονοµικής εκµετάλλευσης του πραγµατοποιηθέντος έργου Το πρόγραµµα κατασκευής των υποδοµών έχει στόχο την εκτέλεση 220 έργων τα οποία θεωρούνται στρατηγικής σηµασίας: από το 2002 έως το 2011 το ύψος των επενδύσεων εκτιµάται ότι θα ανέλθει σε 125 δις ευρώ οι µισοί πόροι προέρχονται από το κράτος και το υπόλοιπο από ιδιωτικές χρηµατοδοτήσεις. Το προσαρµοσµένο νοµικό πλαίσιο προβλέπει: τον γενικό ανάδοχο, τον παραχωρησιούχο, τον δικαιούχο της εκµετάλλευσης και τον επιχειρηµατικό φορέα. Για να περιοριστούν οι καθυστερήσεις παράδοσης και να αυξηθεί η αποτελεσµατικότητα της κατασκευής, ένας νέος νόµος το 2001 δηµιούργησε τον "γενικό αντισυµβαλλόµενο", ο οποίος παραδίδει το έργο ολοκληρωµένο και το συντηρεί. Οφείλει, επίσης, να αναλάβει την προχρηµατοδότηση του έργου. Η σύµβαση παραχώρησης κατασκευής και διαχείρισης αποτελεί εναλλακτική λύση αντί του γενικού αντισυµβαλλόµενου. Η έλλειψη χρηµατοδοτικών πόρων έχει συνήθως ως αποτέλεσµα την προσφυγή στον µηχανισµό αυτό ο οποίος βασίζεται στην ολική ή µερική πληρωµή του έργου από τον χρήστη, δεδοµένου ότι ως "γενικός αντισυµβαλλόµενος" η διοίκηση οφείλει να πληρώνει µε δόσεις. Οι συµβάσεις παραχώρησης χρησιµοποιούνται, επίσης, για τη διαχείριση υφιστάµενων έργων: νοσοκοµείων, σχολείων, φυλακών, µε εκχώρηση της οικονοµικής εκµετάλλευσης ή της διαχείρισης. Ο τρόπος αυτός εκτιµάται ότι θα επιτρέψει στη διοίκηση να επικεντρώσει εκ νέου την προσοχή της στα κύρια καθήκοντά της και να επωφεληθεί των καινοτοµιών του ιδιωτικού τοµέα. Με τη «σύµβαση επιχειρηµατικού φορέα» δίνεται η δυνατότητα υποβολής, εκ µέρους οιουδήποτε, προσφοράς εκτέλεσης έργου στο πλαίσιο του τριετούς προγραµµατισµού των επενδύσεων του ενδιαφερόµενου δηµόσιου φορέα. Η διοίκηση είναι ελεύθερη να ακολουθήσει ή όχι την προτεινόµενη ιδέα και, εάν απαιτείται, διοργανώνεται διαγωνισµός. Ο επιχειρηµατικός φορέας διαθέτει το δικαίωµα προτίµησης και συντάσσει τη σύµβαση. Στην Ιταλία διαπιστώνεται σηµαντική αύξηση του αριθµού έργων που εκτελούνται µέσω επιχειρηµατικού φορέα. Από 1163 πρωτοβουλίες οι οποίες είχαν υποβληθεί σε διάστηµα τρεισήµισι ετών (Ιανουάριος 2000 Ιούνιος 2003): 53

54 οι 660 προέρχονταν από επιχειρηµατικούς φορείς (302 συµβάσεις παραχώρησης µε ιδιωτική πρωτοβουλία το 2003!) και οι 503 κατέληξαν σε συµβάσεις παραχώρησης µετά από δηµόσια πρωτοβουλία. Ισπανία : Στην Ισπανία, η σύµβαση παραχώρησης δηµοσίων έργων ρυθµίζεται από το νόµο αριθ. 13/2003 της 23ης Μαΐου Ο νόµος αυτός τροποποίησε το νόµο για τις συµβάσεις των δηµοσίων διοικήσεων, αναδιατυπωµένο κείµενο που υιοθετήθηκε µε το βασιλικό νοµοθετικό διάταγµα αριθ. 2/2000, της 16ης Ιουνίου 2000, το οποίο εισάγει στη ρύθµιση των διαφόρων ειδών διοικητικών συµβάσεων έναν νέο τίτλο: "σύµβαση παραχώρησης δηµοσίων έργων", όπου περιλαµβάνεται το νοµικό καθεστώς της τυποποιηµένης πλέον σύµβασης αυτής, λαµβάνοντας υπόψη τις ιδιαιτερότητες που παρουσιάζει και εντάσσοντάς την στην παράδοση του ισπανικού δικαίου. Η νέα µορφή του ανάδοχου φορέα περιλαµβάνει τέσσερα θεµελιώδη στοιχεία που χαρακτηρίζουν το είδος αυτό της σύµβασης: "δηµόσιο έργο", "κίνδυνο αναδοχής", "οικονοµική ισορροπία της εκχώρησης" και "διαφοροποίηση της χρηµατοδότησης". Μεγάλη Βρετανία: Κατά το διάστηµα , η κυβέρνηση εγκαινίασε µία ευρεία πολιτική σύναψης δηµόσιων υπηρεσιών και δηµοσίων έργων µε την επωνυµία "πρωτοβουλία ιδιωτικής χρηµατοδότησης (Private Finance Initiative)". Ο µηχανισµός αυτός αναθέτει σε µία ιδιωτική εταιρεία, για δεδοµένο δηµόσιο εξοπλισµό, µια συνολική αποστολή η οποία περιλαµβάνει τις ακόλουθες πτυχές: "σχεδιασµός-χρηµατοδότηση-κατασκευή-διαχείρισησυντήρηση". Από την ηµέρα της έναρξής της η πρωτοβουλία ιδιωτικής χρηµατοδότησης: έχει φέρει σε πέρας πάνω από 650 έργα συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα, στα οποία περιλαµβάνονται 45 νοσοκοµεία και πάνω από 200 σχολεία εκτελεί αυτή τη στιγµή 400 έργα έχει προϋπολογισµό 48 δις στερλίνες (60 δις ευρώ) έχει ένα πρόγραµµα υπό κατάρτιση το ετήσιο κεφάλαιό της ισοδυναµεί σε % περίπου του εθνικού προϋπολογισµού. Το δηµόσιο ταµείο της Βρετανίας βασίστηκε σε δύο καθοριστικά στοιχεία τα οποία δικαιολογούν το ενδιαφέρον της πρωτοβουλίας ιδιωτικής 54

55 χρηµατοδότησης: "ο ιδιωτικός τοµέας πρέπει πραγµατικά να αναλάβει τον κίνδυνο" και "ο δηµόσιος τοµέας πρέπει να αποκτήσει υπηρεσίες στην καλύτερη δυνατή τιµή µέσω της εφαρµογής της αρχής της "βέλτιστης σχέσης κόστους-οφέλους", µε την οποία επιδιώκεται η βελτιστοποίηση του κόστους χρήσης των κατασκευασθέντων εξοπλισµών δεδοµένου ότι ο κατασκευαστής, καθώς θα έχει αναλάβει ο ίδιος την εκµετάλλευση του εξοπλισµού, θα έχει κάθε συµφέρον να σχεδιάσει και να κατασκευάσει ένα ποιοτικό έργο του οποίου η εκµετάλλευση θα έχει χαµηλό κόστος και η διάρκεια ζωής του θα είναι πιο µακρά. Οι τρέχουσες συµβάσεις απαντώνται σε όλους τους τοµείς: υδροδότηση, υπηρεσίες καθαριότητας, δηµόσιες µεταφορές, στρατός, νοσοκοµεία, σχολεία, δηµόσια κτήρια, δρόµοι και αυτοκινητόδροµοι Λόγω του µεγάλου αριθµού έργων σύµπραξης δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα στο Ηνωµένο Βασίλειο, έχουν αποκτηθεί πολυάριθµες και ανάµικτες εµπειρίες, θετικές και αρνητικές. Θα ήταν σκόπιµο να αναλυθούν και να αξιολογηθούν συστηµατικά οι εµπειρίες αυτές, ώστε να µπορούν να αξιοποιηθούν περαιτέρω. Γαλλία: Το δικαίωµα της σύναψης των συµβάσεων παραχώρησης, την πληρωµή των οποίων αναλαµβάνει ο χρήστης, θεσπίστηκε µε τον νόµο της 29/1/1993, τον αποκαλούµενο νόµο Sapin, και η πρακτική των εν λόγω συµβάσεων έχει αναπτυχθεί πολύ: στον τοµέα των αστικών υπηρεσιών υδροδότησης, καθαριότητας, δηµοσίων µεταφορών, κλπ στον τοµέα των µεγάλων υποδοµών: αυτοκινητόδροµοι, γέφυρες, µεγάλα στάδια, σήραγγες, κλπ. Οι συµβάσεις συµπράξεων δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα, την πληρωµή των οποίων αναλαµβάνει το κράτος, βρίσκονται σε πλήρη ανάπτυξη στη Γαλλία. Από τον νόµο της 5ης Ιανουαρίου 1988 και µετά, η Γαλλία διαθέτει τις λεγόµενες διοικητικές συµβάσεις εκµίσθωσης µακράς διάρκειας οι οποίες πληρώνονται από το κράτος. Οι συµβάσεις αυτές χρησιµοποιούνται στην περίπτωση των δηµοσίων κτηρίων, συγκεκριµένα στα εκπαιδευτικά κτήρια, ως παραλλαγή της χρηµατοδοτικής µίσθωσης (leasing), της οποίας επίσης κάνει χρήση το γαλλικό κράτος. Εξάλλου, οι µισθώσεις µε δικαίωµα αγοράς έχουν αναπτυχθεί για το κράτος στον τοµέα των κτιρίων και των υποδοµών (νόµοι του 2002 για τις "δυνάµεις ασφαλείας" και του 2003 για τις "ένοπλες δυνάµεις"). 55

56 Τέλος, νόµος του 2003 προβλέπει την υιοθέτηση διατάξεων για τις συµβάσεις µακράς διαρκείας που περιλαµβάνουν "την σύλληψη, την κατασκευή, την χρηµατοδότηση και τη διαχείριση µε δηµόσια χρηµατοδότηση". Μία πρώτη διάταξη για τον τοµέα των νοσοκοµείων δηµοσιεύτηκε τον Σεπτέµβριο του 2003, και µία άλλη υιοθετήθηκε για το γαλλικό κράτος και τις τοπικές αρχές. Πρόκειται για το κανονιστικό διάταγµα για τις συµβάσεις συµπράξεων της 17ης Ιουνίου Γερµανία: Όπως και σε άλλα κράτη µέλη, έτσι και στη Γερµανία υφίσταται ένα λεπτοµερές δίκαιο ανάθεσης δηµοσίων συµβάσεων (έργων), σύµφωνα µε το οποίο µπορούν να συµµετέχουν χωρίς διακρίσεις τόσο δηµόσιες και ιδιωτικές επιχειρήσεις όσο και συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα. Πρέπει να διαχωριστεί κατ' αρχήν η διαδικασία για τη διασφάλιση των υπηρεσιών κοινής ωφελείας. Στη Γερµανία, οι δήµοι συχνά επιλέγουν συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα στην περίπτωση των υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος, π.χ., για τον εφοδιασµό και την διαχείριση σε τοµείς όπως ενέργεια, υδροδότηση, διαχείριση των αστικών λυµάτων και διάθεση αποβλήτων. Για το σκοπό αυτό, γίνεται χρήση συµβάσεων κάθε µορφής. Παράλληλα µε τις ευρέως διαδεδοµένες παραχωρήσεις υπηρεσιών, υφίστανται δηµόσιες αναθέσεις, π.χ., εφοδιασµός σε ηλεκτρισµό καθώς και θεσµοθετηµένες συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα στους δήµους. Οι συµπράξεις αυτές συµβάλλουν στη διασφάλιση των θέσεων απασχόλησης στην περιοχή και στην τοπική οικονοµία. Οι συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα βασίζονται στις αρµοδιότητες που έχουν ανατεθεί στις τοπικές αρχές από το σύνταγµα. Βάσει των εν λόγω αρµοδιοτήτων, οι τοπικές αρχές µπορούν να αποφασίζουν ελεύθερα τον τρόπο και την οργάνωση της παροχής υπηρεσιών γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος στην περιοχή τους στο πλαίσιο παραχωρήσεων. ιαθέτουν την ελευθερία να ιδρύουν τις δικές τους επιχειρήσεις, να δηµιουργούν συµπράξεις δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα µε κατάλληλους εταίρους, ή ακόµη να αναθέτουν τις υπηρεσίες γενικού οικονοµικού ενδιαφέροντος στον ιδιωτικό τοµέα. Τέτοιου είδους συµπράξεις δεν εµπίπτουν στο δίκαιο ανάθεσης δηµοσίων συµβάσεων. Μόνο στον τοµέα της υγείας και των διοικητικών κτιρίων αναµένεται να ολοκληρωθούν µέχρι το 2009 έργα προϋπολογισµού 6 δις Ευρώ. (Το Βήµα, ) Βέλγιο: Η σύµβαση παραχώρησης ορίζεται στα άρθρα 24 και 25 του νόµου της 24ης εκεµβρίου 1993 και στα άρθρα 123 και εξής του βασιλικού διατάγµατος της 8ης Ιανουαρίου 1996 [6]. Εκτός από την εκτέλεση και 56

57 ενδεχοµένως το σχεδιασµό του έργου, τα εν λόγω άρθρα προβλέπουν την εκµετάλλευση του έργου εκ µέρους του παραχωρησιούχου. Αντίθετα, η σύµβαση χρηµατοδότησης δεν είναι ιδιαίτερα αναπτυγµένη στο βελγικό δίκαιο. Η σύµβαση χρηµατοδότησης χαρακτηρίζεται από τη σώρευση της χρηµατοδότησης, της εκτέλεσης, και ενίοτε του σχεδιασµού ενός έργου, χρήστης του οποίου είναι η αναθέτουσα αρχή έναντι καταβολής ενοικίου. Πορτογαλία: Η χώρα αυτή, για να βελτιώσει το οδικό της σύστηµα, συνέλαβε τη σύµβαση SCUT, ένα καθεστώς σύναψης σύµβασης το οποίο επιτρέπει σε έναν ιδιώτη κατασκευαστή να εισπράττει κρατική αµοιβή. Η σύµβαση SCUT είναι εµπνευσµένη από το σύστηµα "shadow toll" (των "εικονικών διοδίων") που έχει καθιερωθεί στο βρετανικό οδικό δίκτυο. Οι προσκλήσεις για την υποβολή προσφορών που αφορούν τις συµβάσεις SCUT άρχισαν να δηµοσιεύονται το Σήµερα, φαίνεται να χρησιµοποιούνται λιγότερο. Ουγγαρία: εν υφίσταται ειδικός νόµος ο οποίος διέπει τα έργα που συνδέονται µε συµβάσεις σύµπραξης δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα. Ωστόσο, οι κανόνες που διέπουν τις χρηµατοδοτικές υποχρεώσεις του κράτους περιγράφονται στην απόφαση αριθ. 2098/2003 (Χ29). Το 1997, η χώρα ανέλαβε την πρωτοβουλία να εγκαινιάσει ένα πρόγραµµα σύµπραξης µε τον ιδιωτικό τοµέα για την ανάπτυξη συγκροτηµάτων βιοµηχανικών δραστηριοτήτων τα οποία, στις αρχές του 2004, ανέρχονταν σε 165. Στην πλειονότητα των χωρών παρατηρείται σταθερά ότι οι συνάψεις συµβάσεων τύπου Σ ΙΤ επικεντρώνονται αρχικά στον τοµέα των µεταφορών. Στη συνέχεια, οι περισσότερες χώρες προχωρούν σταδιακά σε άλλους τοµείς (όπως η εκπαίδευση, η υγεία, η ενέργεια, το νερό και η επεξεργασία αποβλήτων) στους οποίους οι µέθοδοι της σύναψης συµβάσεων τύπου Σ ΙΤ θεωρούνται επίσης ως καλή λύση. Το Ηνωµένο Βασίλειο, για παράδειγµα, επικέντρωσε σαφέστατα την προσοχή του στη σηµασία των µηχανισµών τύπου Σ ΙΤ στους κοινωνικούς τοµείς της εκπαίδευσης και της υγείας στο πλαίσιο του µεγαλύτερου επενδυτικού προγράµµατος στην ιστορία του αγγλικού εθνικού συστήµατος υγείας (National Health Service). Από το 1997, 64 έργα Σ ΙΤ ειδικά για νοσοκοµεία, συνολικής αξίας 11,1 δις στερλινών (15,7 δις ευρώ), εγκρίθηκαν από το υπουργείο υγείας του Ηνωµένου Βασιλείου, το οποίο αποφάσισε την έναρξη της διαδικασίας υποβολής προσφορών. Τα 27 από αυτά τα έργα, 57

58 αξίας 3 δις στερλινών (4,3 δις ευρώ), είχαν ήδη ολοκληρωθεί και καταστεί λειτουργικά το 2004, και µια σειρά από άλλα βρίσκονται στη φάση της κατασκευής. Τουλάχιστον τρεις άλλες χώρες της Ευρώπης (Πορτογαλία, Ισπανία και Ιταλία) προτίθενται να εγκαινιάσουν µεγάλα προγράµµατα Σ ΙΤ στον τοµέα της υγείας. Παρατηρείται επίσης ότι, αρχικά, τα εθνικά προγράµµατα Σ ΙΤ αφορούν σχετικά µεγάλα έργα που προωθούνται από την κεντρική διοίκηση και αργότερα προχωρούν σε έργα µικρότερης εµβέλειας (ενίοτε επαναλαµβανόµενου χαρακτήρα) στο επίπεδο των τοπικών ή των περιφερειακών αρχών. (ΕΟΚΕ,2004) Πίνακας 3: ΕΞΕΛΙΞΗ ΤΗΣ ΝΟΜΟΘΕΣΙΑΣ ΣΤΟΝ ΤΟΜΕΑ ΤΩΝ Σ ΙΤ - ΕΥΡΩΠΗ ΤΩΝ 25 Κράτη µέλη Μονάδα Σ ΙΤ Νοµοθεσία Σ ΙΤ Αυστρία - Βέλγιο Κύπρος - - Τσεχία ανία - Εσθονία - Φινλανδία - Γαλλία Γερµανία Ελλάδα Ουγγαρία Ιρλανδία Ιταλία Λετονία Λιθουανία - - Λουξεµβούργο - - Μάλτα - Κάτω Χώρες - Πολωνία Πορτογαλία Σλοβακία - - Σλοβενία - - Ισπανία - Σουηδία - - Ηνωµένο Βασίλειο - Επεξήγηση Ανάγκη εντοπισµού µονάδας Σ ΙΤ και λήψης µέτρων (ή ύπαρξη µιας µόνο περιφερειακής µονάδας Σ ΙΤ) Μονάδα Σ ΙΤ υπό ίδρυση (ή ήδη έτοιµη αλλά µε αποκλειστικά συµβουλευτικό ρόλο) Μονάδα Σ ΙΤ έτοιµη (µε ενεργό ρόλο στην προώθηση των Σ ΙΤ) Νοµοθετικές προτάσεις Γενική νοµοθεσία στη φάση της κατάρτισης / εν µέρει θεσπισµένη τοµεακή νοµοθεσία Θεσπισµένη γενική νοµοθεσία Πηγή: ΕΤΕ Τέλος

59 Πιο κάτω παρατίθενται στοιχεία που αφορούν δάνεια που χορήγησε η Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και είναι ενδεικτικά της πορείας των Σ ΙΤ, τα τελευταία χρόνια στην ΕΕ. Σχήµα 7: Σ ΙΤ ΠΟΥ ΥΠΟΓΡΑΦΗΚΑΝ ΑΠΟ ΤΗΝ ΕΤΕ ΑΝΑ ΕΤΟΣ (σε εκατ. ) Πηγή: ΕΤΕ Τέλος Πίνακας 4: Σ ΙΤ ΑΝΕΙΑ ΚΑΤΑ ΤΟΜΕΑ Τοµέας Συµφωνηθέντα δάνεια (ονοµαστικά) (σε εκατ. ) % του συνόλου Μέση διάρκεια δανείων Οδοί και αυτοκινητόδροµοι % 25 Σήραγγες και γέφυρες % 21 Ανάπτυξη, ανακαίνιση και αστικές % 26 συγκοινωνίες Αερολιµένες 997 7% 19 Τρένα συµβατικά και µεγάλης ταχύτητας 936 6% 20 Κοινωνικές υποδοµές (εκπαίδευση και υγεία) 819 5% 29 Πόσιµο νερό και αποχέτευση 265 2% 19 Παραγωγή, µεταφορά και διανοµή 237 2% 13 ηλεκτρικού ρεύµατος ΣΥΝΟΛΟ % Πηγή: ΕΤΕ Τέλος

60 Πίνακας 5: Σ ΙΤ ΑΝΕΙΑ ΚΑΤΑ ΧΩΡΑ Χώρα Συµφωνηθέντα δάνεια (ονοµαστικά) (εκατ. ) % του συνόλου Αυστρία 40 0,27% ανία ,41% Γερµανία 682 4,63% Ελλάδα ,61% Ιρλανδία 146 0,99% Κάτω Χώρες 525 3,57% Πολωνία 315 2,14% Πορτογαλία ,05% Ισπανία ,79% Σουηδία 311 2,11% Ηνωµένο Βασίλειο ,44% ΣΥΝΟΛΟ % Πηγή: ΕΤΕ Τέλος 2003 Από τα στοιχεία αυτά φαίνεται το σηµαντικό µερίδιο στο συνολικό δανεισµό που έχει η χώρα µας, παρά τη µικρή σχετικά διείσδυση των Σ ΙΤ µέχρι το Αυτό οφείλεται κυρίως στο µέγεθος των έργων που υλοποιήθηκαν αλλά και στο αυξηµένο ποσοστό της ηµόσιας συµµετοχής στη χρηµατοδότησή τους Η θέση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Ε.Ε.Κ) Στη δεκαετία του 90 τα όργανα της Ε.Ε. διαπίστωσαν ότι ο πολλαπλασιασµός των συµβάσεων παραχώρησης στα κράτη-µέλη και η ραγδαία εξέλιξη του θεσµού του Private Finance Initiative (PFI) στην Μ. Βρετανία, δηµιουργούσε ζητήµατα εφαρµογής των κοινοτικών οδηγιών για τις δηµόσιες συµβάσεις, αλλά και προδιέγραφε µια σαφή πολιτική πρόκληση στην οποία η Ε.Ε. όφειλε να τοποθετηθεί. Τηρώντας τις (χρονοβόρες) διαδικασίες προπαρασκευής, η Ευρωπαϊκή Επιτροπή τοποθετήθηκε στο νοµικό επίπεδο κατ αρχήν µε την υπ αριθµόν 2000/C 121/02 Ερµηνευτική Ανακοίνωση και στη συνέχεια (µετά από µία τετραετία περίπου), µε την Οδηγία 2004/18/ΕΚ της 31ης Μαρτίου 2004 («Περί συντονισµού των διαδικασιών σύναψης δηµοσίων συµβάσεων έργων, προµηθειών και υπηρεσιών», η οποία καταργεί τις οδηγίες 92/50/ΕΟΚ, 60

61 93/36/ΕΟΚ και 93/37/ΕΟΚ, όµως η έναρξη εφαρµογής της ορίζεται πριν από την ), και µε το «Πράσινο Βιβλίο για τις Συµπράξεις ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα» ( /COM(2005) 327, τελικό) (ΕΕΚ, 2005). Με την ως άνω Ερµηνευτική Ανακοίνωση έγινε κατ αρχήν µια στοιχειώδης προσπάθεια να αναγνωριστεί η µορφή της σύµβασης παραχώρησης έργων και υπηρεσιών, να διακριθεί από άλλα συγγενή µορφώµατα και να υπογραµµισθεί η σηµασία της εφαρµογής του κοινοτικού δικαίου στην ανάθεση των συµβάσεων αυτών, παρά τις περιορισµένες υφιστάµενες ρυθµίσεις. Με την ανωτέρω Οδηγία, ορίσθηκε η έννοια της σύµβασης παραχώρησης δηµοσίων έργων (ως µια σύµβαση, που παρουσιάζει τα ίδια χαρακτηριστικά µε µια δηµόσια σύµβαση έργων, εκτός του γεγονότος ότι το εργολαβικό αντάλλαγµα συνίσταται είτε αποκλειστικά στο δικαίωµα εκµετάλλευσης του έργου, είτε στο δικαίωµα αυτό σε συνδυασµό µε καταβολή αµοιβής). Επιπλέον, ορίσθηκαν συγκεκριµένοι κανόνες εφαρµογής και προσδιορίσθηκαν οι διαδικασίες στις οποίες µπορούν να προσφεύγουν οι αναθέτουσες αρχές για την σύναψή τους. Στο Πράσινο Βιβλίο επιχειρείται η διατύπωση ορισµένων κοινών στοιχείων και διακρίσεων των Σ ΙΤ, ώστε να δοθεί µια καταρχήν κατεύθυνση εφαρµογής των Οδηγιών στα πολλά και σύνθετα προβλήµατα δηµοπράτησης, που ανέκυψαν στα κράτη-µέλη και συνδέεται κυρίως µε τον «ανταγωνιστικό διάλογο», αλλά και για να ξεκινήσει µια διαβούλευση για τις Σ ΙΤ, χωρίς να προκαταλαµβάνονται σήµερα οι πολιτικές αποφάσεις που θα ληφθούν, προκειµένου να αναπτυχθούν οι Σ ΙΤ σε καθεστώς πραγµατικού ανταγωνισµού και νοµικής σαφήνειας. (Παναγόπουλος, 2005) Στο κείµενο αυτό, οι Σ ΙΤ διακρίνονται σε συµβατικού τύπου, όπου η σύµπραξη δηµοσίου και ιδιώτη βασίζεται αποκλειστικά σε συµβατικούς δεσµούς και σε θεσµοθετηµένου τύπου, στις οποίες υπάρχει συνεργασία δηµόσιου και ιδιώτη, στο πλαίσιο ενός άλλου φορέα (Εταιρία Ειδικού Σκοπού ή SPΧ). Σηµαντική εξέλιξη αποτελεί το ανακοινωθέν STAT/04/18/ της EUROSTAT, στο οποίο διευκρινίζεται η λογιστική αντιµετώπιση στους εθνικούς λογαριασµούς των έργων Σ ΙΤ, ορίζοντας ότι τα στοιχεία του ενεργητικού, που συνδέονται µε µία Σ ΙΤ, ταξινοµούνται ως µη δηµόσια στοιχεία του ενεργητικού όταν: α. Ο εταίρος του ιδιωτικού τοµέα αναλαµβάνει τον κίνδυνο της κατασκευής και 61

62 β. Ο εταίρος του ιδιωτικού τοµέα αναλαµβάνει τον ένα τουλάχιστο από τους ακόλουθους δύο κινδύνους: τον κίνδυνο της διαθεσιµότητας ή τον κίνδυνο που συνδέεται µε τη ζήτηση. (ΕΕΕ Ε-Σ ΙΤ, 2004) 3.3. Το νοµοθετικό πλαίσιο για τις Συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα, στην Ελλάδα Το Θεσµικό πλαίσιο Σ ΙΤ στην Ελλάδα πριν την ψήφιση του Ν.3389/2005 Στην Ελλάδα, µέχρι πρόσφατα, δεν υπήρχε ένα πλήρες εξειδικευµένο νοµοθετικό πλαίσιο, που να καλύπτει την σύναψη των Σ ΙΤ. Στο παρελθόν έγιναν διάφορες προσπάθειες διατύπωσης ανάλογου Σχεδίου Νόµου, µε διαφορετικό κάθε φορά βαθµό προσέγγισης των πολλών σχετικών θεµάτων πολιτικής, διαφορετικής φιλοσοφίας σχετικά µε τους ρόλους και τα επιτρεπτά όρια ευελιξίας στις σχέσεις των δύο µερών ( ηµοσίου Ιδιωτών) Παρά την έλλειψη του αναγκαίου εξειδικευµένου νοµοθετικού πλαισίου, υπήρχαν ωστόσο νοµικές δυνατότητες υλοποίησης Σ ΙΤ στην Ελλάδα, µέσω: α) των προβλέψεων του υφιστάµενου νοµοθετικού πλαισίου για την υλοποίηση των δηµοσίων έργων, οι οποίες επιτρέπουν την σύναψη συµβάσεων παραχώρησης δηµοσίων έργων, β) ειδικών νοµοθετικών ρυθµίσεων, που επιτρέπουν Σ ΙΤ σε συγκεκριµένους τοµείς ή για συγκεκριµένα έργα και γ) χρησιµοποίησης συµβάσεων µίσθωσης ή αγοράς ακινήτων (δηλαδή µε επιτρεπόµενες παρακάµψεις του νοµοθετικού πλαισίου). Όµως, σε όλες τις παραπάνω περιπτώσεις, επειδή δεν προσφερόταν πλήρης κάλυψη σε όλα τα σχετικά θέµατα, η υλοποίηση όσων Σ ΙΤ ήταν δυνατόν να προωθηθούν, γινόταν µε µεγάλες καθυστερήσεις, αυξηµένα κόστη, σηµαντικές δυσκολίες στις διαδικασίες δηµοπράτησης και περιορισµένες δυνατότητες σωστού καταµερισµού των κινδύνων. Τα κύρια χαρακτηριστικά και δυνατότητες του νοµοθετικού πλαισίου πριν την ψήφιση του Ν.3389/2005 έχουν ως εξής (ΕΕΕ Ε, 2004): 1) Συµβάσεις Παραχώρησης Η έννοια της σύµβασης παραχώρησης έργων ορίζεται κατ αρχήν από τον κοινοτικό νοµοθέτη µε βάση την έννοια της σύµβασης δηµοσίων έργων. Σύµφωνα µε την κρατούσα νοµική άποψη, το άρθρο 6 του Π.. 334/2000 και οι αντίστοιχες διατάξεις της Οδηγίας 93/37/Ε.Κ. (σηµειώνεται ότι η νέα Οδηγία δεν ήταν υποχρεωτικά εφαρµοστέα µέχρι την ) αποτελούν διατάξεις, 62

63 οι οποίες ρυθµίζουν µόνο τις διατυπώσεις δηµοσιότητας για την σύναψη των συµβάσεων παραχώρησης και τις υποχρεώσεις δηµοσιότητας για τους αναδόχους συµβάσεων παραχώρησης έργων, προκειµένου να συνάψουν συµβάσεις και να αναθέσουν την εκτέλεση τµήµατος του έργου σε τρίτους. Αντίθετα η ρύθµιση της διαδικασίας σύναψης των συµβάσεων αυτών εκφεύγει των διατάξεων της οδηγίας 93/37/Ε.Κ. Στον περί δηµοσίων έργων Ν. 1418/84 (άρθρο 4 παρ. 4 περ. η ) και στο Π.. 609/85 (άρθρο 13), προβλέπεται αυτοτελές σύστηµα δηµοπράτησης, που περιλαµβάνει µερική ή ολική αυτοχρηµατοδότηση µε αντάλλαγµα την λειτουργία και εκµετάλλευση του έργου ή άλλα τυχόν ανταλλάγµατα έναντι της κατασκευής του έργου, πλην της πλήρους χρηµατικής καταβολής ή αντιπαροχής ακινήτων. Ανάλογα προβλέψεις, ως προς το αντάλλαγµα του αναδόχου έργου µε αυτοχρηµατοδότηση, αναφέρονται και στο άρθρο 9 παρ. 3(β) του Ν. 2052/92. Σύµφωνα µε τα ανωτέρω, τα αυτοχρηµατοδοτούµενα έργα: (α) Ρυθµίζονται µερικώς από τις κοινοτικές οδηγίες δηµοσίων συµβάσεων (εφόσον ο προϋπολογισµός τους υπερβαίνει τα εκάστοτε καθοριζόµενα όρια), (β) Θεωρούνται δηµόσια έργα και εφαρµόζεται σε αυτά η οικεία νοµοθεσία, µε την επιφύλαξη ότι στην έννοιά τους δεν περιλαµβάνεται ρητώς η περίπτωση µη παραχώρησης της εκµετάλλευσης, αλλά καταβολής σταδιακών πληρωµών µετά το πέρας της κατασκευής και κατά την περίοδο λειτουργίας (και ενδεχοµένως συντήρησης) του έργου, (γ) Εφαρµόζονται σε αυτά, κατά παρέκκλιση των διατάξεων περί δηµοσίων έργων, οι ειδικές ρυθµίσεις του άρθρου 9 παρ. 4 του Ν.2052/92, µε σκοπό την εξισορρόπηση των εκατέρωθεν συµφερόντων, µε βάση τη διαφορετική κατανοµή ευθύνης, που διαφοροποιείται σε σχέση µε τα κλασσικά συστήµατα δηµοπράτησης. Ειδικότερα προβλέπεται ότι: α) σε περίπτωση υπερηµερίας του φορέα ή του Κύριου του Έργου, ο ανάδοχος έχει τα δικαιώµατα και τις υποχρεώσεις, που προβλέπονται από τον Αστικό Κώδικα, β) σε περίπτωση διακοπής των εργασιών, από γεγονός για το οποίο δεν ευθύνεται ο ανάδοχος, τότε αυτός µπορεί να ζητήσει κατ αρχήν αποζηµίωση και στην συνέχεια να προβεί σε καταγγελία της σύµβασης, χωρίς να αποκλείεται το δικαίωµα αποζηµίωσης για την ζηµιά που υπέστη από την µη εκπλήρωση της σύµβασης, 63

64 γ) ο σπουδαίος λόγος, για τον οποίο και µόνο ο φορέας ή ο Κύριος του Έργου µπορεί να καταγγείλει την σύµβαση, θα πρέπει να κριθεί εκ των προτέρων από το Συµβούλιο ηµοσίων Έργων, δ) η µεταβίβαση των οριζόντιων ιδιοκτησιών, ή η παραχώρηση δικαιωµάτων επί αυτών, στον ανάδοχο γίνεται σταδιακά, ανάλογα µε την πρόοδο εκτέλεσης εργασιών, ε) για την επίλυση των διαφορών, που απορρέουν από την σύµβαση εργολαβίας ή εξ αφορµής αυτής, µπορεί να συνοµολογηθεί συµφωνία διεθνούς ή εσωτερικής διαιτησίας, εφόσον αυτό προβλέπεται στην διακήρυξη. Προβλέπεται παράλληλα η δυνατότητα ανάληψης της σύµβασης από επιχειρήσεις, που δεν είναι κατ ανάγκην εργοληπτικές, καθώς και η ευχέρεια της αναθέτουσας αρχής να εγγυηθεί την διατήρηση ορισµένων συνθηκών (π.χ. κυκλοφοριακών κ.α), µε την ανάληψη των αντίστοιχων υποχρεώσεων σε περίπτωση µεταβολής τους. Η ορθή ερµηνευτική προσέγγιση των διατάξεων αυτών επιβάλλει, για τον χαρακτηρισµό µιας σύµβασης ως σύµβασης παραχώρησης, να αξιολογείται η διάρκειά της και η είσπραξη ανταλλάγµατος από τη λειτουργία του έργου, σε συνδυασµό όµως µε την µετάθεση στον ανάδοχο των επενδυτικών κινδύνων και των κινδύνων λειτουργίας, που αν παραµένουν στη σφαίρα ελέγχου της αναθέτουσας αρχής, ενδέχεται να υποδηλώνουν κλασσική σύµβαση δηµοσίου έργου. 2) Άλλοι τύποι Σ ΙΤ α) Με το άρθρο 9 παρ. 1-3 του Ν.2052/1992 ρυθµίστηκε ειδικά ένα σύνολο ζητηµάτων, που αφορούν την κατασκευή και λειτουργία χώρων στάθµευσης αυτοκινήτων, προκειµένου να καταστεί δυνατή η επίλυση του προβλήµατος της ανεπάρκειας χώρων στάθµευσης στα αστικά κέντρα και ιδιαιτέρως στην Αθήνα. β) Ειδικές νοµοθετικές ρυθµίσεις προβλέφθηκαν για την ιδιωτική χρηµατοδότηση των ολυµπιακών έργων, ενόψει της διεξαγωγής των Ολυµπιακών Αγώνων του 2004: - Αρχικά, ο Ν.2598/1998 καθιστούσε την «Οργανωτική Επιτροπή Αθήνα 2004 ΑΕ» κύριο φορέα της εκτέλεσης των ολυµπιακών έργων. Η Οργανωτική Επιτροπή είχε αρµοδιότητα να συνάπτει συµβάσεις κατασκευής έργων, µεταξύ των οποίων και έργων, που θα εκτελούνται µε αυτοχρηµατοδότηση. Στη συνέχεια µε σειρά νοµοθετικών διατάξεων τις αρµοδιότητες αυτές ανέλαβε το Ελληνικό ηµόσιο, κυρίως τα Υπουργεία ΠΕΧΩ Ε, Πολιτισµού κλπ. 64

65 - Με το Π 159/2000, ιδρύθηκε η ΕΥ Ε/Ειδικά Συγκοινωνιακά Έργα Αττικής (ΕΥ Ε/ΕΣΕΑ) του ΥΠΕΧΩ Ε, η οποία υλοποιεί κυρίως συγκοινωνιακά έργα, αναγκαία για την τέλεση των Ολυµπιακών Αγώνων του Τα έργα της ανωτέρω υπηρεσίας είναι δυνατό είτε να χρηµατοδοτούνται αποκλειστικά από εθνικούς πόρους, είτε να συγχρηµατοδοτούνται από τα Ταµεία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, είτε να εκτελούνται µε αυτοχρηµατοδότηση. Για την εκτέλεση δε των ανωτέρω έργων µε αυτοχρηµατοδότηση ή συγχρηµατοδότηση, τυγχάνουν εφαρµογής οι διατάξεις του άρθρου 9 του Ν.2052/92, σε συνδυασµό µε τις διατάξεις του Π..334/2000 για τις συµβάσεις παραχώρησης δηµοσίων έργων. - Με τον Ν.2833/2000 προβλέφθηκε η κατασκευή µε αυτοχρηµατοδότηση του Ιπποδρόµου και άλλων Ολυµπιακών Εγκαταστάσεων από τον Ο ΙΕ και η δυνατότητα εκχώρησης του ιπποδροµιακού στοιχήµατος. - Με τον Ν.2819/2000 προβλέφθηκε η δυνατότητα εκτέλεσης των εργασιών κατασκευής του Ολυµπιακού Χωριού µε αυτοχρηµατοδότηση γ) Με τον Ν.2545/1997 προβλέφθηκε, για την πραγµατοποίηση των σκοπών των Βιοµηχανικών Περιοχών, η δυνατότητα παραχώρησης στο Φορέα ΒΕΠΕ της χρήσης αιγιαλού και παραλίας και του δικαιώµατος εκτέλεσης λιµενικών έργων ή επέκτασης ήδη υφιστάµενων στην περιοχή λιµενικών εγκαταστάσεων. δ) Με διάταξη, που τέθηκε στον Ν.2366/1995 και αφορούσε τροποποίηση του Ν.1815/1988, δόθηκε η εξουσιοδότηση στον Υπουργό Μεταφορών να προτείνει την έκδοση Προεδρικού ιατάγµατος, το οποίο θα καθόριζε κάθε σχετικό ζήτηµα µε την κατασκευή, τον εξοπλισµό, την οργάνωση και τους όρους λειτουργίας και εκµετάλλευσης των αεροδροµίων από το ηµόσιο ή από άλλα νοµικά ή φυσικά πρόσωπα καθώς και κάθε σχετικό ζήτηµα µε τη σύναψη και τους όρους συµβάσεων παραχώρησης, για την κατασκευή αεροδροµίων µε αντάλλαγµα την εκµετάλλευση τους για ορισµένο χρονικό διάστηµα από νοµικό ή φυσικό πρόσωπο. Ήδη, για την ίδρυση, λειτουργία και εκµετάλλευση πολιτικών αεροδροµίων, έχει εκδοθεί το Π.. 158/2002, το οποίο τροποποιήθηκε µε το Π.. 348/2003. Σύµφωνα µε το άρθρο 18 του Π.. 158/2002 είναι δυνατόν να παραχωρηθεί η εκµετάλλευση αεροδροµίων, για ορισµένο χρονικό διάστηµα, µε σύµβαση που υπογράφεται µεταξύ του Ελληνικού ηµοσίου, εκπροσωπούµενου από την Κρατική Αεροπορική Αρχή (Υπηρεσία Πολιτικής Αεροπορίας) και του κατόχου άδειας ίδρυσης-κατασκευής και άδειας λειτουργίας-εκµετάλλευσης, o 65

66 οποίος µπορεί να είναι φυσικό πρόσωπο, νοµικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου και Οργανισµός Τοπικής Αυτοδιοίκησης, κάθε βαθµίδας. ε) Η ίδρυση κοινών εταιριών µεταξύ Οργανισµών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης και ιδιωτών,για την κατασκευή έργων τους, αποτελεί µια µορφή Σ ΙΤ, η οποία προβλέπεται από το υφιστάµενο νοµοθετικό πλαίσιο. - Ειδικότερα, µε το Π.. 30 της (Κώδικας Νοµαρχιακής Αυτοδιοίκησης) προβλέπεται ότι οι Νοµαρχιακές Αυτοδιοικήσεις µπορούν να συνιστούν δικές τους επιχειρήσεις, ή να µετέχουν σε επιχειρήσεις, που συνιστούν µε νοµικά ή φυσικά πρόσωπα, ή σε επιχειρήσεις που ήδη υπάρχουν για την εκτέλεση έργων, οι οποίες έχουν σκοπό την εξυπηρέτηση του κοινού, καθώς και την οικονοµική εκµετάλλευση των έργων αυτών, για την παραγωγή αγαθών ή την παροχή υπηρεσιών, που έχουν σκοπό την εξυπηρέτηση του κοινού, και για την ανάπτυξη δραστηριοτήτων, που έχουν σκοπό την πραγµατοποίηση εσόδων. Εν προκειµένω και ιδίως στην περίπτωση κατασκευής έργων, πρόκειται για σύµβαση παραχώρησης δηµοσίου έργου, που γίνεται µέσω της συµµετοχής του αναδόχου σε κοινή εταιρία µε την αναθέτουσα αρχή. Η συγχρηµατοδότηση επιτυγχάνεται µε την καταβολή του µετοχικού κεφαλαίου. Από την εκµετάλλευση του έργου θα ληφθεί µέρος ή το σύνολο του εργολαβικού ανταλλάγµατος. - Ανάλογη δυνατότητα έχουν και οι Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, σύµφωνα µε το άρθρο 277 του Π..410/1995 ( ηµοτικός και Κοινοτικός Κώδικας). Για την ίδρυση των εταιριών αυτών, πρέπει να τηρούνται οι διαδικασίες του Π..334/2000 για τις συµβάσεις παραχώρησης, ως προς την επιλογή του αναδόχου, που θα είναι µέτοχος της εταιρίας που θα ιδρυθεί από κοινού, αλλιώς θα υπήρχε σοβαρός κίνδυνος καταστρατήγησης των κοινοτικών οδηγιών. στ) Με τον Ν.2206/1994 δόθηκε η δυνατότητα παραχώρησης αδειών λειτουργίας Καζίνο για ορισµένο διάστηµα, έναντι υποχρεώσεων κατασκευής έργων. ζ) Με τις διατάξεις του Ν.2160/1993 προβλέφθηκαν οι όροι παραχώρησης καζίνο και τουριστικών λιµένων για συγκεκριµένο χρόνο σε αναδόχους, µε την υποχρέωση των τελευταίων να εκτελέσουν σειρά έργων αναβάθµισης των υποδοµών. 66

67 η) Ο τοµέας της ενέργειας, τόσο της ηλεκτρικής όσο και του φυσικού αερίου, αποτέλεσε µέχρι σήµερα κύριο κλάδο υλοποίησης έργων µε αυτοχρηµατοδότηση, ιδίως στο πεδίο των ανανεώσιµων πηγών ενέργειας (αιολικά πάρκα, µικρά υδροηλεκτρικά κλπ) και της διανοµής φυσικού αερίου: Σύµφωνα µε τον Νόµο για την ηλεκτρική ενέργεια (Ν. 2773/1999), όπως ισχύει, η λειτουργία και εκµετάλλευση του Συστήµατος µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας θα διενεργείται από την ανώνυµη εταιρία µε την επωνυµία «ιαχειριστής Ελληνικού Συστήµατος Μεταφοράς Ηλεκτρικής Ενέργειας Α.Ε.» (.Ε.Σ.Μ.Η.E. Α.Ε.), κατόπιν σχετικής άδειας. Το µετοχικό κεφάλαιο του ΕΣΜΗE Α.Ε ανήκει κατά 51% στο Ελληνικό ηµόσιο και κατά 49% στους κατόχους άδειας παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας των οποίων οι µονάδες παραγωγής συνδέονται µε το Σύστηµα, ήτοι, επί του παρόντος, στην ΕΗ. Ο.Ε.Σ.Μ.Η.E. Α.Ε. θα καταβάλει στην ΕΗ αντάλλαγµα για την λειτουργία και την εκµετάλλευση του Συστήµατος. Η κυριότητα όµως του Συστήµατος µεταφοράς ηλεκτρικής ενέργειας και το ίκτυο διανοµής θα ανήκει στην ΕΗ. Ο Ν. 2773/99 αποτελεί την βάση γιά την υλοποίηση αιολικών πάρκων µε ιδιωτικές επενδύσεις. Το άρθρο 4 παρ. 6 του Ν. 2364/1995 προβλέπει την ίδρυση Εταιρειών Παροχής Αερίου (Ε.Π.Α) από την ηµόσια Επιχείρηση Αερίου (.Ε.Π.Α.) ή από τις υφιστάµενες Εταιρείες ιανοµής Αερίου (Ε..Α.) και από έναν ιδιώτη επενδυτή, ο οποίος αναδεικνύεται µε δηµόσιο διεθνή διαγωνισµό. Το προκηρυσσόµενο ποσοστό συµµετοχής του ιδιώτη επενδυτή στην Ε.Π.Α. δεν µπορεί να υπερβαίνει το 49%. Οι Ε.Π.Α. είναι ανώνυµες εταιρίες οι οποίες έχουν ως αποκλειστικό σκοπό τον προγραµµατισµό, άσκηση και εκµετάλλευση των κατά περίπτωση δικαιωµάτων προγραµµατισµού, µελέτης σχεδιασµού, κατασκευής και εκµετάλλευσης του Συστήµατος διανοµής φυσικού αερίου και πώλησης φυσικού αερίου. Ο Ν. 2244/1994 προβλέπει την δυνατότητα σύστασης νοµικών προσώπων ιδιωτικού δικαίου ως περιφερειακά και τοπικά ενεργειακά κέντρα και γραφεία µε σκοπό την προώθηση των εφαρµογών των Ανανεώσιµων Πηγών Ενέργειας (Α.Π.Ε.) και ο Ν. 2773/1999 προβλέπει την χορήγηση αδειών εγκατάστασης και λειτουργίας εγκταστάσεων ηλεκτροπαραγωγής από ΑΠΕ. Ο Ν. 1739/1987 σε συνδυασµό µε το π.δ. 256/1989 προβλέπουν την χορήγηση αδείας για την εκτέλεση έργων για την αξιοποίηση των υδάτινων πόρων από φυσικά ή νοµικά πρόσωπα ιδιωτικού δικαίου και ο Ν. 3175/

68 προβλέπει την δυνατότητα εκµίσθωσης του γεωθερµικού πεδίου σε ιδιώτες, µόνον κατόπιν πλειοδοτικού διαγωνισµού. θ) Κατασκευή και ανακαίνιση υφιστάµενων ξενοδοχείων Παραχώρηση εκµετάλλευσης τουριστικών ακινήτων και ακτών Ίδρυση ανώνυµης εταιρίας για την ανάπτυξη τουριστικών ακινήτων: Με τον Ν.2837/2000, η ανώνυµη εταιρία Αξιοποίησης Περιουσίας ΕΟΤ, που είχε συσταθεί µε τον Ν.2636/1998, µετονοµάστηκε σε «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ»: Πρόκειται για την ανώνυµη εταιρία ανάπτυξης τουριστικών ακινήτων του ηµοσίου, η οποία έχει αναλάβει την διοίκηση, διαχείριση και αξιοποίηση της περιουσίας κα των επιχειρηµατικών µονάδων του ΕΟΤ. Λειτουργεί για λόγους δηµοσίου συµφέροντος, αλλά σύµφωνα µε τους κανόνες της ιδιωτικής οικονοµίας. ι) Για την εκµετάλλευση και διαχείριση των ελληνικών αυτοκινητόδροµων σύµφωνα µε τον Ν.2893/2000, η «Ανώνυµη Εταιρία Εκµετάλλευσης και ιαχείρισης Ελληνικών Αυτοκινητοδρόµων», η οποία στο πλαίσιο του σκοπού της εισπράττει διόδια και διαχειρίζεται και εκµεταλλεύεται αυτοκινητόδροµους, µεριµνώντας για την χρηµατοδότηση τους, δύναται να συνεργάζεται µε τρίτους για την κατασκευή αυτοκινητοδρόµων µε αντάλλαγµα την είσπραξη διοδίων Εµπειρίες από την υλοποίηση έργων Σ ΙΤ στην Ελλάδα µε το παλαιό θεσµικό πλαίσιο Στην Ελλάδα, κατά τα τελευταία χρόνια υπήρξε προσπάθεια υλοποίησης έργων ή υπηρεσιών µε Σ ΙΤ. Η εµπειρία πλέον είναι υπαρκτή και περιλαµβάνει επιτυχείς, αλλά και µη επιτυχείς προσπάθειες. Α) Σε ότι αφορά τις Συµβάσεις Παραχώρησης, ως επιτυχείς θεωρούνται οι συµβάσεις, µε τις οποίες υλοποιήθηκαν σηµαντικού µεγέθους και σηµασίας έργα υποδοµής στον τοµέα των µεταφορών: Ο ιεθνής Αερολιµένας Αθηνών «ΕΛΕΥΘΕΡΙΟΣ ΒΕΝΙΖΕΛΟΣ» Η ζεύξη (Γέφυρα) Ρίου Αντιρρίου Ο Περιφερειακός ακτύλιος Αττικής (Αττική Οδός, Λεωφόρος Σταυρού Σπάτων και υτική Περιφερειακή Λεωφόρος Υµηττού). Ως µη επιτυχείς προσπάθειες µπορούν να θεωρηθούν : Η ζεύξη (υποθαλάσσια σήραγγα) Μαλιακού Το Μετρό Θεσσαλονίκης (προ δεκαετίας) (Αρκουµανέας, 2005) 68

69 Παρ όλη όµως την προσπάθεια, η σχετική εµπειρία, οι γνώσεις και η γενική οργανωτική υποδοµή που υπάρχουν σήµερα τόσο στον δηµόσιο (περιλαµβανοµένου και του ευρύτερου δηµόσιου), όσο και στον ιδιωτικό τοµέα, εξακολουθούν να είναι εξαιρετικά περιορισµένες Στη συνέχεια παρατίθενται µερικά βασικά στοιχεία για τις πιο πάνω εφαρµογές των συµβάσεων παραχώρησης στη χώρα µας, καθώς και οι θετικές ή αρνητικές εµπειρίες που αποκοµίσαµε από αυτές. α) Ο ιεθνής Αερολιµένας Αθηνών «ΕΛΕΥΘΕΡΙΟΣ ΒΕΝΙΖΕΛΟΣ» Με τον Ν.2338/1995 κυρώθηκε η Σύµβαση Ανάπτυξης του Νέου ιεθνούς Αεροδροµίου της Αθήνας στα Σπάτα, η οποία ρυθµίζει το σύνολο των σχέσεων µεταξύ του Ελληνικού ηµοσίου, των µελών της κατασκευάστριας Κοινοπραξίας, της Εταιρίας του Αεροδροµίου, στην οποία συµµετέχει και το Ελληνικό ηµόσιο καθώς και συνολικά το καθεστώς του νέου αερολιµένα. Με τον ίδιο νόµο ιδρύθηκε η εταιρία «ιεθνής Αερολιµένας Αθηνών ΑΕ». Με την ανωτέρω σύµβαση ανάπτυξης το Ελληνικό ηµόσιο παρέχει στα µέλη της Κοινοπραξίας, για τον σύνολο της συµβατικής περιόδου (διάρκεια της παραχώρησης του δικαιώµατος, 30 χρόνια από την ηµεροµηνία έναρξης κατά τα προβλεπόµενα στην ανωτέρω σύµβαση), το αποκλειστικό δικαίωµα και προνόµιο να πραγµατοποιήσουν τη µελέτη, χρηµατοδότηση, κατασκευή, ολοκλήρωση, θέση σε λειτουργία, συντήρηση, λειτουργία, διοίκηση και ανάπτυξη του αεροδροµίου. Η ανωτέρω σύµβαση διέπεται από το ειδικό καθεστώς, που καθορίζει ο κυρωτικός της νόµος και το ελληνικό δίκαιο. Παρ όλα αυτά υπήχθη µε το Π..267/1996 και στις διατάξεις του Ν /1953, περί εισαγωγής κεφαλαίων από το εξωτερικό, προκειµένου να διασφαλισθεί περαιτέρω το καθεστώς της σύµβασης από την συνταγµατική προστασία, που απολαµβάνουν οι ξένες επενδύσεις. Την κατασκευή του αεροδροµίου ανέλαβε, δυνάµει κατασκευαστικής σύµβασης µε την Εταιρία του Αεροδροµίου, η οποία ιδρύθηκε µε τον ίδιο Ν.2338/1995 και κυρώθηκε το καταστατικό της, κατασκευαστική κοινοπραξία. Η ανωτέρω Σύµβαση Ανάπτυξης του Αεροδροµίου χαρακτηρίζεται ως σύµβαση παραχώρησης δηµοσίων έργων, για την οποία παρέχονται και άλλα ανταλλάγµατα στον ανάδοχο, πλην του δικαιώµατος εκµετάλλευσης του έργου. Ειδικότερα, πέραν της πρόβλεψης της δυνατότητας επιβολής διαφόρων τελών στους χρήστες του αεροδροµίου, ως αντάλλαγµα για την κατασκευή του αεροδροµίου, το Ελληνικό ηµόσιο παρείχε στην Εταιρία του Αεροδροµίου επιδότηση, που συγχρηµατοδοτήθηκε από την Ευρωπαϊκή Ένωση, ενώ εγγυήθηκε το σύνολο των δανείων της Ευρωπαϊκής Τράπεζας 69

70 Επενδύσεων, συµµετείχε δε στην κατασκευή και λειτουργία του αεροδροµίου δια της καταβολής ειδικού τέλους αναχωρούντων επιβατών. β) Η ζεύξη Ρίου-Αντιρρίου Με τον Ν.2395/1996 κυρώθηκε και απέκτησε ισχύ νόµου η σύµβαση µεταξύ Ελληνικού ηµοσίου και της ανώνυµης εταιρίας παραχώρησης «Γαλλο- Ελληνικός Φορέας Υπερθαλάσσιας Ζεύξης Ρίου-Αντιρρίου» («ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε.» ) για την µελέτη, κατασκευή, χρηµατοδότηση και εκµετάλλευση της Γέφυρας Ρίου-Αντιρρίου καθώς και η συµφωνία µεταξύ του Ελληνικού ηµοσίου, της ΓΕΦΥΡΑ Α.Ε. και της Κοινοπραξίας Κατασκευής «Κοινοπραξία ΓΕΦΥΡΑ ΑΕ» και των µελών αυτής, η οποία ανέλαβε την κατασκευή της ζεύξης. Αντικείµενο της σύµβασης παραχώρησης είναι η παροχή στην ανάδοχο ανώνυµη εταιρία παραχώρησης του αποκλειστικού δικαιώµατος µελέτηςκατασκευής, χρηµατοδότησης, λειτουργίας και συντήρησης της Γέφυρας, για όλο το διάστηµα της παραχώρησης, καθώς και του δικαιώµατος της επιβολής και είσπραξης διοδίων-τελών από τους χρήστες κατά την διάρκεια της περιόδου παραχώρησης, δηλαδή για χρονικό διάστηµα 42 ετών από την θέση σε ισχύ της σύµβασης, και σύµφωνα µε τους όρους αυτής. Και στο έργο αυτό, πέραν του δικαιώµατος επιβολής διοδίων ως εργολαβικό αντάλλαγµα που παρέχεται στον ανάδοχο, το Ελληνικό ηµόσιο παρέχει, µεταξύ άλλων και χρηµατοδοτική συµβολή, αλλά και αναλαµβάνει ένα σύνολο υποχρεώσεων, όπως της διασφάλισης της είσπραξης των διοδίων-τελών καθ όλη την διάρκεια της παραχώρησης. Σηµαντική ιδιοµορφία της ανωτέρω σύµβασης είναι επίσης η πρόβλεψη, ότι οι όροι της είναι δυνατόν να τροποποιούνται κατ εξουσιοδότηση νόµου µετά από αίτηµα των δανειστών και για τις ανάγκες του ιδιωτικού δανεισµού του έργου, επιβεβαιώνοντας µε αυτόν τον τρόπο την σηµασία και τον ρόλο της ιδιωτικής χρηµατοδότησης, την οποία ο ανάδοχος έχει υποχρέωση να εξεύρει. Επίσης στην ανωτέρω σύµβαση προβλέπονται διαδικασίες υποκατάστασης του αναδόχου. γ) Ο Περιφερειακός δακτύλιος της Αθήνας («Αττική Οδός» κλπ) Με τον Ν.2445/1996 κυρώθηκαν και απέκτησαν ισχύ νόµου η σύµβαση µεταξύ Ελληνικού ηµοσίου και της ανώνυµης εταιρίας παραχώρησης «ΑΤΤΙΚΗ Ο ΟΣ Α.Ε.» για την µελέτη, κατασκευή, αυτοχρηµατοδότηση και εκµετάλλευση της Ελεύθερης Λεωφόρου Ελευσίνας- Σταυρού- Αεροδροµίου Σπάτων και υτικής Περιφερειακής Λεωφόρου Υµηττού καθώς και η σύµβαση µεταξύ Ελληνικού ηµοσίου, της ανώνυµης εταιρίας παραχώρησης 70

71 «ΑΤΤΙΚΗ Ο ΟΣ ΑΕ» καθώς και της Κατασκευαστικής Κοινοπραξίας «ΑΤΤΙΚΗ Ο ΟΣ-Κατασκευής ΕΛΕΣΣ και ΠΛΥ», των µελών της ως άνω κοινοπραξίας και των επενδυτών, ιδρυτικών µελών και αρχικών µετόχων της ανωτέρω ανώνυµης εταιρίας παραχώρησης. Με την σύµβαση αυτή παραχωρήθηκε στην ανάδοχο ανώνυµη εταιρία παραχώρησης το αποκλειστικό δικαίωµα µελέτης, κατασκευής, ανάπτυξης, οργάνωσης, λειτουργίας και εκµετάλλευσης του έργου της Ελεύθερης Λεωφόρου Ελευσίνας- Σταυρού- Αεροδροµίου Σπάτων και της υτικής Περιφερειακής Λεωφόρου Υµηττού, το δικαίωµα επιβολής και είσπραξης διοδίων-τελών από τους χρήστες για συγκεκριµένο χρόνο (Περίοδος Παραχώρησης), το δικαίωµα κατασκευής παράλληλων έργων καθώς και το δικαίωµα άσκησης άλλων εµπορικών εκµεταλλεύσεων, προς εξυπηρέτηση των χρηστών. Και σε αυτή την περίπτωση πέραν της επιβολής διοδίων, η οποία συνιστούσε το συµβατικό αντάλλαγµα του αναδόχου για την κατασκευή του έργου, δόθηκαν και άλλα ανταλλάγµατα, όπως η χρηµατοδοτική συµβολή του δηµοσίου (παροχή οικονοµικού ανταλλάγµατος ανάλογου µε το εργολαβικό αντάλλαγµα κατασκευαστικής σύµβασης). Ο ανάδοχος ανέλαβε την υποχρέωση: να κατασκευάσει το έργο και να το λειτουργήσει εύρυθµα καθ όλο το διάστηµα της σύµβασης, αναλαµβάνοντας συγκεκριµένες σχετικές υποχρεώσεις έναντι του Ελληνικού ηµοσίου αλλά και των χρηστών του αυτοκινητόδροµου, να εξασφαλίσει την ιδιωτική χρηµατοδότησή του, να συνάψει το σύνολο των συµβάσεων, να ασφαλίσει το σύνολο του έργου έναντι κινδύνων και να εγγυηθεί τα δάνεια για την χρηµατοδότηση του έργου. Στην ανωτέρω σύµβαση υπάρχει ιδιαίτερη ρύθµιση του καθεστώτος αποζηµίωσης του αναδόχου σε περίπτωση µεταβολής της νοµοθεσίας, η οποία τυχόν επιδρά στο συµβατικό αντάλλαγµα είτε προς το χειρότερο, είτε προς το καλύτερο. δ) Το Μετρό Θεσσαλονίκης Με τον Ν.2714/1999 κυρώθηκε και απέκτησε ισχύ νόµου η σύµβαση για την µελέτη, κατασκευή, χρηµατοδότηση και εκµετάλλευση του Μετρό Θεσσαλονίκης µεταξύ του Ελληνικού ηµοσίου και της ανώνυµης εταιρίας παραχώρησης «Θεσσαλονίκη Μετρό Α.Ε.», στην οποία συµβάλλονταν ως εκ τρίτου η κατασκευαστική κοινοπραξία (και) τα µέλη αυτής και οι µέτοχοι της ανώνυµης εταιρίας παραχώρησης. Αντικείµενο της σύµβασης αυτής ήταν η παραχώρηση του δικαιώµατος σχεδιασµού, κατασκευής, χρηµατοδότησης, θέσης σε λειτουργία, 71

72 ολοκλήρωσης, ανάπτυξης, συντήρησης, διαχείρισης και λειτουργίας του έργου του Μετρό Θεσσαλονίκης, µε κίνδυνο και ευθύνη του αναδόχου, στον οποίον το Ελληνικό ηµόσιο παρείχε, ως συµβατικό αντάλλαγµα, χρηµατικό ποσό ως χρηµατοδοτική συµβολή στο έργο, χρηµατικό αντάλλαγµα για την κατασκευή των παράλληλων έργων και αποκλειστικό δικαίωµα και προνόµιο για την λειτουργία, συντήρηση και εκµετάλλευση του Μετρό µέχρι την λήξη της περιόδου παραχώρησης, λαµβάνοντας τόσο τα έσοδα από τα εισιτήρια όσο και από την επιδότηση από το ηµόσιο των εισιτηρίων, η οποία προβλεπόταν από την σύµβαση, έτσι ώστε το συµβατικό αντάλλαγµα του αναδόχου να προκύπτει τόσο από την εκµετάλλευση του έργου. όσο και από τις ετήσιες περιοδικές εγγυηµένες παροχές, που αυτός θα ελάµβανε (υπό την µορφή επιδότησης εισιτηρίων). Ο ανάδοχος επίσης θα ελάµβανε και τα έσοδα των διαφηµίσεων ή άλλων εµπορικών εκµεταλλεύσεων στους χώρους του Μετρό. Η σύµβαση για το Μετρό Θεσσαλονίκης δεν τέθηκε σε ισχύ, λόγω αδυναµίας εξεύρεσης των πόρων χρηµατοδότησης, αλλά και λόγω της άρνησης ενός εκ των µετόχων της Παραχωρησιούχου εταιρίας να αποδεχθεί όλους του όρους της σύµβασης παραχώρησης και ακυρώθηκε. Η κατασκευή του Μετρό αποφασίστηκε να γίνει ως δηµόσιο έργο. Οι εµπειρίες από τα έργα αυτά συνοψίζονται πιο κάτω: Θετικές: Υψηλή ποιότητα κατασκευής και ικανοποιητικό επίπεδο παρεχοµένων υπηρεσιών Ταχύτερη ολοκλήρωση των έργων σε σχέση µε το συµβατικό χρονοδιάγραµµα Μεταφορά τεχνογνωσίας (όσον αφορά τη µελέτη, κατασκευή και λειτουργία των έργων) Θετική ανταπόκριση από τους χρήστες Ενίσχυση της εµπειρίας & ισχυροποίηση των δυνατοτήτων των ελληνικών κατασκευαστικών οµίλων Αρνητικές: Η ιαδικασία δηµοπράτησης έργων Σ ΙΤ αποδείχθηκε πιο χρονοβόρα από αντίστοιχες διαδικασίες δηµοσίων έργων 72

73 Η Οργανωτική δοµή του ηµοσίου λειτούργησε ανασταλτικά. ιαφαίνεται η ισχυρή ανάγκη συντονισµού των συναρµόδιων κρατικών φορέων Η οµή των τευχών δηµοπράτησης. Παρατηρήθηκε ετεροβαρής επιµερισµός κινδύνων Η καθυστερηµένη είσοδος των Τραπεζών και αφού η Σ.Π. είχε κυρωθεί µε νόµο. Η διαδικασία ικανοποίησης αιτηµάτων για τροποποιήσεις των Σ.Π. είναι εξαιρετικά χρονοβόρα Οι εµπλοκές από αποφάσεις του Συµβουλίου της Επικρατείας (περιβαλλοντικά ζητήµατα, αρχαιολογικά ευρήµατα κ.ά.) Τα προβλήµατα κατά τη διενέργεια των διαγωνισµών (προσφυγές σε όργανα της Ευρωπαϊκής ένωσης στις 3 από τις 4 συµβάσεις) Το αυξηµένο κόστος για τους τελικούς χρήστες Ειδικά θέµατα: Ανάληψη δεσµεύσεων εκ µέρους του ηµοσίου (π.χ. Οδοί Πρόσβασης) ιάρκεια δανεισµού του ηµοσίου Καινοτόµες λύσεις για εξασφάλιση των τραπεζών Καθιέρωση θεσµού ιαιτησίας αντί ελληνικών ικαστηρίων Καθιέρωση θεσµού Ανεξάρτητου Μηχανικού αντί της ιευθύνουσας Υπηρεσίας του ηµοσίου ιαφορές δικαιϊκών συστηµάτων (Κωτσορίδης, 2005) Β) Σε ότι αφορά τις άλλες µορφές Σ ΙΤ Ως επιτυχείς περιπτώσεις σύναψης άλλων τύπων Σ ΙΤ θεωρούνται οι ακόλουθες: α) Με βάση τις διατάξεις του άρθρου 9, παρ. 1-3, του Ν.2052/1992, ολοκληρώθηκαν ή υλοποιούνται, ή ευρίσκονται σε στάδιο διαγωνισµού πολλοί (υπόγειοι) σταθµοί αυτοκινήτων, στην Αθήνα (και άλλους ήµους στην ευρύτερη περιοχή), στη Θεσσαλονίκη, στη Χαλκίδα, στο Αγρίνιο, στη Λάρισα και στα Ιωάννινα, µε συµβάσεις που ανατέθηκαν από το ΥΠΕΧΩ Ε, τους ΟΤΑ και άλλους φορείς (π.χ. ΟΛΠ, HELLEXPO, Αττικό Μετρό Α.Ε. κ.α.). Το πρόγραµµα κατασκευής υπόγειων αλλά και υπέργειων σταθµών αυτοκινήτων συνεχίζεται σε πολλές πόλεις, κυρίως όµως στην Αθήνα και την Θεσσαλονίκη. 73

74 β) Παραχώρηση του δικαιώµατος χρήσης αιγιαλού και παραλίας και του δικαιώµατος χρήσης και εκµετάλλευσης λιµενικών έργων στο φορέα ΒΕΠΕ της Ναυτιλιακής Βιοµηχανικής Περιοχής Αστακού Αιτωλοακαρνανίας. Πρόκειται για σύµβαση παραχώρησης σε ιδιωτικό φορέα, που αναλαµβάνει την εκτέλεση έργων και την ανάπτυξη βιοµηχανικών περιοχών και, στη συνέχεια, την εκµετάλλευση του λιµένα για τον χρόνο παραχώρησης. γ) Σύσταση κοινής επιχείρησης µεταξύ του ήµου Άνω Λιοσίων και ιδιωτών για την κατασκευή, λειτουργία και εκµετάλλευση µονάδας παραγωγής βιοαερίου από απορρίµµατα. δ) Από την Νοµαρχιακή Αυτοδιοίκηση Λευκάδας έχει ανατεθεί σε ιδιώτες η κατασκευή λιµενικών και χερσαίων εγκαταστάσεων µαρίνας (λιµένα αναψυχής) στην Λευκάδα και η εκµετάλλευση αυτής για 30 έτη, µε βάση τις διατάξεις του Ν.2160/1993. Επίσης µε την ίδια διαδικασία έχει ανατεθεί σε ιδιώτες η κατασκευή λιµενικών και χερσαίων εγκαταστάσεων και η εκµετάλλευση µαρίνας (λιµένα αναψυχής) στις Γουβιές Κέρκυρας. ε) Σε ιδιωτικούς φορείς (ΕΠΑ Αττικής, Θεσσαλίας, Θεσσαλονίκης) ανατέθηκε η ανάπτυξη και εκµετάλλευση των δικτύων διανοµής φυσικού αερίου στις αντίστοιχες πόλεις. Η περίπτωση αυτή αποτελεί παράδειγµα σύστασης κοινών επιχειρήσεων του ηµοσίου µε ιδιώτες επενδυτές, για την εµπορική συνεκµετάλλευση του συστήµατος µετά την ολοκλήρωση των υποδοµών. Πρέπει όµως να σηµειωθεί το µεγάλο χρονικό διάστηµα, που απαιτήθηκε για την υλοποίηση, χρειάσθηκαν περίπου 6 χρόνια. στ) Στον τοµέα της ηλεκτρικής ενέργειας, µέχρι σήµερα έχουν υλοποιηθεί πολλά έργα µε αυτοχρηµατοδότηση ιδίως στο πεδίο των ανανεώσιµων πηγών ενέργειας (αιολικά πάρκα (συνολικής ισχύος περίπου 400 MW), µικρά υδροηλεκτρικά, καύση στερεών αποβλήτων (εργοστάσιο Νέων Λιοσίων), κλπ). ζ) Η εταιρία «Ελληνικά Τουριστικά Ακίνητα ΑΕ» έχει αναθέσει την αξιοποίηση και εκµετάλλευση τουριστικών ακινήτων σε τρίτους, για συγκεκριµένο χρονικό διάστηµα, ακτών (οργανωµένων Πλαζ) της Αττικής καθώς και άλλων τουριστικών εγκαταστάσεων (πλαζ, ξενοδοχείων ΞΕΝΙΑ κλπ) ανά την Ελλάδα. Ως µη επιτυχείς περιπτώσεις εφαρµογής Σ ΙΤ θεωρούνται : α) Όλες οι προσπάθειες υλοποίησης ολυµπιακών έργων - του Ιπποδρόµου και άλλων Ολυµπιακών Εγκαταστάσεων του Ο ΙΕ: Παρά το γεγονός ότι ξεκίνησε η διαδικασία διεξαγωγής του σχετικού διαγωνισµού, εν τέλει αυτός 74

75 κηρύχθηκε άγονος και η κατασκευή των εγκαταστάσεων υλοποιήθηκε ως κλασικό δηµόσιο έργο. β) του Ολυµπιακού Χωριού, το οποίο τελικά κατασκευάστηκε από την «ΟΛΥΜΠΙΑΚΟ ΧΩΡΙΟ ΑΕ» µε κλασικές εργολαβίες δηµοσίων έργων. γ) Οι διαδικασίες ανάδειξης αναδόχων Σ ΙΤ για τις µαρίνες Μυκόνου, Σύρου, Κεφαλληνίας κ.α., οι οποίες διακόπηκαν και εκκρεµούν επί µακρό διάστηµα. δ) Το θερµοηλετρικό εργοστάσιο παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας στο Λαύριο («Μεγάλο Λαύριο») ε) Η σύµβαση εκµετάλλευσης των χρυσοφόρων κοιτασµάτων του Παγγαίου όρους στη Χαλκιδική (Εταιρία ΤVX) Το νέο νοµοθετικό πλαίσιο για τις Συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα, στην Ελλάδα. Με το Ν. 3389/2005 εισάγεται το νοµοθετικό πλαίσιο για τις Συµπράξεις ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα (Σ ΙΤ) στην Ελλάδα. Το νοµοθετικό αυτό πλαίσιο επιχειρεί να ενθαρρύνει την εκτέλεση έργων και την παροχή υπηρεσιών µέσω Συµπράξεων ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα, λαµβάνοντας υπόψη την εµπειρία που υπήρχε από την εκτέλεση έργων µε το σύστηµα της παραχώρησης εκµετάλλευσης (όπως τα έργα της Αττικής Οδού ή της Ζεύξης Ρίου - Αντιρρίου), αλλά και τις σηµαντικές προσπάθειες των τελευταίων χρόνων να υλοποιηθούν έργα µε ιδιωτική χρηµατοδότηση, αρκετά από τα οποία, όµως, οδηγήθηκαν σε αποτυχία λόγω διαφόρων παραγόντων, όπως η ελλιπής προετοιµασία της Αναθέτουσας Αρχής, η ανεπαρκής επιχειρηµατική αιτιολόγηση ή η υπεραισιόδοξη εκτίµηση της βιωσιµότητάς τους. Ο Ν. 3389/2005 εισάγει ένα νοµικό πλαίσιο που αποσκοπεί στην άρση των πιο πάνω προβληµάτων. Ειδικότερα, µε το Ν. 3389/2005 ορίζονται οι ηµόσιοι Φορείς (Υπουργεία, ΟΤΑ, ΝΠ, ΝΠΙ ) που µπορούν να συνάπτουν συµβάσεις σύµπραξης µε Ιδιωτικούς Φορείς σε τοµείς αρµοδιότητας ή δραστηριότητάς τους. Προβλέπεται ρητά ότι οι ιδιωτικοί φορείς αναλαµβάνουν ουσιώδες µέρος των κινδύνων που συνδέονται µε τη χρηµατοδότηση, τη διαθεσιµότητα και την κατασκευή των αναγκαίων υποδοµών ή την παροχή της υπηρεσίας έναντι ανταλλάγµατος, που καταβάλλεται εφάπαξ ή τµηµατικά από τους δηµόσιους φορείς ή τους τελικούς χρήστες των υπηρεσιών. Η χρηµατοδότηση, εν όλω ή εν µέρει, της υλοποίησης των υποδοµών και της παροχής των υπηρεσιών γίνεται, δηλαδή, µε κεφάλαια και πόρους που εξασφαλίζουν οι Ιδιωτικοί 75

76 Φορείς. εν δύναται, όµως, να αποτελέσει αντικείµενο Σ ΙΤ η άσκηση δηµόσιας εξουσίας και γενικά οι δραστηριότητες που κατά το Σύνταγµα ανήκουν αποκλειστικά και άµεσα στο Κράτος (π.χ. έννοµη τάξη, εθνική άµυνα, απονοµή δικαιοσύνης, ευθύνη σωφρονισµού). Ο Ν. 3398/2005 παρέχει κίνητρα τόσο στους δηµόσιους όσο και στους ιδιωτικούς φορείς, ώστε να επιλέγουν τη µέθοδο των Σ ΙΤ για την εκτέλεση των έργων ή την παροχή των υπηρεσιών, απλοποιώντας τις σχετικές διαδικασίες. Προσδιορίζει το ελάχιστο περιεχόµενο των συµβάσεων σύµπραξης µε αναλυτική περιγραφή των δικαιωµάτων και των υποχρεώσεων των αντισυµβαλλοµένων σε σχέση µε το αντικείµενό τους. Ειδικότερα, ρυθµίζονται θέµατα χρηµατοδότησης και συµµετοχής των δηµοσίων φορέων στη σύµπραξη, διαδικασιών είσπραξης συµβατικών ανταλλαγµάτων, έκδοσης αδειών, προστασίας του περιβάλλοντος, αντιµετώπισης περιπτώσεων αρχαιολογικών ευρηµάτων, απαλλοτριώσεων, εµπλοκής δηµοσίων υπηρεσιών και ΕΚΟ. Επιπλέον, ορίζονται τα νοµικά θέµατα που διέπουν αυτές τις συµπράξεις, όπως είναι η εκχώρηση απαιτήσεων, το κύρος των εµπράγµατων ασφαλειών, οι εταιρικοί µετασχηµατισµοί, τα φορολογικά ζητήµατα και η επίλυση διαφορών (διαιτησία). Με το Ν. 3389/2005 δηµιουργούνται δύο διοικητικά όργανα µε σκοπό την υποστήριξη του ηµοσίου Τοµέα για την καλύτερη προετοιµασία και διαχείριση των έργων Σ ΙΤ: Η ιυπουργική Επιτροπή Συµπράξεων ηµόσιου Ιδιωτικού Τοµέα ( ΕΣ ΙΤ), συλλογικό κυβερνητικό όργανο που χαράσσει και εξειδικεύει την κυβερνητική πολιτική για τη δηµιουργία υποδοµών και την παροχή υπηρεσιών µε τη συµµετοχή ιδιωτικών κεφαλαίων, ελέγχει την υπαγωγή στο Ν. 3389/2005, συντονίζει και παρακολουθεί τη διαδικασία υλοποίησης των Σ ΙΤ. Η Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ, που συστήνεται στο Υπουργείο Οικονοµίας και Οικονοµικών, µε σκοπό τον εντοπισµό των υπηρεσιών και των αναγκαίων υποδοµών που µπορούν να υλοποιηθούν µέσω Σ ΙΤ και να υπαχθούν στις διατάξεις του Νόµου, την προώθηση της ανάπτυξής τους, και τη διευκόλυνση και υποστήριξη των δηµόσιων φορέων, στο πλαίσιο των διαδικασιών ανάθεσης για την επιλογή των ιδιωτικών φορέων που θα αναλάβουν την υλοποίησή τους. Βάσει του νέου νοµοθετικού πλαισίου δεν είναι πλέον απαραίτητη η κύρωση από τη Βουλή των συµβάσεων που εντάσσονται στο Ν. 3389/2005, ενώ 76

77 αντιµετωπίζονται ορισµένα θέµατα κατανοµής κινδύνων, των οποίων ο χειρισµός, κατά τη συνήθη πρακτική στο πλαίσιο κρατικών προµηθειών, δηµοσίων έργων και υπηρεσιών ήταν, µέχρι τώρα, δυσχερής. Τέλος, οι προβλεπόµενες διαδικασίες ανάθεσης γίνονται σύµφωνα µε τα οριζόµενα στην Οδηγία 2004/18 της ΕΕ, αποσκοπώντας στην τυποποίηση όλων των σχετικών διαδικασιών σε συνδυασµό µε τη βελτίωση της ανταπόκρισης και της αποτελεσµατικότητας της δηµόσιας διοίκησης. Στο σηµείο αυτό είναι χρήσιµο να παρατεθούν µια σειρά από άλλα πρόσφατα νοµοθετήµατα της χώρας µας, αλλά και της Ευρωπαϊκής Ένωσης, που αφορούν µορφές συνεργασίας ηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα στην Ελλάδα και συµπληρώνουν το θεσµικό πλαίσιο: ΝΟΜΟΣ ΥΠ' ΑΡΙΘ. 3483/2006 (ΦΕΚ Α' 169) Τροποποίηση και συµπλήρωση των διατάξεων για τη χρηµατοδοτική µίσθωση, διατάξεις περί δηµοσίων εσόδων και άλλες ρυθµίσεις - Άρθρο 16 παρ. 1 Πράσινο βιβλίο (Green Paper) σχετικά µε τις συµπράξεις δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα και το κοινοτικό δίκαιο των δηµοσίων συµβάσεων και των συµβάσεων παραχώρησης Ανακοίνωση (Communication) της Επιτροπής στο Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο, στο Συµβούλιο και στην Ευρωπαϊκή Οικονοµική και Κοινωνική Επιτροπή και στην Επιτροπή των Περιφερειών σχετικά µε τις συµπράξεις δηµοσίου και ιδιωτικού τοµέα και το κοινοτικό δίκαιο των δηµοσίων συµβάσεων και των συµβάσεων παραχώρησης της Οι οδηγίες της Ευρωπαϊκής Ένωσης για το συντονισµό των διαδικασιών ανάθεσης δηµοσίων συµβάσεων: Η Οδηγία 2004/17/EC, η οδηγία 2004/18/EC Προεδρικό ιάταγµα Υπ' Αριθµ. 59: Προσαρµογή της Ελληνικής Νοµοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/17/ΕΚ ''περί συντονισµού των διαδικασιών σύναψης συµβάσεων στους τοµείς του ύδατος, της ενέργειας, των µεταφορών και των ταχυδροµικών υπηρεσιών'', όπως τροποποιήθηκε και συµπληρώθηκε (ΦΕΚ Α 63) Προεδρικό ιάταγµα Υπ' Αριθµ. 60: Προσαρµογή της Ελληνικής Νοµοθεσίας στις διατάξεις της Οδηγίας 2004/18/ΕΚ ''περί συντονισµού των διαδικασιών σύναψης συµβάσεων έργων, προµηθειών και υπηρεσιών'' όπως τροποποιήθηκε µε την οδηγία 2005/51/ΕΚ της Επιτροπής και την Οδηγία 2005/75/ΕΚ του 77

78 Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συµβουλίου της 16ης Νοεµβρίου 2005 (ΦΕΚ Α 64) Σηµαντικές Ρυθµίσεις του Ν.3389/2005 Είναι σηµαντικό να επισηµανθούν ορισµένες ρυθµίσεις του Ν.3389/2005, οι οποίες θα συζητηθούν κατά την εφαρµογή τους και προβλέπεται άλλες να διευκολύνουν την εκτέλεση έργων Σ ΙΤ, ενώ άλλες ενδέχεται να προκαλέσουν αντιδράσεις και προβλήµατα. Εισαγωγή του ανταγωνιστικού διαλόγου στις διαδικασίες ανάθεσης υνατότητα για πληρωµές διαθεσιµότητας υνατότητα εκχώρησης των απαιτήσεων σε χρηµατοπιστωτικούς οργανισµούς εν θίγεται το κύρος των εµπραγµάτων ασφαλειών από πτώχευση του ιδιωτικού φορέα υνατότητα µεταβίβασης µετοχών µετά το πέρας της κατασκευής Ρυθµίσεις για αποσβέσεις, συµψηφισµό ζηµιών µε τα κέρδη των επόµενων 10 ετών, ΦΠΑ Οι διατάξεις για τις άδειες και την αντιµετώπιση αρχαιολογικών ευρηµάτων, απαλλοτριώσεων Επίλυση διαφορών µέσω διαιτησίας (Παπαδόπουλος, 2006) ιασαφήνιση νοµικών θεµάτων για τις «Συµβάσεις Σύµπραξης ηµοσίου και Ιδιωτικού Τοµέα» Σύµφωνα µε τον ορισµό του άρθρου 1 παράγραφος 2 του Ν. 3389/2005, Συµβάσεις Σύµπραξης είναι οι έγγραφες συµβάσεις συνεργασίας από επαχθή αιτία που συνάπτουν οι ηµόσιοι Φορείς σε τοµείς της αρµοδιότητάς τους µε νοµικά πρόσωπα του ιδιωτικού τοµέα («Ιδιωτικοί Φορείς») για την εκτέλεση έργων ή και την παροχή υπηρεσιών. Από το συνδυασµό του ορισµού αυτού µε τις διατάξεις του άρθρου 2 του ιδίου Ν. 3389/2005, µπορούµε να καταλήξουµε ότι τα κύρια χαρακτηριστικά των Συµβάσεων Σύµπραξης είναι τα ακόλουθα: το αντικείµενο των Συµβάσεων είναι η εκτέλεση έργων ή και η παροχή υπηρεσιών Ως εκτέλεση έργων θα πρέπει να εννοηθεί η κατασκευή και εγκατάσταση των απαιτουµένων υποδοµών για την αναβάθµιση των παρεχοµένων στους 78

79 πολίτες υπηρεσιών και δύναται να περιλαµβάνει ενδεικτικά την ανέγερση κτιρίων, την κατασκευή εγκαταστάσεων, την ανακαίνιση υφισταµένων υποδοµών, την παροχή αναγκαίου εξοπλισµού. Ως παροχή υπηρεσιών θα πρέπει να εννοηθεί παροχή κάθε είδους υπηρεσιών όπως η συντήρηση των ανωτέρω έργων, η φύλαξη, η διοίκηση, διαχείριση, λειτουργία και εκµετάλλευσή τους. το αντικείµενο των Συµβάσεων ανήκει στην αρµοδιότητα του ηµοσίου Φορέα βάσει διάταξης νόµου ή βάσει σύµβασης ή βάσει του καταστατικού του Οι ηµόσιοι Φορείς µπορούν να δραστηριοποιούνται µέσω Συµπράξεων σε τοµείς της αρµοδιότητάς τους σε άµεση συνεργασία µε τον Ιδιωτικό Φορέα για αποτελεσµατική παρακολούθηση της λειτουργίας του έργου. η Σύµβαση προβλέπει ότι η χρηµατοδότηση θα γίνει εν όλω ή εν µέρει µε κεφάλαια και πόρους που εξασφαλίζουν οι Ιδιωτικοί Φορείς Υπό την έννοια αυτή, ο Ιδιωτικός Φορέας εξασφαλίζει τη χρηµατοδότηση της εκτέλεσης του έργου ή της παροχής των υπηρεσιών, ή µέρος τουλάχιστον της χρηµατοδότησης αυτής. Ο ηµόσιος Φορέας ή οι τελικοί χρήστες του έργου ή των υπηρεσιών δεν καλούνται να καταβάλλουν τίµηµα παρά µόνον αφού αρχίσει η λειτουργία του έργου ή παροχή των υπηρεσιών. Η καταβολή του τιµήµατος συνδέεται άµεσα µε την ποιότητα των παρεχοµένων υπηρεσιών και δύναται να µειώνεται ή και να µην καταβάλλεται σε περίπτωση µη τήρησης των προδιαγραφών απόδοσης που ο Ιδιωτικός Τοµέας έχει αναλάβει να τηρήσει ήδη κατά το στάδιο της επιλογής του για τη συµµετοχή στη Σύµπραξη. η Σύµβαση είναι από επαχθή αιτία Με τη διάταξη αυτή, ο νοµοθέτης θέλησε να διασφαλίσει ότι µε τη Σύµβαση Σύµπραξης αναλαµβάνουν βάρη τόσο ο ηµόσιος, όσο και ο Ιδιωτικός Φορέας που εµπλέκονται. Με βάση τα παραπάνω, συµβάσεις κατ εξοχήν χαριστικές, π.χ. δωρεές, χορηγίες χωρίς ανταποδοτικά οφέλη κλπ, δεν εµπίπτουν στην έννοια των Συµβάσεων Σύµπραξης. ο Ιδιωτικός Φορέας αναλαµβάνει ουσιώδες µέρος των κινδύνων Η ανάληψη ουσιώδους µέρους των κινδύνων που συνδέονται µε τη χρηµατοδότηση, κατασκευή, διαθεσιµότητα (υποδοµή ή υπηρεσία διαθέσιµη προς χρήση) ή τη ζήτηση του αντικειµένου της Σύµπραξης και των συναφών κινδύνων, όπως ενδεικτικά του διαχειριστικού και του τεχνικού κινδύνου, από τον Ιδιωτικό Φορέα που συµµετέχει στη Σύµπραξη αποτελεί κύρια διαφορά 79

80 των Συµβάσεων Σύµπραξης από τις παραδοσιακές δηµόσιες συµβάσεις κατασκευής έργων, παροχής υπηρεσιών ή προµήθειας αγαθών Οι πρώτες απόπειρες εφαρµογής των Σ ΙΤ στην Ελλάδα µε το νέο θεσµικό πλαίσιο Ο Ν. 3389/2005 αποτελεί ένα πλαίσιο που έχει στόχο να άρει πολλές αβεβαιότητες άλλων νοµοθετηµάτων ως προς την υλοποίηση έργων Σ ΙΤ και να αποτελέσει εργαλείο υλοποίησης ποιοτικών υποδοµών και υπηρεσιών. Έχουν όµως ήδη επισηµανθεί µια σειρά από αδυναµίες που οδηγούν στην ανάγκη για ευελιξία και κατάλληλες προσαρµογές στο µέλλον. Ο Νόµος καλύπτει ένα ευρύ φάσµα έργων Σ ΙΤ, ανταποδοτικών και µη, µέγιστου προϋπολογισµού 200 εκ. Ευρώ. Ήδη σχεδιάζεται η εφαρµογή ενός σηµαντικού προγράµµατος έργων από ένα αριθµό φορέων του ευρύτερου ηµόσιου Τοµέα, όπως : Οργανισµός Σχολικών Κτιρίων ΚΕ Συναρµόδιοι Φορείς Ολυµπιακά Ακίνητα Υπουργείο Πολιτισµού Υπουργείο Παιδείας Περιφέρειες & Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης Υπουργείο Υγείας Τα έργα αυτά αφορούν: Νέες σχολικές µονάδες Στέγαση δηµόσιων υπηρεσιών Νέους πυροσβεστικούς σταθµούς Στέγαση αστυνοµικών διευθύνσεων και υπηρεσιών περιφέρειας Ακαδηµίες σωµάτων ασφαλείας Μετασκευή Γηπέδου tae kwo do σε συνεδριακό κέντρο ηµιουργία πάρκου πολιτισµού Στέγαση Λυρικής σκηνής Πρόγραµµα φοιτητικής στέγασης Στέγαση Υπηρεσιών Μονάδες ιαχείρισης Αποβλήτων Αξιοποίηση Ακινήτων Τουριστικές Υποδοµές Νέα Νοσοκοµεία (Παπαδόπουλος, 2006) 80

81 ιαδικασία υποβολής πρότασης στην Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ για υπαγωγή µίας υπηρεσίας ή ενός έργου στο σύστηµα των Συµπράξεων α) Αίτηση προς την Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ Οι ηµόσιοι Φορείς που σκοπεύουν να προχωρήσουν σε µία Σ ΙΤ σύµφωνα µε το Ν. 3389/2005, πρέπει να υποβάλλουν σχετική πρόταση προς την Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ, η οποία θα συνοδεύεται από τα απαραίτητα στοιχεία που θα τεκµηριώνουν τη σκοπιµότητα υλοποίησής της. Η πρόταση αυτή πρέπει να περιλαµβάνει: Αναλυτική περιγραφή του έργου που αποτελεί το αντικείµενο της Σύµπραξης και τα τεχνικά χαρακτηριστικά του Ενδεικτικό προϋπολογισµό Κόστος λειτουργίας και συντήρησης Χρονοδιάγραµµα υλοποίησης Προτεινόµενη µορφή σύµπραξης (είσπραξη τελών από χρήστες ή ηµόσιο, χρηµατοδοτική συµβολή του ηµοσίου κλπ) Έλεγχο οικονοµικής αποδοτικότητας (Value for money) που θα αιτιολογεί την επιλογή της σύµπραξης σε σχέση µε την υλοποίηση του έργου µε δηµόσια χρηµατοδότηση. Άλλα θέµατα που µπορεί να επηρεάζουν σηµαντικά την υλοποίηση του έργου, όπως, νοµικά, περιβαλλοντικά κλπ. Τα στοιχεία αυτά θα πρέπει να δίνουν µια αξιόπιστη εικόνα του έργου και της απαιτούµενης χρηµατοδότησης για τη συνολική διάρκεια ζωής του. Για αυτό απαιτείται λεπτοµερής χρηµατοοικονοµική ανάλυση, ιδιαίτερα στην περίπτωση των ανταποδοτικών έργων, όπου πρέπει να συνεκτιµηθούν και οι κίνδυνοι ζήτησης και προβλεπόµενων εσόδων. Η Ειδική Γραµµατεία Σ ΙΤ µελετά την πρόταση του ηµοσίου Φορέα και αξιολογεί κατά πόσο αυτή µπορεί να υλοποιηθεί ως Σύµπραξη και να υπαχθεί στις διατάξεις Ν. 3389/2005. Σε περίπτωση που η πρόταση αξιολογείται θετικά, όπως αρχικά είχε κατατεθεί ή όπως τελικά διαµορφώθηκε κατόπιν αναγκαίων τροποποιήσεων, η Ειδική Γραµµατεία την περιλαµβάνει στον «Κατάλογο Προτεινόµενων Συµπράξεων», γνωστοποιεί την απόφασή της στο ηµόσιο Φορέα και τον καλεί εντός αποκλειστικής προθεσµίας δύο 81

82 µηνών να καταθέσει στη ιυπουργική Επιτροπή Σ ΙΤ «Αίτηση Υπαγωγής» της συγκεκριµένης Σύµπραξης στο Ν. 3389/2005. β) Απόφαση ιυπουργικής Επιτροπής Σ ΙΤ Εφόσον ο ηµόσιος Φορέας υποβάλλει «Αίτηση Υπαγωγής», ο πρόεδρος της ΕΣ ΙΤ, Υπουργός Οικονοµίας και Οικονοµικών, συµπεριλαµβάνει τη συζήτηση της αίτησης αυτής στην ηµερήσια διάταξη της εποµένης συνεδρίασης της ΕΣ ΙΤ. Στη συνέχεια, η ΕΣ ΙΤ εκδίδει απόφαση («Απόφαση Υπαγωγής») µε την οποία εγκρίνει ή απορρίπτει την «Αίτηση Υπαγωγής». Μετά την έκδοση της «Απόφασης Υπαγωγής», η ΕΓΣ ΙΤ αναλαµβάνει το συντονισµό των διαδικασιών ανάθεσης που ορίζονται στο Ν. 3389/2005, για την επιλογή του Ιδιωτικού Φορέα που θα συµµετάσχει στη Σύµπραξη. γ) ιαδικασία Ανάθεσης Στις διαδικασίες ανάθεσης και στις σχέσεις του ηµόσιου Φορέα που ενεργεί ως Αναθέτουσα Αρχή µε τους Υποψηφίους, εφαρµόζονται οι γενικές αρχές της ευρωπαϊκής και εθνικής νοµοθεσίας (ίσης µεταχείρισης, διαφάνειας, προστασίας του δηµόσιου συµφέροντος, κλπ). Η ανάθεση γίνεται µετά από δηµόσιο διαγωνισµό µε ανοικτή ή κλειστή διαδικασία. Υπό ορισµένους όρους, που προβλέπονται στον νόµο, µπορεί να εφαρµοστεί και η διαδικασία του ανταγωνιστικού διαλόγου ή η διαδικασία διαπραγµάτευσης. Η ανάθεση των Συµβάσεων Σ ΙΤ γίνεται µε κριτήριο είτε την πλέον συµφέρουσα από οικονοµική άποψη προσφορά, είτε τη χαµηλότερη τιµή. Τα ελάχιστα προσόντα και ικανότητες των Υποψηφίων που συµµετέχουν στη διαδικασία ανάθεσης ορίζονται στην Προκήρυξη του ιαγωνισµού. Τυπικό σχεδιάγραµµα διαδικασίας Σ ΙΤ (PFI) Το ακόλουθο διάγραµµα παρουσιάζει τα βήµατα µιας τυπικής διαδικασίας Σ ΙΤ/PFI. Η χρονική διάρκεια που απαιτείται για την ολοκλήρωση µιας τέτοιας διαδικασίας από τη στιγµή της πρώτης δηµοσίευσης έως και την υπογραφή της σύµβασης κυµαίνεται από µήνες. 82

83 Σχήµα 8: Τυπικό σχεδιάγραµµα διαδικασίας Σ ΙΤ (PFI) 83

84 Σχήµα 9: ιάγραµµα διαδικασίας Σ ΙΤ/PFI µετά την ένταξη ( ιαδικασία δηµοπράτησης υπογραφής σύµβασης) Επιλογή του Ιδιωτικού Φορέα για την εκτέλεση ενός έργου µε Σύµβαση Σύµπραξης Γενικές αρχές της ευρωπαϊκής και εθνικής νοµοθεσίας Εκτός από τις ειδικές διατάξεις που διέπουν το καθεστώς της ανάθεσης των Συµβάσεων Σύµπραξης κρίθηκε σκόπιµο να διευκρινισθεί στο νόµο ότι εξακολουθούν να εφαρµόζονται οι ακόλουθες γενικές αρχές της ευρωπαϊκής και εθνικής νοµοθεσίας: 84

85 (α) Η αρχή της ίσης µεταχείρισης: σηµαίνει την αποφυγή οποιασδήποτε διάκρισης µε βάση την ιθαγένεια ή οποιοδήποτε άλλο κριτήριο που δεν δικαιολογείται από αντικειµενικούς λόγους. (β) Η αρχής της διαφάνειας: είναι η δηµοσιοποίηση της πρόθεσης της Αναθέτουσας Αρχής να προβεί στη σύναψη Σύµβασης Έργου ή Υπηρεσιών ή Μικτής Σύµβασης, ώστε να εξασφαλίζεται η δηµιουργία συνθηκών ανταγωνισµού χωρίς στρεβλώσεις. (γ) Η αρχή της αναλογικότητας: σηµαίνει ότι κάθε µέτρο που επιλέγεται από την Αναθέτουσα Αρχή πρέπει να είναι αναγκαίο και πρόσφορο για την επίτευξη του στόχου στον οποίο αποβλέπει, και να προκαλεί τα λιγότερα δυνατά προβλήµατα στην άσκηση µιας οικονοµικής δραστηριότητας. (δ) Η αρχή της αµοιβαίας αναγνώρισης: σηµαίνει ότι η Αναθέτουσα Αρχή υποχρεούται να δεχθεί τις τεχνικές προδιαγραφές, τους ελέγχους, καθώς επίσης τους τίτλους, τα πιστοποιητικά και τα προσόντα που απαιτούνται σε άλλο κράτος - µέλος της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο µέτρο που αναγνωρίζονται ως ισοδύναµα µε εκείνα τα οποία απαιτούνται στην Ελλάδα. (ε) Η αρχή της προστασίας του δηµόσιου συµφέροντος: σηµαίνει ότι κατά τη λήψη της απόφασης για την ανάθεση Σύµβασης Έργου ή Υπηρεσιών ή Μικτής Σύµβασης λαµβάνονται υπόψη: οι σχετικές χρηµατοδοτικές ανάγκες και η κατά το δυνατό ελαχιστοποίηση της οικονοµικής επιβάρυνσης ή συµβολής της Αναθέτουσας Αρχής, οι ανάγκες των χρηστών για βελτιωµένες υπηρεσίες και η ανάγκη χρήσης εξειδικευµένης τεχνογνωσίας. (στ) Η αρχή της προστασίας των δικαιωµάτων των ιδιωτών: σηµαίνει ότι οι αποφάσεις, θετικές, αρνητικές ή απορριπτικές, πρέπει να είναι αιτιολογηµένες και να µπορούν να αποτελούν αντικείµενο ένδικης προστασίας των Ιδιωτικών Φορέων και των ιδιωτών εν γένει. (ζ) Η αρχή του ελεύθερου ανταγωνισµού: σηµαίνει ότι διασφαλίζεται η µεγαλύτερη δυνατή συµµετοχή Υποψηφίων που είναι ικανοί να εκτελέσουν τα έργα ή να παράσχουν τις υπηρεσίες που επιθυµεί η Αναθέτουσα Αρχή, ο διαγωνισµός διεξάγεται µε ίσους όρους και αντικειµενικά κριτήρια αποτρέπεται η δηµιουργία µονοπωλιακών ή ολιγοπωλιακών καταστάσεων ή στρεβλώσεων. 85

86 (η) Η αρχή της προστασίας του περιβάλλοντος και της βιώσιµης και αειφόρου ανάπτυξης: σηµαίνει ότι κατά τον προγραµµατισµό και την εκτέλεση των Συµβάσεων Έργου ή Υπηρεσιών ή των Μικτών Συµβάσεων, λαµβάνεται υπόψη ότι το φυσικό και το ανθρωπογενές περιβάλλον συνιστά αγαθό που προστατεύεται αυτοτελώς, προκειµένου να εξασφαλισθεί η οικολογική ισορροπία και να διαφυλαχθούν οι φυσικοί πόροι προς χάρη των επόµενων γενεών. Από τις παραπάνω αρχές, η έκτη και η έβδοµη αποτελούν συγκερασµό αρχών της ευρωπαϊκής αλλά και της εσωτερικής νοµοθεσίας ενώ η όγδοη απηχεί τη νοµολογία του Συµβουλίου της Επικρατείας. Η τήρηση των αρχών αυτών σε κάθε στάδιο των διαδικασιών ανάθεσης αποσκοπεί στην εξασφάλιση για τους εµπλεκόµενους ιδιώτες συνθηκών αληθινού ανταγωνισµού. ιαδικασίες ανάθεσης για την επιλογή του Ιδιωτικού Φορέα Για την επιλογή του Ιδιωτικού Φορέα που θα συµµετέχει στη Σύµπραξη ακολουθούνται οι διαδικασίες ανάθεσης που προβλέπονται στο άρθρο 11 του Ν. 3389/2005. Οι διαδικασίες αυτές είναι οι ακόλουθες: Συνήθεις διαδικασίες: Ανοικτός ιαγωνισµός Ο ανοικτός διαγωνισµός διεξάγεται σε µία φάση κατά την οποία οι συµµετέχοντες υποβάλλουν σε χωριστούς φακέλους τα δικαιολογητικά συµµετοχής τους και τα στοιχεία της χρηµατοοικονοµικής τους επάρκειας και της επαγγελµατικής τους ικανότητας, και την τεχνική και οικονοµική τους προσφορά. Κλειστός ιαγωνισµός Ο κλειστός διαγωνισµός διεξάγεται σε δύο φάσεις. Κατά την πρώτη φάση µπορεί να συµµετέχει κάθε ενδιαφερόµενος που πληροί τις προϋποθέσεις συµµετοχής. Στη δεύτερη φάση καλούνται να υποβάλλουν τεχνική και οικονοµική προσφορά όσοι εκ των συµµετεχόντων προεπιλέχθηκαν από την Αναθέτουσα Αρχή. Ο ελάχιστος και ο µέγιστος αριθµός των συµµετεχόντων που θα προσκληθούν να υποβάλλουν τεχνική και οικονοµική προσφορά ορίζεται στο Τεύχος Προκήρυξης της πρώτης φάσης. Ειδικές διαδικασίες: Ανταγωνιστικός ιάλογος Η διαδικασία του ανταγωνιστικού διαλόγου είναι µια νέα διαδικασία που εισήχθη µε την Οδηγία 18/2004 της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η Αναθέτουσα 86

87 Αρχή µπορεί να προσφύγει στη διαδικασία του Ανταγωνιστικού ιαλόγου σε περίπτωση ιδιαίτερα πολύπλοκων συµβάσεων, εφόσον κρίνει ότι η τήρηση διαδικασίας ανοικτού ή κλειστού τύπου δεν επιτρέπει την ανάθεση συγκεκριµένης σύµβασης. Η Αναθέτουσα Αρχή, όταν προκηρύσσει διαγωνισµό µε τη διαδικασία του Ανταγωνιστικού ιαλόγου, περιγράφει στη σχετική Προκήρυξη ή στα Παραρτήµατά της τις ανάγκες και απαιτήσεις της. Στη συνέχεια, προβαίνει σε διάλογο µε εκείνους από τους συµµετέχοντες που πληρούν τις προϋποθέσεις επιλογής. Σκοπός του διαλόγου είναι η διερεύνηση και ο προσδιορισµός των µέσων που µπορούν να ικανοποιήσουν µε τον καλύτερο τρόπο τις ανάγκες της. Κατά τη διάρκεια του διαλόγου αυτού, η Αναθέτουσα Αρχή εξασφαλίζει την ίση µεταχείριση όλων των υποψηφίων µεριµνώντας µεταξύ άλλων και για την παροχή της ίδιας επακριβώς πληροφόρησης σε όλους τους υποψηφίους. Οι λύσεις, προτάσεις και εν γένει πληροφορίες που περιέρχονται σε γνώση της Αναθέτουσας Αρχής από έναν υποψήφιο είναι εµπιστευτικές και δεν γνωστοποιούνται στους άλλους υποψηφίους χωρίς τη συναίνεσή του. Ο ανταγωνιστικός διάλογος µπορεί να διεξάγεται και σε διαδοχικές φάσεις, εφόσον αυτό προβλέπεται στην Προκήρυξη του ιαγωνισµού ή γνωστοποιείται εγγράφως σε όλους τους υποψηφίους. Στην περίπτωση αυτή, ο αριθµός των υπό εξέταση λύσεων µπορεί να µειώνεται ανά φάση διαλόγου µε την εφαρµογή των κριτηρίων ανάθεσης που αναφέρονται στην Προκήρυξη. Η Αναθέτουσα Αρχή επιλέγει τη λύση ή τις λύσεις που ανταποκρίνονται καλύτερα στις ανάγκες της, κηρύσσει τη λήξη του διαλόγου και ενηµερώνει σχετικά τους υποψηφίους, τους οποίους και καλεί να υποβάλλουν την τελική προσφορά τους, µε βάση τη λύση ή τις λύσεις που επελέγησαν κατά τη διάρκεια του διαλόγου. Στη συνέχεια, η Αναθέτουσα Αρχή αξιολογεί τις προσφορές των υποψηφίων µε βάση τα κριτήρια ανάθεσης που έχουν καθορισθεί στην Προκήρυξη και επιλέγει την πλέον συµφέρουσα από οικονοµική άποψη προσφορά. Η Αναθέτουσα Αρχή µπορεί, εφόσον κρίνει ότι το κόστος συµµετοχής στη διαδικασία του Ανταγωνιστικού ιαλόγου είναι υψηλό να απονείµει βραβεία ή να καταβάλει µέρος του σχετικού κόστους στους Προσφέροντες. ιαδικασία µε ιαπραγµάτευση ιαδικασία µε ιαπραγµάτευση µπορεί να ακολουθείται κατόπιν δηµοσίευσης της Προκήρυξης στις ακόλουθες περιπτώσεις: (α) Μετά από ιαδικασία Ανοικτού ή Κλειστού Τύπου ή Ανταγωνιστικού ιαλόγου εφόσον: 87

88 αα) οι Προσφορές που κατατέθηκαν είτε ήταν απαράδεκτες µε βάση διάταξη νόµου είτε δεν ανταποκρίνονταν στους όρους και προϋποθέσεις του Ν. 3389/2005 και συγκεκριµένα του άρθρου 15 αυτού ή της Προκήρυξης, ββ) οι όροι της προτεινόµενης Σύµβασης δεν τροποποιούνται ουσιωδώς σε σχέση µε τους όρους που είχαν προταθεί κατά την προηγηθείσα διαδικασία Ανοικτού ή Κλειστού Τύπου ή Ανταγωνιστικού ιαλόγου. (β) Σε εξαιρετικές περιπτώσεις, όταν πρόκειται για έργα ή υπηρεσίες, των οποίων η φύση ή διάφοροι αστάθµητοι παράγοντες δεν επιτρέπουν το συνολικό προκαθορισµό των τιµών. (γ) Όταν πρόκειται για Σύµβαση Υπηρεσιών και δη για παροχές διανοητικής εργασίας, εφόσον η φύση των υπηρεσιών ή εργασιών αυτών είναι τέτοια, ώστε οι προδιαγραφές της Σύµβασης να µην είναι δυνατό να καθορίζονται µε επαρκή ακρίβεια και για το λόγο αυτόν να µην είναι εφικτή η ανάθεση της Σύµβασης µε επιλογή της καλύτερης Προσφοράς, σύµφωνα µε τους κανόνες που διέπουν τις ιαδικασίες Ανοικτού ή Κλειστού Τύπου. (δ) Στις Συµβάσεις Έργων, για τα έργα που εκτελούνται αποκλειστικά για σκοπούς έρευνας, δοκιµής ή τελειοποίησης και όχι για να εξασφαλίζουν την αποδοτικότητα ή την κάλυψη των δαπανών έρευνας και ανάπτυξης. Πίνακας 6: Ανταγωνιστικός διάλογος - ιαπραγµάτευση ιαπραγµάτευση µετά τη δηµοσίευση προκήρυξης [α. 30 (β) 2004/18/ΕΚ] Σε έργα των οποίων η φύση ή διάφοροι αστάθµητοι παράγοντες δεν επιτρέπουν το συνολικό προκαθορισµό τιµών # Πρόσκληση υποβολής αίτησης εκδήλωσης ενδιαφέροντος # Προεπιλογή # Πρόσκληση για υποβολή προσφορών # ιαπραγµάτευση όρων σύµβασης # Ανάθεση Τελικές συζητήσεις και διαπραγµατεύσεις µε τον ανάδοχο για την υπογραφή της σύµβασης ιαδικασία ανταγωνιστικού διαλόγου [α /18/ΕΚ] Σε ιδιαίτερα πολύπλοκες συµβάσεις, όταν υπάρχει αντικειµενική αδυναµία της α.α. να καθορίσει τα τεχνικά µέσα και τις νοµικές / χρηµατοοικονοµικές λεπτοµέρειες που απαιτούνται για την υλοποίηση του σχεδίου # ιάλογος µε τους οικονοµικούς φορείς για εξεύρεση κατάλληλων λύσεων # Υποβολή προσφορών # Ανάθεση στην πλέον συµφέρουσα από οικονοµική άποψη προσφορά # ιευκρίνιση Επιβεβαίωση των στοιχείων της προσφοράς Απαγόρευση µεταβολής των ουσιωδών στοιχείων της προσφοράς ή όρων της προκήρυξης 88

89 Μηχανισµοί αποφυγής καθυστερήσεων Με µια σειρά ρυθµίσεων επιχειρείται µε το Ν.3389/2005 η άρση των λόγων καθυστερήσεων που θα µπορούσαν να δηµιουργήσουν προβλήµατα στην πορεία υλοποίησης των συµπράξεων. Οι ρυθµίσεις αυτές ακολουθούν τις λύσεις που δόθηκαν στα αντίστοιχα θέµατα στο παρελθόν στο πλαίσιο κυρωµένων µε νόµο Συµβάσεων Παραχώρησης (Αττική Οδός, Γέφυρα Ρίο Αντίρριο, Αττικό Μετρό). Έκδοση αδειών Με τον Ν. 3389/2005 εισάγεται µια νέα ρύθµιση σύµφωνα µε την οποία, λογίζεται ότι όλες οι άδειες που απαιτούνται για τη µελέτη, κατασκευή, χρηµατοδότηση, λειτουργία, εκµετάλλευση και συντήρηση των έργων ή και την παροχή των υπηρεσιών που έχουν ενταχθεί στις διατάξεις του Ν. 3389/2005 έχουν εκδοθεί εάν οι αρµόδιες και συναρµόδιες για την έκδοσή τους αρχές δεν έχουν προβεί σε έγγραφη αιτιολογηµένη άρνηση έκδοσης µέσα σε αποκλειστική προθεσµία εξήντα (60) ηµερών από την υποβολή σχετικού αιτήµατος από την Εταιρεία Ειδικού Σκοπού. Αρχαιολογικά ευρήµατα Η ίδια αποκλειστική προθεσµία των εξήντα ηµερών ορίζεται από το Ν. 3389/2005 και σε περίπτωση ανεύρεσης αρχαιοτήτων κατά τη διάρκεια της κατασκευής. Στην περίπτωση αυτή η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού οφείλει να ενηµερώσει το ηµόσιο Φορέα, ο οποίος γνωστοποιεί το γεγονός της ανεύρεσης αρχαιοτήτων στην αρµόδια Αρχαιολογική Υπηρεσία, η οποία υποχρεούται µέσα σε αποκλειστική προθεσµία εξήντα ηµερών να υποδείξει τρόπους συνέχισης των εργασιών και να προβεί στις απαιτούµενες ενέργειες για τη διασφάλιση της προστασίας των αρχαιοτήτων. Προστασία του περιβάλλοντος Οι απαιτούµενες κατά περίπτωση µελέτες ή προµελέτες περιβαλλοντικών επιπτώσεων εκπονούνται και εγκρίνονται και οι επιβαλλόµενοι περιβαλλοντικοί όροι καθορίζονται πριν από την ανάθεση της Σύµβασης Σύµπραξης. Αν ο εµπλεκόµενος ηµόσιος Φορέας, για λόγους που δεν θα µπορούσε να έχει εξαρχής προβλέψει ακόµη και µε καταβολή ιδιαίτερης επιµέλειας, επιβάλλει πρόσθετους όρους, τότε οφείλει να αποζηµιώσει την Εταιρεία Ειδικού Σκοπού για κάθε πρόσθετο κόστος ή δαπάνη της. Ή σχετική διάταξη έχει σκοπό να προστατεύσει την Εταιρεία Ειδικού Σκοπού από την αύξηση του κόστους του έργου που τυχόν προκύψει από το µη συνυπολογισµό των προσθέτων δαπανών που συνδέονται µε τήρηση 89

90 προσθέτων περιβαλλοντικών όρων, οι οποίοι δεν ήταν γνωστοί στην Εταιρεία Ειδικού Σκοπού κατά την ανάθεση της Σύµβασης Σύµπραξης. Απαλλοτριώσεις Από τους σηµαντικότερους παράγοντες για τη διασφάλισης της εµπρόθεσµης ολοκλήρωσης ενός έργου είναι η έγκαιρη διενέργεια και συντέλεση των απαραιτήτων αναγκαστικών απαλλοτριώσεων. Η αποτελεσµατική αντιµετώπιση των καθυστερήσεων αυτών ενδιαφέρει τόσο τον Ιδιωτικό Φορέα όσο και τους δανειστές αυτού. Για τη διευκόλυνση και επιτάχυνση της απαλλοτρίωσης των ιδιοκτησιών που απαιτούνται για την εκτέλεση του έργου ή την παροχή των υπηρεσιών, εφόσον εξυπηρετούνται σκοποί δηµόσιας ωφέλειας, εισήχθησαν στο Ν. 3389/2005 οι διατάξεις του άρθρου 23, σύµφωνα µε τις οποίες οι αναγκαίες απαλλοτριώσεις ή η σύσταση εµπράγµατων δικαιωµάτων, όπου αυτό επιτρέπεται, θεωρούνται κατεπείγουσες και µείζονος σηµασίας υπό την προϋπόθεση ότι η εξυπηρέτηση σκοπών δηµόσιας ωφέλειας στοιχειοθετείται στην οικεία εγκριτική πράξη της απαλλοτρίωσης. Η απαλλοτρίωση των ιδιοκτησιών αυτών ή η σύσταση εµπράγµατων δικαιωµάτων επ αυτών γίνεται υπέρ του εµπλεκόµενου κάθε φορά ηµόσιου Φορέα. Αν παρέλθει άπρακτη η τακτή προθεσµία για την ολοκλήρωση της απαλλοτρίωσης ή τη σύσταση εµπράγµατων δικαιωµάτων, η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού δικαιούται να ζητήσει και ο ηµόσιος Φορέας υποχρεούται να χορηγήσει χρονική παράταση των προβλεπόµενων συµβατικών προθεσµιών ίση µε την καθυστέρηση που προκλήθηκε. Εργασίες ηµοσίων Υπηρεσιών και Οργανισµών Κοινής Ωφέλειας Οι ηµόσιες Υπηρεσίες, οι Επιχειρήσεις και οι Οργανισµοί Κοινής Ωφέλειας προβαίνουν αµέσως και κατά προτεραιότητα στην εκτέλεση εργασιών και στις ενέργειες αρµοδιότητάς τους, που είναι αναγκαίες για την απρόσκοπτη εκτέλεση των έργων ή την παροχή των υπηρεσιών του Ν. 3389/2005 (π.χ. µετακινήσεις αγωγών δικτύων κλπ). Αν οι ηµόσιες Υπηρεσίες, οι Επιχειρήσεις και οι Οργανισµοί Κοινής Ωφέλειας δεν συµµορφώνονται µε τις ανωτέρω υποχρεώσεις τους, η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού δικαιούται να ζητήσει και ο ηµόσιος Φορέας υποχρεούται να χορηγήσει χρονική παράταση των προβλεπόµενων συµβατικών προθεσµιών ίση µε την καθυστέρηση που προκλήθηκε από τη µη συµµόρφωση. Στην περίπτωση αυτή η Εταιρεία Ειδικού Σκοπού δικαιούται να ζητήσει την ανόρθωση της ζηµίας που τυχόν υπέστη από την καθυστέρηση (ΕΓΣ ΙΤ, 2006) 90

91 4. Οι Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας. Η παγκοσµιοποίηση των οικονοµιών αλλάζει τα µακροοικονοµικά δεδοµένα. Ο ιδιωτικός πλούτος αυξάνει την ίδια στιγµή που έχουµε συρρίκνωση της Εργασίας και του Κράτους, οδηγούµαστε δηλαδή σε ηµόσια φτώχεια. Οι Σ ΙΤ, στις συνθήκες αυτές, εµφανίζονται κατ αρχήν ως µία «λογική» στρατηγική συνεργασίας. Η επιτυχής εφαρµογή τους όµως, ιδιαίτερα στον υγειονοµικό τοµέα, έχει προϋποθέσεις που δεν υπάρχουν στην Ελλάδα σήµερα. Χωρίς σηµαντικές και ριζικές µεταρρυθµίσεις, οι Σ ΙΤ, τώρα, είναι επικίνδυνες. Για να διερευνήσουµε το θέµα θα πρέπει να θέσουµε ορισµένα ερωτήµατα: Ποιος ωφελείται; Το Κράτος, ο ιδιώτης, ή ο πολίτης και πόσο; Ποιος πληρώνει; Ποια η ασφάλεια του έργου µακροπρόθεσµα; Υπάρχουν οι προϋποθέσεις επιτυχίας; Βοηθούν οι Σ ΙΤ στην εκπλήρωση της Συνταγµατικής επιταγής της ισότιµης πρόσβασης στις υπηρεσίες υγείας για όλους; (Λιαρόπουλος, 2006) Οι απαντήσεις στα ερωτήµατα αυτά δεν είναι απλές. Για να δοθούν θα πρέπει να διερευνηθούν µια σειρά από παράγοντες όπως: οι ιδιαιτερότητες του τοµέα υγείας έναντι των άλλων τοµέων εφαρµογής των Σ ΙΤ, οι παράγοντες που επηρεάζουν την κλινική πρακτική, η σηµερινή οικονοµική κατάσταση και η χρηµατοδότηση του Εθνικού Συστήµατος Υγείας, το διαµορφούµενο περιβάλλον και το επίπεδο του ηµόσιου τοµέα που θα κληθεί να εφαρµόσει τις συγκεκριµένες συµβάσεις, η συνεχής µεγέθυνση του ιδιωτικού τοµέα υγείας, η κοινωνική διάσταση των Σ ΙΤ, η εµπειρία από τις προσπάθειες άλλων χωρών στον τοµέα αυτό ώστε να διδαχθούµε από τα λάθη τους. Παρά τις επιφυλάξεις, που έχουν εκφρασθεί και δηµόσια µε σειρά δηµοσιευµάτων και επιστηµονικών ανακοινώσεων, η εφαρµογή των Σ ΙΤ στον τοµέα Υγείας ξεκινά και στη χώρα µας (Τα ΝΕΑ , Ελευθεροτυπία , Ελευθεροτυπία , ΕΞΠΡΕΣ , ΒΗΜΑ , Λιαρόπουλος, 2006, Κονδύλης, Μπένος 2006, Καθηµερινή, ). Έχουν διερευνηθεί άραγε οι δυνατότητες, έχουν εξετασθεί οι προαναφερθέντες παράγοντες; Προς το παρόν δεν υπάρχει απάντηση παρά 91

92 µόνο η αισιόδοξη εκτίµηση ότι όλα θα πάνε καλά και ότι η προσπάθεια θα επιτύχει το στόχο της. Θα προσπαθήσουµε λοιπόν στα επόµενα κεφάλαια να προσεγγίσουµε το θέµα µε τη διερεύνηση των πιο πάνω και άλλων ακόµη κρίσιµων παραγόντων επιτυχίας αλλά και των κινδύνων που περικλείει το όλο εγχείρηµα, αφού πρώτα παρατεθεί µια παρουσίαση των πρώτων βηµάτων που ήδη έχει ξεκινήσει η πολιτεία πάνω στην εφαρµογή των Σ ΙΤ στον τοµέα της Υγείας και στη χώρα µας και µε ποιες διαδικασίες προβλέπεται αυτά να προχωρήσουν Οι πρώτες απόπειρες εφαρµογής του νέου νοµοθετικού πλαισίου στον τοµέα της Υγείας. Ήδη στον τοµέα της Υγείας η πολιτεία έχει προχωρήσει στην ανακοίνωση και προώθηση συγκεκριµένων πρωτοβουλιών ανάπτυξης υποδοµών Υγείας, µε βάση το Ν.3389 του 2005 και έχει εκφράσει τη βούληση για την προώθηση και άλλων. Τα ήδη εγκεκριµένα έργα είναι: Υλοποίηση του νέου Ογκολογικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης, Υλοποίηση του νέου Παιδιατρικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης, Υλοποίηση του νέου Γενικού Νοσοκοµείου Πρέβεζας, Υλοποίηση του Κέντρου Αποκατάστασης και Αποθεραπείας Βορείου Ελλάδας Οι πιο πάνω υποδοµές του Τοµέα Υγείας προβλέπεται να υλοποιηθούν δια της µεθόδου: «Σχεδιασµός, Κατασκευή, Χρηµατοδότηση, Λειτουργία» (Design, Built, Finance, Operate DBFO) µε συγκεκριµένους περιορισµούς όσον αφορά το σκέλος της λειτουργίας και το βαθµό ανάµιξης του Ιδιώτη. Συγκεκριµένα αυτός αναλαµβάνει όλες τις άλλες λειτουργίες εκτός από τον Ιατρικό και Νοσηλευτικό τοµέα, που προβλέπεται ότι θα παραµείνει υπό τον αποκλειστικό έλεγχο του ηµοσίου. Στη συνέχεια καταγράφεται µια περιγραφή του πρώτου έργου, καθώς και των αναµενόµενων αποτελεσµάτων από την υλοποίησή του. Τα ίδια στοιχεία αφορούν και τα υπόλοιπα έργα για τα οποία καταγράφονται µόνο οι όποιες διαφοροποιήσεις υπάρχουν. (ΥΠΕΘΟ, 2007) Υλοποίηση του νέου Ογκολογικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης Κατηγορία: Υγεία 92

93 Αναθέτουσα Αρχή: ηµόσια Επιχείρηση Ανέγερσης Νοσηλευτικών Μονάδων Α.Ε. ( ΕΠΑΝΟΜ) Εποπτεύον Υπουργείο: Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης Σύντοµη Περιγραφή: Το αντικείµενο της σύµπραξης για την υλοποίηση του νέου Ογκολογικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης αφορά στη µελέτη, τη χρηµατοδότηση, την κατασκευή, τη συντήρηση, την τεχνική διαχείριση (καθαριότητα, ιµατισµός, διαχείριση απορριµµάτων και νοσοκοµειακών αποβλήτων, σίτιση), ασφάλιση και φύλαξη του κτιρίου, καθώς και την παροχή του απαραίτητου ιατρικού και ξενοδοχειακού εξοπλισµού, συµπεριλαµβανοµένης της αντικατάστασης και συντήρησής του. Το Νοσοκοµείο αυτό θα έχει δυναµικότητα έως και 400 κλίνες, ενώ θα σχεδιασθεί και θα ανεγερθεί µε προδιαγραφές αντίστοιχες µε άλλα σύγχρονα ογκολογικά κέντρα του εξωτερικού. Το ιατρικό και νοσηλευτικό προσωπικό του νέου Ογκολογικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης προβλέπεται ότι θα είναι ενταγµένο στο Εθνικό Σύστηµα Υγείας και θα παραµείνει στο ηµόσιο, όπως και η ιοίκηση του Νοσοκοµείου. Η ανέγερση του νέου κτιρίου του Ογκολογικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης εντάσσεται στο στρατηγικό σχεδιασµό του Υπουργείου Υγείας. Θεωρείται ότι θα συµβάλλει αποφασιστικά στη βελτίωση της κάλυψης των ιατρικών και νοσηλευτικών αναγκών των ογκολογικών περιστατικών στη Θεσσαλονίκη και στη Βόρεια Ελλάδα γενικότερα. Παράλληλα µε το Νοσοκοµείο, θα λειτουργήσει και ερευνητικό κέντρο, µε κύριο αντικείµενο την αντικαρκινική έρευνα. Στο νέο Νοσοκοµείο θα µεταφερθεί το Θεαγένειο Νοσοκοµείο και τα υπόλοιπα ογκολογικά περιστατικά των άλλων νοσοκοµείων της Θεσσαλονίκης, επιτυγχάνοντας µε τον τρόπο αυτό την αποσυµφόρησή τους. Επιπλέον, καθ όλη τη διάρκεια της σύµπραξης, η οποία θα είναι 27 χρόνια από την έναρξη της λειτουργίας του Νοσοκοµείου, θα επιτευχθεί καλύτερη διαχείριση και συντήρηση των υποδοµών, µέσα από τον καθορισµό υψηλών προδιαγραφών συντήρησης, διαθεσιµότητας και λειτουργίας, καθώς η τήρησή τους θα αποτελεί βασική παράµετρο για την αποπληρωµή του Ιδιωτικού Φορέα που θα επιλεγεί. Η εγκριθείσα σύµπραξη εντάσσεται σε µία σειρά έργων Σ ΙΤ που θα υλοποιηθούν από το Υπουργείο Υγείας προκειµένου - χωρίς να σταµατήσει ή να περιοριστεί η υλοποίηση νοσοκοµειακών µονάδων και µε την έως σήµερα µορφή προκήρυξής τους - να επιτευχθεί η υλοποίηση των στόχων του Υπουργείου Υγείας σε συντοµότερο χρονικό ορίζοντα. 93

94 Τοποθεσία του έργου: ήµος Μίκρας, Θεσσαλονίκη Ηµεροµηνία έγκρισης έργου από ΕΣ ΙΤ: Εξέλιξη Έργου: Ο διαγωνισµός για την επιλογή χρηµατοοικονοµικού, τεχνικού και νοµικού συµβούλου βρίσκεται σε εξέλιξη. Καταληκτική ηµεροµηνία υποβολής προσφορών: Ενδεικτικός προϋπολογισµός: 330 εκ. ευρώ ( +20% κόστος βαριάς συντήρησης και ασφάλισης των υποδοµών) ιάρκεια Σύµβασης : 30 έτη Περίοδος Κατασκευής Έργου: 3 έτη Περίοδος Λειτουργίας: 27 έτη Όσον αφορά τα υπόλοιπα έργα του καταλόγου, αυτά παρουσιάζουν παρόµοιο προφίλ µε το πιο πάνω. ιαφορές δεν υπάρχουν όσον αφορά τους λοιπούς όρους παρά µόνο στον προϋπολογισµό, τις κλίνες και στο τελευταίο και στη διάρκεια. Βασικά στοιχεία υπόλοιπων έργων: Υλοποίηση του νέου Παιδιατρικού Νοσοκοµείου Θεσσαλονίκης, Αναθέτουσα Αρχή: ηµόσια Επιχείρηση Ανέγερσης Νοσηλευτικών Μονάδων Α.Ε. ( ΕΠΑΝΟΜ) Κλίνες: 400 Ενδεικτικός προϋπολογισµός έργου: 324 εκ. ευρώ ( +20% κόστος βαριάς συντήρησης και ασφάλισης των υποδοµών) Υλοποίηση του νέου Γενικού Νοσοκοµείου Πρέβεζας, Αναθέτουσα Αρχή: ηµόσια Επιχείρηση Ανέγερσης Νοσηλευτικών Μονάδων Α.Ε. ( ΕΠΑΝΟΜ) Κλίνες: 164 Ενδεικτικός προϋπολογισµός έργου: 109 εκ. ευρώ ( +20% κόστος βαριάς συντήρησης και ασφάλισης των υποδοµών) Υλοποίηση του Κέντρου Αποκατάστασης και Αποθεραπείας Βορείου Ελλάδας Αναθέτουσα Αρχή: Ανώνυµη Εταιρεία Μονάδων Υγείας Α.Ε. Τοποθεσία: Πιερία Κλίνες: 250 Ενδεικτικός προϋπολογισµός έργου: 103 εκ. ευρώ (+20% κόστος βαριάς συντήρησης και ασφάλισης) 94

95 ιάρκεια Σύµβασης: 25 έτη Περίοδος Κατασκευής Έργου: 3 έτη Περίοδος Λειτουργίας Έργου: 22 έτη Η υλοποίηση των έργων αυτών θα εξαρτηθεί από το ενδιαφέρον που αναµένεται να εκφρασθεί από τον ιδιωτικό τοµέα. Συζητείται επίσης η κατασκευή από ιδιώτη, µε τη µέθοδο Σ ΙΤ, δύο ακόµη γενικών νοσοκοµείων στην Κω και στην Κοµοτηνή, ενώ είναι ήδη έτοιµη η µελέτη για τη δηµιουργία µεγάλου νοσοκοµείου στην Ανατολική Αττική. Στα Μελίσσια σχεδιάζεται να χτιστεί µε την ίδια µέθοδο ένα πανεπιστηµιακό νοσοκοµείο κλινών µε φορέα υλοποίησης το Πανεπιστήµιο Αθηνών σε δικό του ακίνητο. Το πιθανότερο σενάριο είναι να συνεργαστούν η ΕΠΑΝΟΜ µε το Πανεπιστήµιο και στη συνέχεια να γίνει σύµπραξη µε ιδιώτη. (Κ. Ελευθεροτυπία, ) 4.2. Το χρηµατοδοτικό πρόβληµα του ηµόσιου Τοµέα και η σηµερινή κατάσταση του ΕΣΥ. Έχει διαπιστωθεί ότι οι δαπάνες της νοσοκοµειακής περίθαλψης απορροφούν το µεγαλύτερο ποσοστό των συνολικών δαπανών υγείας. Στη χώρα µας το ποσοστό αυτό υπερβαίνει το 50%. Η τάση αυτή έχει οδηγήσει σε διόγκωση των δαπανών αλλά και των ελλειµµάτων στους προϋπολογισµούς των νοσοκοµείων, επιτείνεται δε από τις µεγάλες καθυστερήσεις πληρωµών που παρατηρούνται από την πλευρά των ασφαλιστικών ταµείων. Η κατάσταση αυτή αποτελεί ένα φαινόµενο το οποίο εµφανίζει περιοδικότητα και επαναληψιµότητα, ιδιαίτερα την τελευταία δεκαετία και οφείλεται: στον τρόπο αποζηµίωσης των υπηρεσιών υγείας, µε το ηµερήσιο νοσήλιο, στην υποεκτίµηση του πραγµατικού κόστους των υπηρεσιών, στην απουσία πραγµατικών προϋπολογισµών και στην έλλειψη αξιόπιστων πολιτικών ελέγχου του κόστους και συγκράτησης των δαπανών (Κακλαµάνης, 2003) Ο κρισιµότερος παράγων που επιδρά στη συγκράτηση ή τη διόγκωση των δαπανών αφορά τη µέθοδο χρηµατοδότησης.(σουλιώτης,2000) ύο είναι τα κυρίαρχα χρηµατοδοτικά συστήµατα. Το πρώτο βασίζεται στην εκ των υστέρων ή αναδροµική αποζηµίωση των νοσοκοµειακών παροχών και το δεύτερο στην εκ των προτέρων ή προοπτική αποζηµίωση. (Σούλης,1998) 95

96 Στην Ελλάδα, η χρηµατοδότηση των νοσοκοµείων γίνεται µε το ηµερήσιο νοσήλιο. Αυτό πληρώνεται από τον ασφαλιστικό φορέα του ασθενή ή από τον ίδιο. Ο τρόπος αυτός πληρωµής έχει διαπιστωθεί ότι προκαλεί αύξηση του όγκου των παροχών και της διάρκειας νοσηλείας, λειτουργεί δηλαδή πληθωριστικά. (Κοντούλη-Γείτονα, 1992). Το ιατρικό σώµα και η διοίκηση του νοσοκοµείου δεν έχουν κανένα κίνητρο για προσπάθεια µείωσης του κόστους. Αντίθετα, εφ όσον ο µηχανισµός χρηµατοδότησης προβλέπει την εκ των υστέρων αποζηµίωση των νοσοκοµειακών παροχών, υπάρχει η τάση διόγκωσης των ιατρικών πράξεων και παράτασης της νοσηλείας µε στόχο την επίτευξη µεγαλύτερης χρηµατοδότησης. Παράλληλα, η αναδροµική αποζηµίωση χωρίς ουσιαστικό έλεγχο, σε συνδυασµό µε τις σοβαρές ελλείψεις κατάλληλων υποδοµών και τη χαµηλή ποιότητα και αξιοπιστία των δηµόσιων νοσοκοµείων, γεννά σηµαντικά φαινόµενα παραοικονοµίας και προκλητής ζήτησης υπηρεσιών υγείας. Το µεγαλύτερο µέρος της προκλητής ζήτησης κατευθύνεται στον καλύτερα οργανωµένο, και δυσανάλογα διογκωµένο, ιδιωτικό τοµέα υγείας. Η ζήτηση των υπηρεσιών υγείας, καθώς και η δυνατότητα υπερβολών στον τοµέα αυτό, συνδέεται µε τη χρηµατοδότηση και αυτούς που πληρώνουν. Στην Ελλάδα το ρόλο του χρηµατοδότη των νοσοκοµείων παίζουν, κατά κύριο λόγο, χωρίς κανένα συντονισµό ή ενιαία δράση, οι ασφαλιστικοί φορείς υγείας και ο κρατικός προϋπολογισµός. Ο τρόπος επιµερισµού των δαπανών, µε τη διατήρηση ενός σταθερού και πολύ χαµηλού νοσηλίου για την πλευρά των ασφαλιστικών οργανισµών, δεν δίνει κανένα κίνητρο για άσκηση αποτελεσµατικού ελέγχου των δαπανών περίθαλψης των ασφαλισµένων. Η πολιτική τιµών των νοσηλίων, των ιατρικών πράξεων και των αµοιβών των επαγγελµατιών υγείας, στέλνει αρνητικά µηνύµατα στους προµηθευτές και στους χρήστες υπηρεσιών υγείας και εµποδίζει την άµιλλα για την αναζήτηση της βέλτιστης επιλογής στη µικρότερη δυνατή τιµή. Μία ακόµη σοβαρή αιτία της διαρκούς αύξησης του κόστους των νοσοκοµειακών υπηρεσιών εντοπίζεται στην έλλειψη πληροφόρησης και οργάνωσης, καθώς και στη λειτουργία των νοσοκοµείων µέσα σε κλίµα αβεβαιότητας όσον αφορά την ύπαρξη ιατρικών πρωτοκόλλων, ιατρικών βάσεων δεδοµένων, και εύκολα προσπελάσιµων αρχείων ασθενών. Αυτό έχει σαν αποτέλεσµα την επικράτηση µιας τάσης παραποµπής για ακριβές εξετάσεις ή επανάληψη άλλων, µε στόχο τη µείωση της αβεβαιότητας κατά τη διάγνωση. Στην κατάσταση αυτή συντελεί και η απόλυτη έλλειψη συνείδησης 96

97 και ενδιαφέροντος από το ιατρικό σώµα για το οικονοµικό κόστος. Το αποτέλεσµα, πολλές φορές, είναι απλώς η µεγαλύτερη ταλαιπωρία των ασθενών µε άχρηστες ή επαναλαµβανόµενες ιατρικές εξετάσεις. Είναι, εποµένως, πασιφανές ότι ο σηµερινός τρόπος αποζηµίωσης των νοσοκοµειακών δαπανών δεν επιβάλει κανόνες ορθολογικής λειτουργίας των ιδρυµάτων και δεν προσφέρει κανένα κίνητρο για αποδοτικές συµπεριφορές των εργαζοµένων, για προσπάθεια δηλαδή, βελτίωσης των προσφεροµένων υπηρεσιών µε ταυτόχρονο έλεγχο και µείωση του κόστους αυτών. Οι δυσλειτουργίες όµως, που εµφανίζονται στα νοσοκοµεία επηρεάζονται και από άλλες περιοχές του υγειονοµικού τοµέα και κυρίως από την πρωτοβάθµια περίθαλψη, την έλλειψη συστήµατος παραποµπής µε το θεσµό του οικογενειακού γιατρού, την απουσία υπευθυνοτήτων και µηχανισµών που να φροντίζουν ώστε «τα χρήµατα να ακολουθούν τους ασθενείς (Κυριόπουλος, 2000) Η κατάσταση αυτή έχει οδηγήσει πλέον σε αδυναµία του ΕΣΥ να ανταποκριθεί στις απαιτήσεις των πολιτών, και αυτό εκφράζεται κυρίως µε ελλείψεις σε υλικοτεχνική υποδοµή αλλά και αδυναµίες που αφορούν στην ανταπόκριση του ανθρώπινου παράγοντα. Τα τελευταία χρόνια, παρά τις όποιες προσπάθειες εκσυγχρονισµού της ηµόσιας Υγείας, είναι κοινό µυστικό ότι η «απαξίωση» του ηµόσιου Τοµέα της Υγείας συνεχώς διευρύνεται. Αυτή εκφράζεται µε διάφορους τρόπους όπως: Υστέρηση σε δηµόσιες επενδύσεις και τεράστιες ελλείψεις σε στελέχωση Απαξίωση υποδοµών στα αστικά κέντρα Καθυστέρηση στην εισαγωγή τεχνολογίας Κατακερµατισµός ασφαλιστικής προστασίας (είναι γνωστό το «άγος» των Ταµείων που επιβαρύνουν σηµαντικά µε τα χρέη τους την οµαλή λειτουργία των Νοσοκοµείων) Μείωση εµπιστοσύνης στους δηµόσιους φορείς (To ΒΗΜΑ ) 4.3. Ο ιδιωτικός τοµέας της Υγείας στη χώρα µας Ο τοµέας παροχής υπηρεσιών υγείας από ιδιωτικές επιχειρήσεις βρίσκεται σε συνεχή ανοδική πορεία τα τελευταία χρόνια στην Ελλάδα, εµφανίζοντας µέσο ρυθµό ανάπτυξης ύψους 12,5% ετησίως. Μια σειρά από ρυθµιστικούς, 97

98 τεχνολογικούς, δηµογραφικούς αλλά και αµιγώς επιχειρηµατικούς παράγοντες διαµόρφωσαν το κατάλληλο πεδίο ανάπτυξης του συγκεκριµένου κλάδου. Ειδικότερα: Η κατάσταση που έχει διαµορφωθεί στο ηµόσιο Σύστηµα Υγείας, όπως αυτή περιγράφεται πιο πάνω Η ρύθµιση-απελευθέρωση της αγοράς παροχής υπηρεσιών υγείας που έθεσε τους όρους της επιχειρηµατικής δραστηριοποίησης του ιδιωτικού τοµέα στο χώρο αυτό Η διάδοση των ιδιωτικών ασφαλιστήριων συµβολαίων ιατροφαρµακευτικής κάλυψης Η άνοδος του βιοτικού επιπέδου Η γήρανση του πληθυσµού Η εισαγωγή νέων ιατρικών µεθόδων στην διάγνωση, τη χειρουργική και την περίθαλψη Η ανελαστική φύση των δαπανών που αφορούν στην ανθρώπινη υγεία και τα πλούσια περιθώρια καθαρού κέρδους που χαρακτηρίζουν τον κλάδο - σχεδόν 4πλάσια σε σύγκριση µε την µέση επίδοση της ελληνικής οικονοµίας - αποτέλεσαν το δέλεαρ για την προσέλκυση των τεράστιων απαιτούµενων επιχειρηµατικών κεφαλαίων. Από τα µέσα της δεκαετίας του 90 παρατηρείται έντονη δράση από τα µεγαλύτερα επιχειρηµατικά σχήµατα, τα οποία γιγαντώνονται στο εσωτερικό µέσω εξαγορών αλλά και ανάπτυξης δικτύου στην πρωτεύουσα, τα µεγάλα αστικά κέντρα και την περιφέρεια. Η συνεργασία µε τις εταιρείες ιδιωτικής ασφάλισης λειτούργησε καταλυτικά στην ανάπτυξη του τοµέα παροχής υπηρεσιών υγείας, σε όλη τη διάρκεια της δεκαετίας του Σχήµα 10: Η εξέλιξη της αγοράς Ιδιωτικής Παροχής Υπηρεσιών Υγείας Εξέλιξη Αγοράς 1.400, , ,0 εκ. 800,0 600,0 902, , ,34 400,0 200,0 +14,3% +15,36% 0,

99 Η δηµόσια δαπάνη για την υγεία την τελευταία δεκαετία κυµαίνεται µεταξύ 5-5,5% του ΑΕΠ (µε την ιδιωτική να ανέρχεται σταθερά στο 4,5% του ΑΕΠ). Η συνολική ιδιωτική δαπάνη υγείας αντιστοιχεί στο 47% περίπου των συνολικών δαπανών υγείας, γεγονός που κατατάσσει την Ελλάδα στην υψηλότερη θέση µεταξύ των χωρών της ΕΕ των 15, τη στιγµή που ο µέσος όρος των 15 χωρών είναι µόλις 22,8%. Η απόκλιση αυτή υπογραµµίζει τα χρόνια προβλήµατα λειτουργίας που παρουσιάζει το ΕΣΥ, αλλά και το υψηλό ποσοστό διείσδυσης του ιδιωτικού τοµέα σε ένα πεδίο παροχής καθαρά κοινωφελών υπηρεσιών όπως αυτό της παροχής υπηρεσιών υγείας. (Μαδιάς Μ. Φυλακτόπουλος, 2006) Η κατάσταση αυτή αναπόφευκτα οδηγεί στην ιδιωτικοποίηση του τοµέα της υγείας, που ήδη είναι παρούσα µε διάφορους τρόπους: Άτυπες πληρωµές, παραοικονοµία, ιδιωτική δαπάνη υγείας διαρκώς αυξανόµενη (Κέρδος, ) (Το ΒΗΜΑ, 04/02/2001) ύο ισοδύναµα συστήµατα υγείας µε συνεχή τάση µεγέθυνσης του ιδιωτικού Σύµφωνα µε τον καθηγητή. Κρεµαστινό, ο ιδιωτικός τοµέας το 2010 εκτιµάται ότι θα καλύπτει το 70% της ζήτησης (Καθηµερινή, ) Συνεχής αύξηση κερδοφορίας και επενδύσεων του ιδιωτικού τοµέα. Μέχρι πότε όµως µπορεί να συνεχίσει αυτή η κατάσταση; Η συνεχής διολίσθηση από το ηµόσιο χαρακτήρα του ΕΣΥ προς τον ιδιωτικό; Ο Ιδιωτικός τοµέας χρειάζεται πλέον ένα νέο πεδίο ανάπτυξης. Η Υγεία, σ αυτές τις συνθήκες, διαµορφώνεται σε ένα προνοµιακό χώρο εφαρµογής των Σ ΙΤ για τον ιδιωτικό τοµέα. Η πολιτική «έκθεση» των κυβερνήσεων στην Υγεία είναι πλέον τεράστια. Οι δείκτες ποιότητας µετά από µια προσωρινή ανάκαµψη επιδεινώνονται. Η ζήτηση για ποιοτικές και αναβαθµισµένες υπηρεσίες υγείας συνεχώς αυξάνεται και δεν µπορεί να εξυπηρετηθεί από τις απαρχαιωµένες υποδοµές και την υπάρχουσα δοµή του ηµόσιου Συστήµατος. Η εξεύρεση λύσης φαντάζει επιτακτική ανάγκη. Τα αποτελέσµατα χρειάζονται χρήµατα. Μετά την αρνητική απάντηση στο ερώτηµα της αποδοτικότητας στο ηµόσιο τοµέα, οι Σ ΙΤ προκύπτουν ως οικονοµική αναγκαιότητα, ή σανίδα σωτηρίας του ΕΣΥ. Ο ιδιωτικός τοµέας έχει άφθονα κεφάλαια που «ζητούν» να επενδυθούν επικερδώς. Ο ηµόσιος τοµέας έχει «υποχρεώσεις» αλλά στερείται κεφαλαίων. Οι Σ ΙΤ εποµένως εµφανίζονται σαν ένα παιγνίδι «θετικού αθροίσµατος» και για τους δύο (θεωρητικά). Το ερώτηµα είναι αν η εφαρµογή των Σ ΙΤ συµφέρει και την κοινωνία 99

100 Η εφαρµογή του θεσµού «Σύµπραξη ηµόσιου & Ιδιωτικού Τοµέα» (Σ ΙΤ) ξεκινά µε την ανάληψη επενδύσεων στο χώρο της δηµόσιας υγείας και µέρους των υποστηρικτικών υπηρεσιών, από ιδιωτικούς φορείς. Η εξέλιξη αυτή δηµιουργεί ένα νέο πεδίο µε σηµαντικές προοπτικές δραστηριοποίησης για τον ιδιωτικό τοµέα της Υγείας. Οι ιδιώτες στο χώρο της υγείας ανασυντάσσονται µέσα από συγχωνεύσεις, εξαγορές, στρατηγικές συµµαχίες µε χρηµατοπιστωτικούς οργανισµούς και ετοιµάζονται να υποδεχτούν τις Συµπράξεις ηµόσιου-ιδιωτικού Τοµέα οι οποίες µε τη σειρά τους θα σηµάνουν και νέα αύξηση των κερδών τους (Καθηµερινή, , Το ΒΗΜΑ, 08/07/2007) Τα µεγάλα επιχειρηµατικά σχήµατα στήριξαν τη στρατηγική τους σε τρεις βασικούς άξονες: Γεωγραφική Κάλυψη ιεύρυνση Χαρτοφυλακίου Υπηρεσιών: Επέκταση των δραστηριοτήτων µε στόχο την παροχή πλήρους φάσµατος υπηρεσιών διάγνωσης & θεραπείας, Τεχνολογική & Επιστηµονική Εξέλιξη Επιπρόσθετα, ο ιδιωτικός τοµέας παροχής υπηρεσιών υγείας ως κατεξοχήν πελατοκεντρικός, έδωσε ιδιαίτερη έµφαση στις ανθρώπινες σχέσεις και τις ξενοδοχειακές υπηρεσίες, στους τοµείς δηλαδή όπου οι ηµόσιες Υπηρεσίες κατά γενική οµολογία πάσχουν.( Μαδιάς Μ. Φυλακτόπουλος, 2006) Είναι σίγουρο ότι ο γιγαντωµένος αυτός τοµέας, σε σχέση µε άλλες χώρες, θα επιδιώξει να εισέλθει δυναµικά στο παιχνίδι, επιβάλλοντας όρους και απαιτώντας όλο και µεγαλύτερο µερίδιο ελέγχου στις νέες συµβάσεις. Είναι χαρακτηριστική η δήλωση του προέδρου ιδιωτικής εταιρείας; «Θα µετάσχουµε στον διαγωνισµό για το ογκολογικό και το παιδιατρικό νοσοκοµείο στη Θεσσαλονίκη, αν και οι όροι του διαγωνισµού δεν µπορώ να πω ότι ικανοποιούν τις προϋποθέσεις ενός ιδιώτη επενδυτή αφού δεν προβλέπεται να έχει το management» (Καθηµερινή, , Σελ.:D11 Κωδικός άρθρου: B15106D111). Η προς το παρόν εκπεφρασµένη πρόθεση από την πολιτεία να κρατηθεί ο ιδιωτικός τοµέας µακριά από την ανάληψη παροχής δηµόσιας ιατρικής περίθαλψης, θα βρεθεί κάτω από ασφυκτική πίεση για µεταβολή της στα επόµενα χρόνια. Ως όχηµα, θα χρησιµοποιηθούν σηµαντικά προβλήµατα των δηµόσιων Νοσοκοµείων, ιδιαίτερα σε θέµατα λειτουργίας κρίσιµων υποδοµών όπως οι ΜΕΘ, τα Χειρουργεία και άλλες ειδικές µονάδες. Ένα µικρό δείγµα αυτής της σύµπραξης υπάρχει ήδη µε τη 100

101 συνεργασία του ηµοσίου και του Νοσοκοµείου «Ερρίκος Ντυνάν» καθώς το Υπουργείο Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης αξιοποιεί κλίνες στη Μονάδα Εντατικής Θεραπείας του «Ερρίκος Ντυνάν» µε τη συµβολή των Ασφαλιστικών Ταµείων. Ήδη η εξέλιξη αυτή έχει πυροδοτήσει έντονες συζητήσεις για τον τρόπο που εφαρµόζεται, µε καταγγελίες από την πλευρά των ιατρών του δηµοσίου, µε προστριβές και απειλές παύσης της διάθεσης των κλινών από την πλευρά του Ιδιώτη, λόγω καθυστέρησης πληρωµών κ.ά. Σύµφωνα µε τον καθηγητή κ. Μπένο: «Ο 9ος άξονας της Εθνικής Στρατηγικής για την Υγεία, όπως αυτή ανακοινώθηκε από τον υπουργό Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης, θέτει ως άµεση προτεραιότητα την υλοποίηση των συµπράξεων δηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα (Σ ΙΤ) και στον νοσοκοµειακό κλάδο της χώρας µας. Η εξαγγελία αυτή του υπουργείου έρχεται ως συνέχεια της ενσωµάτωσης των κοινοτικών οδηγιών και αποφάσεων στο εθνικό µας δίκαιο µε την ψήφιση το 2005 του νόµου 3389.»Οι Σ ΙΤ στο χώρο της υγείας διεθνώς παρουσιάζουν ιδιαίτερη ποικιλοµορφία. Στη χώρα µας τα έως τώρα δεδοµένα υποδηλώνουν ότι η ηγεσία του υπουργείου Υγείας και Κοινωνικής Αλληλεγγύης επέλεξε προς εφαρµογή το βρετανικό υπόδειγµα των Σ ΙΤ, γνωστό και ως Κίνητρα Ιδιωτικής Χρηµατοδότησης (Private Finance Initiatives - PFIs).»Σύµφωνα µε αυτό το υπόδειγµα Σ ΙΤ, ο ιδιώτης αναλαµβάνει την κατασκευή µε ίδια κεφάλαια ενός νέου νοσοκοµείου (σ.σ.: για παράδειγµα η κατασκευή κτιρίου από τους ιδιοκτήτες του θεραπευτηρίου «Υγεία» στο «Ασκληπιείο Βούλας») το οποίο και εν συνεχεία παραχωρεί έναντι ετήσιας αντιµισθίας στο ηµόσιο αναλαµβάνοντας παράλληλα τη λειτουργία έναντι αµοιβής και των υποστηρικτικών (καθαριότητα, ιµατισµός, φύλαξη, συντήρηση κ.λπ.) υπηρεσιών της νέας νοσοκοµειακής υποδοµής.»το δηµόσιο µε τη σειρά του παραχωρεί την έκταση γης για την ανέγερση του νέου νοσοκοµείου, προσφέρει τις κλινικές υπηρεσίες, ενώ παράλληλα καταβάλλει σε ετήσια βάση και για χρονική περίοδο ετών πληρωµές στον ιδιώτη για την κάλυψη των εξόδων κατασκευής και λειτουργίας του νέου νοσοκοµείου». «Το υπουργείο Οικονοµικών, µέσω της νεοσυσταθείσας Ειδικής Γραµµατείας Συµπράξεων ηµόσιου-ιδιωτικού τοµέα, υποστηρίζει ότι η επιλογή της ιδιωτικής έναντι της δηµόσιας επένδυσης κεφαλαίων για την ανέγερση νέων νοσοκοµειακών υποδοµών εγγυάται την αποδοτικότερη, οικονοµικότερη και 101

102 εντός χρονικών ορίων παράδοση προς χρήση των νέων έργων. Παράλληλα, υποστηρίζεται ότι οι Σ ΙΤ εξασφαλίζουν τη χρηµατοδότηση έργων τα οποία σε άλλη περίπτωση δεν θα υλοποιούνταν, εξαιτίας των περιορισµένων διαθέσιµων οικονοµικών πόρων του δηµόσιου τοµέα.»η δεκαετής, όµως, εφαρµογή των Σ ΙΤ στον νοσοκοµειακό κλάδο της Βρετανίας είναι αποκαλυπτική για την αποτελεσµατικότητα και αποδοτικότητα των εν λόγω προγραµµάτων. Κοστίζουν πολύ περισσότερο σε σχέση µε τα παραδοσιακά προγράµµατα δηµόσιων επενδύσεων, δεσµεύοντας και µετακυλίοντας τεράστια οικονοµικά βάρη στις επόµενες γενεές φορολογουµένων. Συνεπάγονται περικοπές υπηρεσιών, νοσοκοµειακών κρεβατιών και προσωπικού µε οικονοµικά παρά µε κλινικά κριτήρια επηρεάζοντας τελικά αρνητικά την ποιότητα των παρεχόµενων υπηρεσιών των νέων νοσοκοµειακών υποδοµών. Στοχεύουν στην εκποίηση της δηµόσιας περιουσίας των Εθνικών Συστηµάτων Υγείας και χαρακτηρίζονται από πολλάκις διαπιστωµένα φαινόµενα διαφθοράς και αδιαφάνειας.»το ερώτηµα παραµένει αµείλικτο. Γιατί µια εµπειρικά αποδεδειγµένα αποτυχηµένη πολιτική στον τόσο κοινωνικά ευαίσθητο χώρο της νοσοκοµειακής περίθαλψης υιοθετείται και στη χώρας µας; Την απάντηση πρέπει να την αναζητήσει κανείς στη δηµιουργία "επενδυτικών ευκαιριών για το επιχειρηµατικό κεφάλαιο και στο χώρο της υγείας". Στη δηµιουργία δηλαδή προϋποθέσεων κερδοφορίας για τις επιχειρήσεις µε τη χρησιµοποίηση δηµόσιου χρήµατος». (Κονδύλης, Μπένος, 2006) Το ΕΣΥ µε τις γνωστές αδυναµίες και ελλείψεις του βρίσκεται µπροστά σε ένα σταυροδρόµι. Τα δηµόσια ή για την ακρίβεια µερικώς ιδιωτικοποιηµένα νοσοκοµεία του ΕΣΥ µε την εφαρµογή των Σ ΙΤ υπάρχει ο κίνδυνος να αλλάξουν ολοκληρωτικά. Από οικοδεσπότες να µετατραπούν σε ενοικιαστές υποδοµών µε ανεξέλεγκτες επιπτώσεις στις εργασιακές σχέσεις του προσωπικού, στην ποιότητα των υπηρεσιών και στην προσβασιµότητα του πληθυσµού στις παρεχόµενες από αυτά υπηρεσίες υγείας» Η διεθνής εµπειρία Η περίπτωση της Μεγάλης Βρετανίας Η εφαρµογή των Σ ΙΤ στο NHS Πιο κάτω θα αναφερθούµε σε συγκεκριµένα παραδείγµατα από τον τοµέα υγείας της Μεγάλης Βρετανίας αλλά και των ΗΠΑ, για τον τρόπο που έχει 102

103 επηρεάσει η είσοδος του ιδιωτικού τοµέα στη ηµόσια περίθαλψη και φροντίδα Υγείας. Στη Μεγάλη Βρετανία, στον τοµέα της δευτεροβάθµιας περίθαλψης, το Private Finance Initiative (PFI), (η κυριότερη έκφραση του λιγότερου πολιτικά φορτισµένου Public-Private Partnership - Συµπράξεις ηµόσιου Ιδιωτικού Τοµέα), έχει αποτελέσει για την κυβέρνηση των εργατικών στην Μεγάλη Βρετανία το «όχηµα του εκσυγχρονισµού του συστήµατος υγείας». Το 1992 η κυβέρνηση των Συντηρητικών ενθαρρύνει την αξιοποίηση παλαιών, αχρησιµοποίητων ή µερικώς εκµεταλλευόµενων κτιρίων. Η κεντρική ιδέα ήταν η αγορά ανακαίνιση και εκµίσθωση από τον ιδιώτη προς το NHS για µια µακρά περίοδο. Οι ιδιωτικές επιχειρήσεις χρηµατοδοτούν και χτίζουν τις νέες εγκαταστάσεις, και τις νοικιάζουν έπειτα στην κυβέρνηση. (Gaffney D et al 1999b) Για διάφορους λόγους ο ιδιωτικός τοµέας δεν πείσθηκε αρχικά, σε µεγάλο βαθµό να υπογράψει τέτοιες συµβάσεις στο NHS. Το 1994 λήφθηκε απόφαση να µη προχωρά κανένα νέο έργο αν πρώτα δεν εξετασθεί η δυνατότητα υλοποίησής του µε ιδιωτική χρηµατοδότηση (Greenaway et al 2004, 9). Στο µεταξύ, υπήρξαν ισχυρές αντιρρήσεις από το εργατικό κόµµα σε όλα τα επίπεδα. Το 1996, ο Harriet Harman (που επρόκειτο να γίνει Υπουργός εργασίας & κοινωνικής ασφάλισησ) περιέγραψε το PFI ως " ούριο ίππο για την ιδιωτικοποίηση" (Pollock et al, 2004, 26). Παρόλα αυτά καµία σύµβαση δεν είχε υπογραφεί στον τοµέα της υγείας µέχρι την αλλαγή της κυβέρνησης το 1997, όταν οι Εργατικοί, που είχαν καταγγείλει αρχικά τα PFI ως "λεπτό άκρο της ουράς της ιδιωτικοποίησης", ανέλαβαν τη δέσµευση "να διασώσουν τα PFI", απεικονίζοντας τα ως "βασικό µέρος του δεκαετούς προγράµµατος της κυβέρνησης για τον εκσυγχρονισµό ". Το σχέδιο για τον εκσυγχρονισµό του NHS µέσω των PFI προέβλεπε την παράδοση σε λειτουργία πάνω από 100 νέων νοσοκοµείων µεταξύ 2000 και Το σύστηµα υγείας διαιρεµένο σε µικρά τραστ (πάνω από 300) και οι υπηρεσίες υγείας µεταµορφώθηκαν µε βάση τα εταιρικά πρότυπα. Τα τραστ αυτά ξεκίνησαν την υλοποίηση ενός προγράµµατος, δειλά στην αρχή, µε την ανάθεση σε ιδιώτες της ανέγερσης ή ανακαίνισης νοσοκοµείων. Οι ιδιωτικές επιχειρήσεις χρηµατοδοτούν και χτίζουν τις νέες εγκαταστάσεις, και τις νοικιάζουν έπειτα στην κυβέρνηση. Σε αντάλλαγµα λαµβάνουν µια αµοιβή υπηρεσιών από την εθνική υγειονοµική υπηρεσία (NHS), οι επιχειρήσεις παρέχουν επίσης όλες τις µη-κλινικές υπηρεσίες όπως ο τοµέας 103

104 εστίασης, καθαριότητας και φύλαξης αφήνοντας το υπόλοιπο προσωπικό του NHS να επικεντρωθεί στη θεραπεία των ασθενών. Κατά συνέπεια ο ιδιωτικός τοµέας όχι µόνο σχεδιάζει, χτίζει και ενεργοποιεί (DBO), αλλά και χρηµατοδοτεί (DBOF) τις εγκαταστάσεις - και όλο αυτό στο πλαίσιο µακροπρόθεσµων συµβάσεων, τουλάχιστον 30 ετών. Στο ξεκίνηµα της προσπάθειας, η πρωτοβουλία του Ηνωµένου Βασιλείου για ιδιωτική χρηµατοδότηση (PFI) είχε γίνει δεκτή σαν την πραγµατοποίηση ενός ονείρου, από τους επαγγελµατίες Υγείας, που για δεκαετίες εργάζονταν σε νοσοκοµεία µε τεράστιες ελλείψεις, ανύπαρκτη χρηµατοδότηση και συχνά σε κτήρια που κατέρρεαν γύρω τους. Ξαφνικά ήταν δυνατό να προσπεράσουν τους περιορισµούς που επιβαλλόταν στη δουλειά τους από τα παλιά κτήρια που, σε πολλές περιπτώσεις, ήταν σχεδιασµένα για να ικανοποιήσουν τις ανάγκες του πληθυσµού ένα αιώνα πριν. Ο αρχικός ενθουσιασµός από πολλά νοσοκοµεία ήταν εύκολο να κατανοηθεί, δεδοµένου ότι το υπουργείο υγείας κατέστησε σαφές ότι αυτός ήταν ο µόνος τρόπος για να χρηµατοδοτηθούν επενδύσεις που απαιτούσαν µεγάλα κεφάλαια. Από την έναρξη όµως ακόµα αυτής της πρωτοβουλίας στο NHS, είχαν υπάρξει φωνές που εφιστούσαν την προσοχή. Ειδικότερα ο καθηγητής Allyson Pollock που, κατά συνέπεια, έχει υποστεί εξατοµικευµένος επιθέσεις από εκείνους που υποστηρίζουν τα PFI. (Carvel, 2002). Ένα από τα πιθανά µειονεκτήµατα στα οποία ο καθηγητής Pollock επέστησε την προσοχή ήταν ότι οι νέες εγκαταστάσεις που χρηµατοδοτήθηκαν µέσω PFI σχεδόν χωρίς εξαίρεση είχαν µικρότερη δυναµικότητα από εκείνες που προορίζονταν να αντικαταστήσουν. (Gaffney et.al., 1999). Άλλο ήταν ότι οι συµβάσεις ήταν εξαιρετικά ακριβές (ή έδιναν αυτή την εντύπωση, δεδοµένου ότι ήταν καλυµµένες µε µια εµπορική µυστικότητα) και δεν υποστηρίζονταν από πειστικά οικονοµικά επιχειρήµατα (Pollock et.al. 1997). Παρά τις όποιες επιφυλάξεις, το σύστηµα προχώρησε µε γρήγορους ρυθµούς. Το 85% των νέων επενδύσεων στο NHS (94% των νέων νοσοκοµείων) τώρα υλοποιούνται µέσω PFI, µε τη δηµόσια χρηµατοδότηση να περιορίζεται κατά ένα µεγάλο µέρος σε σχέδια µικρότερης κλίµακας και αποκατάστασης. Στις συνθήκες αυτές η δηµόσια χρηµατοδότηση εκτρέπεται όλο και περισσότερο προς τον ιδιωτικό τοµέα. Την ίδια στιγµή αµφισβητείται έντονα πλέον η οικονοµική αποδοτικότητα των επενδύσεων (Value for money), δεδοµένου ότι οι δαπάνες υγείας συνεχώς διογκώνονται. Από την άλλη πλευρά τα φαινόµενα κακής ποιότητας, κακού σχεδιασµού, ανεπαρκώς ταξινοµηµένων κτιρίων, παροχής χαµηλής 104

105 ποιότητας υπηρεσιών, επισηµαίνονται σε πολλά νέα νοσοκοµεία PFI. Ήδη ένας αριθµός από αυτά έχει αρχίσει τις επεκτάσεις, για να διορθώσει τον κακό αρχικό σχεδιασµό. Σε άλλα, όπως στο νέο Βασιλικό Θεραπευτήριο του Εδιµβούργου, η προσπάθεια να λειτουργήσει σωστά το σύστηµα κλιµατισµού κράτησε πολλούς µήνες (Lister, 2005). Ιδιαίτερο ενδιαφέρον έχουν οι απόψεις των καθηγητών Colin Lace από τη Βρετανία και David Himelstein από τις ΗΠΑ, όπως αναπτύχθηκαν στο 2ο Πανελλήνιο Συνέδριο για τη διοίκηση, τα οικονοµικά και τις πολιτικές υγείας (Αθήνα, Νοέµβριος 2006): Ο βρετανός καθηγητής του Πανεπιστηµίου του Εδιµβούργου ανέλυσε πώς από το βρετανικό ΕΣΥ του 1948 µε την πλήρη και ισότιµη ιατρική περίθαλψη για όλους τους πολίτες σε πρωτοβάθµιο και δευτεροβάθµιο επίπεδο, φτάνουµε στο σηµερινό άδικο και άνισο σύστηµα που περιθάλπει τους έχοντες, και µάλιστα µε πολυδάπανο τρόπο για τους ίδιους και το κράτος και µε τεράστια κέρδη για τις πολυεθνικές εταιρείες. Αποτέλεσµα είναι η υποβάθµιση της σχέσης γιατρού - αρρώστου και η αντικατάστασή της από πολύπλοκους διοικητικούς µηχανισµούς και στελέχη επιχειρήσεων. Οι υπηρεσίες υγείας µεταµορφώθηκαν µε βάση τα εταιρικά πρότυπα. Οι µάνατζερ αντικατέστησαν τους κλινικούς γιατρούς και οι εταιρείες (trust) που διαµορφώθηκαν στα πλαίσια του ΕΣΥ στην αρχή τουλάχιστον απέδιδαν ένα 6% του προϋπολογισµού τους στο κράτος. Στα πλαίσια της υλοποίηση του προγράµµατος PFI, δηµιουργήθηκαν ιδιωτικές εταιρείες που υπάγονταν στο υπουργείο Υγείας και είχαν εγγυηµένα από το κράτος πολυετή συµβόλαια για την παροχή υπηρεσιών υγείας. Η καταβολή οφειλών στο κράτος έγινε συνάρτηση του αποτελέσµατος έτσι άρχισαν να ανταγωνίζονται τα νοσοκοµεία για να προσελκύσουν ασθενείς. Το αποτέλεσµα ήταν ότι οι µονάδες Σ ΙΤ συνήθως ασχολούνται µε χαµηλού κινδύνου επεµβάσεις που είναι επικερδέστερες και τα µεγάλα νοσοκοµεία που παρέµειναν κρατικά ανέλαβαν τα «δύσκολα». Οι οικογενειακοί γιατροί, ενώ επί δηµοσίου ΕΣΥ προσέφεραν υπηρεσίες όλο το 24ωρο και 7 µέρες την εβδοµάδα, τώρα προσφέρουν υπηρεσίες µόνο το πρωί και 5 µέρες την εβδοµάδα. Τις υπόλοιπες µέρες και ώρες ο ασθενής πρέπει να καταφύγει σε ιδιωτική µονάδα. Οι γιατροί είναι πλέον υπάλληλοι εταιρειών. Η πρωτοβάθµια φροντίδα ανήκει πια µόνο σε ιδιωτικές µονάδες. Πετυχηµένοι γιατροί-υπάλληλοι θεωρούνται όσοι εξασφαλίζουν µεγάλο αριθµό επισκέψεων. Αντί να είναι υπόλογες οι µονάδες και οι προϋπολογισµοί τους στο υπουργείο Υγείας, έχουν πλέον 105

106 συµπτυχθεί στις µεγάλες αµερικανικών συµφερόντων πολυεθνικές, έχουν πάρει τη µορφή ανεξέλεγκτων Ιδρυµάτων και επιπλέον το κράτος τούς παρέχει εγγυηµένο αριθµό ασθενών είτε οι ασθενείς πάνε σε αυτές τις µονάδες είτε όχι. Το 80% των δαπανών του κράτους για την υγεία το απορροφούν πλέον οι ιδιωτικές εταιρείες, µε αποτέλεσµα να περιορίζονται συνεχώς για λόγους οικονοµίας, οι δωρεάν παροχές υπηρεσιών υγείας από τα κρατικά νοσοκοµεία. Επιπλέον, ο χώρος των ιδρυµάτων είναι πλέον πολύ ευάλωτος σε απάτες, διότι έπαψε να ελέγχεται από το κράτος, µε αποτέλεσµα τα κόστη να αυξάνονται αυθαίρετα. Τριπλασιάστηκαν για παράδειγµα τα κόστη για τροφοδοσία και καθαρισµό στα δηµόσια νοσοκοµεία, που εξυπηρετούνται από ιδιωτικές εταιρείες, ενώ µειώθηκαν κατά 30% οι διαθέσιµες κλίνες και κατά 25% το προσωπικό τα τελευταία χρόνια (Polloc,2004 ). Τα ελλείµµατα συνεχώς αυξάνονται µε την υιοθέτηση του µοντέλου των Σ ΙΤ, ενώ οι υπηρεσίες υγείας συνεχώς µειώνονται. Μεγάλα νοσοκοµεία κλείνουν λόγω αυξηµένου κόστους που επήλθε µε τα Σ ΙΤ, ενώ τα κέρδη µετατράπηκαν σε ελλείµµατα. Πριν από την εποχή Θάτσερ, το κόστος για το ΕΣΥ ήταν 6%, ενώ το 1990 ανέβηκε στο 11% µε 12%. Τώρα, δε, µετά το µεγάλο αριθµό διοικητικών υπαλλήλων, διαφηµιστών, λογιστών και άλλων που προσλαµβάνονται για να ελέγξουν και να διοικήσουν τις µονάδες, το κόστος έχει εκτιναχθεί στο 23%. Οι µεγάλες εταιρείες έχουν εδραιωθεί και ελέγχουν όχι µόνο το ιατρικό αλλά σε µεγάλο βαθµό και το πολιτικό σύστηµα και ο τρόπος που αυτό επιτεύχθηκε ήταν διαµέσου της υιοθέτησης των Σ ΙΤ. Συνεχώς, σύµφωνα πάντα µε την άποψη και τα στοιχεία των ιατρικών ενώσεων της Βρετανίας, θα µειώνεται η ποιότητα στις ιατρικές υπηρεσίες του ΕΣΥ της Βρετανίας για να µπορεί να ανταγωνιστεί οικονοµικά τις ιδιωτικές µονάδες και τα ιδρύµατα, ενώ αντίστοιχα οι ποιοτικές υπηρεσίες υγείας θα γίνονται ακριβότερες και όλο και πιο απρόσιτες για τους πολλούς. Τα µεγάλα λόµπι της υγείας στη Βρετανία είναι πλέον πανίσχυρα και κυριαρχούν σε όλους τους τοµείς (Κονδύλης Η., Μπένος Α., 2006). Οι Declan Gaffney, Allyson M Pollock, David Price & Jean Shaoul, µε µια σειρά δηµοσιεύσεων, υποστηρίζουν ότι: η ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης, µακριά από υποτιθέµενο ρόλο της σαν µια νέα πηγή χρηµατοδότησης για τις υποδοµές του NHS, είναι ένας χρηµατοδοτικός µηχανισµός που αυξάνει πολύ το κόστος της ανάπτυξης του NHS για το φορολογούµενο τον 106

107 η αιτιολόγηση για τις υψηλότερες δαπάνες της ιδιωτικής πρωτοβουλίας χρηµατοδότησης, που είναι η µεταφορά του κινδύνου στον ιδιωτικό τοµέα, δεν επιβεβαιώθηκε από τα στοιχεία. Ο αντίκτυπος αυτών των υψηλότερων δαπανών σε τοπικό επίπεδο στους προϋπολογισµούς εισοδήµατος των Τράστ του NHS και των αρµόδιων για την υγεία αρχών, διαστρεβλώνει τις αποφάσεις προγραµµατισµού και µειώνει τα επίπεδα στελέχωσης και παροχής υπηρεσιών (Gaffney et.al., 1999b) Η Βρετανική κυβέρνηση µε συνέπεια έχει υποστηρίξει ότι η ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης δεν είναι τίποτα περισσότερο από µια πολιτική προµήθειας, χωρίς επιπτώσεις στις υπηρεσίες εκτός από την αυξανόµενη αποδοτικότητα. Στην πράξη όµως: Η ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης δεν παρέχει νέες πιστώσεις για τις δηµόσιες υπηρεσίες σύµφωνα τουλάχιστον µε τις κυβερνητικές αξιώσεις Οι υψηλές δαπάνες κεφαλαίου κάτω από την ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης µεταφράζονται σε περικοπές υπηρεσιών και εργατικού δυναµικού Η µείωση της δηµόσιας παροχής υπηρεσιών µακροχρόνιας φροντίδας, οδοντιατρικής στα πλαίσια του NHS, οφθαλµολογικών υπηρεσιών και εξειδικευµένης χειρουργικής φροντίδας µας δείχνει την τροχιά που ακολουθεί ήδη το NHS κάτω από την ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης Στο NHS, η συρρίκνωση της παροχής υπηρεσιών συνδυαζόµενη µε τους περιορισµούς των προϋπολογισµών αναγκάζουν τα τραστ πρωτοβάθµιας φροντίδας να επαναπροσδιορίσουν το δικαίωµα στην παροχή δηµόσιας υγειονοµικής φροντίδας από το NHS και να επιδιώκουν τις χρηµατοδοτούµενες από τους ιδιώτες λύσεις για εκείνους που µπορούν να αντέξουν οικονοµικά να πληρώσουν, αφήνοντας για το NHS τις ασύµφορες οικονοµικά περιπτώσεις Η ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης είναι πιθανό να αυξήσει τις υγειονοµικές και οικονοµικές ανισότητες. Από την άλλη πλευρά το ενδιαφέρον ιδιωτικού τοµέα συνεχώς αυξάνεται. Οι συνεργασίες είναι ελκυστικές στον ιδιωτικό τοµέα µόνο εάν είναι κερδοφόρες. Ένας νέος τύπος εταιρίας σχεδόν πλήρως εξαρτώµενος από τις 107

108 κυβερνητικές συµβάσεις έχει προκύψει, παρέχοντας στους µετόχους ένα υψηλό ποσοστό επιστροφής στο κεφάλαιο που επενδύεται. Οι χρηµατοδοτικοί οργανισµοί και οι τράπεζες διαδραµατίζουν έναν κύριο ρόλο στην ιδιωτική πρωτοβουλία χρηµατοδότησης. Από τις 12 υπάρχουσες κοινοπραξίες που διαγωνίζονται για τη σύµβαση διαχείρισης της κοινωνικής ασφάλισης, οκτώ δηµιουργήθηκαν από τις τράπεζες. Σχήµα 11. Μερίδιο αγοράς κατά τοµέα, , BMJ July 24 Στο σχήµα 11 φαίνεται η εξέλιξη των µεριδίων αγοράς και πως αυτά κατανέµονται µεταξύ δηµόσιου και ιδιωτικού τοµέα για τη δεκαετία στη Μεγάλη Βρετανία. Η αύξηση του µεριδίου του ιδιωτικού τοµέα είναι τεράστια, ενώ µε την έναρξη εφαρµογής των Σ ΙΤ, αρχίζει και η ταυτόχρονη συρρίκνωση του ηµόσιου τοµέα, η οποία συνεχίζεται µε ταχύτερους ρυθµούς τα επόµενα χρόνια. 108

109 Πίνακας 7: Σ ΙΤ- Η αρνητική πλευρά της Βρετανικής εµπειρίας ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΗΜΟΣΙΟΥ Ι ΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΣΤΟ ΝΟΣΟΚΟΜΕΙΑΚΟ ΚΛΑ Ο ΕΠΙΧΕΙΡΗΜΑΤΑ ΥΠΕΡ ΤΩΝ Σ ΙΤ Ανεύρεση νέων πηγών χρηµατοδότησης. Κατασκευή δηµόσιων υποδοµών µε ιδιωτικά κεφάλαια. Ο ανταγωνισµός µεταξύ των κατασκευαστικών εταιρειών για τη σύναψη συµβολαίου µε το δηµόσιο εγγυάται αυξηµένη αποδοτικότητα Έργα παραδοτέα εντός προβλεπόµενου χρόνου Έργα παραδοτέα εντός προϋπολογισµού Ο ιδιωτικός τοµέας είναι πιο αποδοτικός στη διαχείριση, γεγονός που εγγυάται υψηλή ποιότητα στο µικρότερο δυνατό κόστος Ο ιδιωτικός τοµέας ενσωµατώνει στις νέες νοσοκοµειακές υποδοµές σχεδιαστικές και κατασκευαστικές καινοτοµίες Ο ιδιώτης αναλαµβάνει τον κατασκευαστικό κίνδυνο (καθυστέρηση κατασκευής, υπέρβαση του κόστους) και το λειτουργικό κίνδυνο των υποστηρικτικών υπηρεσιών του νέου νοσοκοµείου Η εµπλοκή του ιδιωτικού τοµέα στην κατασκευή νέων νοσοκοµείων απαλλάσσει το δηµόσιο τοµέα από τον κίνδυνο εµφάνισης φαινοµένων διαφθοράς Πηγή: Κονδύλης Η. Μπένος Α ΒΡΕΤΑΝΙΚΑ ΕΜΠΕΙΡΙΚΑ Ε ΟΜΕΝΑ ΚΑΤΑ ΤΩΝ Σ ΙΤ Οι Σ ΙΤ δεν αποτελούν νέο τρόπο χρηµατοδότησης αλλά νέο τρόπο δανεισµού από τον ιδιωτικό τοµέα και µετακύλησης του χρέους στις επόµενες γενεές φορολογουµένων Ο αριθµός των ανταγωνιζοµένων κατασκευαστικών εταιρειών είναι πολύ µικρός για να εξασφαλίσει την όποια δυνατότητα επιλογής στο δηµόσιο φορέα που διενεργεί τον διαγωνισµό Ο κατασκευαστικός χρόνος συνήθως κυµαίνεται εντός των προβλεπόµενων ορίων. Προηγούνται όµως πολύχρονες διαπραγµατεύσεις. Συνολικός χρόνος κατασκευής (διαπραγµατεύσεις + κατασκευή) ίδιος ή και υψηλότερος σε σχέση µε τα προγράµµατα δηµοσίων επενδύσεων Στο πρώτο κύµα PFI νοσοκοµείων της Βρετανίας οι υπερβάσεις του κόστους σε σχέση µε τις αρχικές εκτιµήσεις κυµάνθηκαν από 9 229% Τα εµπειρικά δεδοµένα από τη Βρετανία δείχνουν το συγκριτικά υψηλότερο (έως και 77%) κατασκευαστικό κόστος σε σχέση µε τα προγράµµατα δηµοσίων επενδύσεων, µε παράλληλη µείωση κατά 30% των νοσοκοµειακών κλινών και µείωση κατά 20% του προσωπικού Πρόσφατα δηµοσιευµένη µελέτη (Νοέµβριος 2006) στο περιοδικό του Παγκόσµιου Οργανισµού Υγείας επισηµαίνει και κωδικοποιεί τα δεκάδες σχεδιαστικά προβλήµατα και κακοτεχνίες των νέων Σ ΙΤ νοσοκοµειακών υποδοµών στη Μ. Βρετανία Η µεταφορά κινδύνου προϋποθέτει και ανάλογες ποινές σε περίπτωση αθέτησης των συµφωνιών του συµβολαίου, ποινές οι οποίες ουδέποτε εφαρµόζονται. Σε περίπτωση αποτυχίας ή χρεοκοπίας του ιδιώτη το δηµόσιο καλείται να διασώσει και να διεκπεραιώσει το έργο Η έλλειψη διαφάνειας στις συµφωνίες Σ ΙΤ κάτω από το πέπλο της «εµπορικής εµπιστευτικότητας», η διακίνηση µεγάλων ποσών δηµόσιου χρήµατος, η ύπαρξη χρηµατοοικονοµικών συµβούλων που εργάζονται ταυτόχρονα ή και διαδοχικά στο δηµόσιο και ιδιωτικό τοµέα δηµιουργούν όλες εκείνες τις προϋποθέσεις για την εµφάνιση φαινοµένων διαφθοράς 109

110 Μετά από δεκαετή σχεδόν εφαρµογή αυτής της µεθόδου, διαφαίνεται πλέον ότι το κόστος των νοσοκοµείων που έχουν κατασκευαστεί µε αυτού του είδους τη χρηµατοδότηση, είναι πολύ υψηλό. Ολοένα και περισσότεροι αναλυτές επισηµαίνουν ότι µετά από την ολοκλήρωση της εφαρµογής του προγράµµατος αυτού σε 40 περίπου Νοσοκοµεία σε ολόκληρη την Αγγλία, συνολικού κόστους 3,2 δις στερλινών, και µε ένα µεγάλο αριθµό Νοσοκοµείων σε εξέλιξη, κόστους άλλων 12 δις στερλινών, η κατάσταση αρχίζει να τίθεται εκτός ελέγχου. Η µέθοδος είναι πραγµατικά υπό αίρεση, καθώς η ίδια η ΓΓ του Υπουργείου Υγείας της Βρετανίας αποκάλυψε το διαρκώς αυξανόµενο κόστος για την κατασκευή Νοσοκοµείου από τo trust των νοσοκοµείων Barts και The London. (Λιαρόπουλος, 2006): «Θεωρητικά, ο ιδιωτικός τοµέας είναι πιο αποτελεσµατικός από τον δηµόσιο τοµέα και θα µπορεί να διαχειρίζεται τις δηµόσιες υπηρεσίες µε φθηνότερο κόστος από ότι το κράτος. Στην πράξη όµως, πλήθος µελετών δείχνουν ότι τα πράγµατα είναι πολύ διαφορετικά. Αντί να κινούνται µε κριτήριο τις ανάγκες υγείας των πολιτών, πολλές µονάδες PFI σχεδιάστηκαν για να αποδώσουν όσο δυνατόν µεγαλύτερη κερδοφορία. Σε µερικές περιπτώσεις, φθηνές λύσεις, όπως η ανακατασκευή ενός νοσοκοµείου απορρίφθηκαν γιατί δεν απέδιδαν αρκετά κέρδη, και αντικαταστάθηκαν από πιο «ελκυστικές» επενδύσεις, όπως η κατεδάφιση και η ανέγερση νέων κτιρίων». Πλήθος παραδειγµάτων θέτουν έντονα τον προβληµατισµό για το µέλλον των PFI, αλλά και του NHS: Α) Όπως ανακοίνωσαν ο καθηγητές Allyson Pollock and David Price, το 2003, ο Jarvis, ένας από τους κορυφαίους αναδόχους PFI της χώρας, έφθασε στο χείλος της κατάρρευσης, αναλαµβάνοντας περισσότερα έργα από αυτά που µπορούσε να υποστηρίξει, ενώ οι χρηµατοδότριες τράπεζες πίεζαν για την αποπληρωµή του χρέους που είχε φθάσει τα 230 εκ. λίρες: «Αυτό είναι βέβαια µια κακή είδηση για τους φορολογούµενους και την πολιτική PFI του Υπουργείου Οικονοµικών. Ο Jarvis αντιπροσωπεύει περίπου το 10% του χρέους των έργων PFI. Τα σχολεία, τα πανεπιστήµια, τα νοσοκοµεία και οι µονάδες GP χειρουργικών επεµβάσεων (χειρουργεία ηµέρας) που έχουν υλοποιηθεί µε PFI θα µπορούσαν να υποφέρουν εάν η 110

111 εταιρία χρεοκοπήσει. Θα έπρεπε να υποµείνουν µια αναστολή παροχής υπηρεσιών, καθώς θα ξεκινούσε ένας νοµικός αγώνας, αλλά και τις οικονοµικές συνέπειες των σπασµένων συµβάσεων. Και αν και αυτό θα βλάψει το δηµόσιο τοµέα, η ιδιωτική χρηµατοδότηση, όπως η βασιλική τράπεζα της Σκωτίας τα θησαυροφυλάκια της οποίας έχουν γεµίσει από τα κέρδη των δανείων για τα PFI, θα είναι αβλαβής. Εάν ο Jarvis χρεοκοπήσει, οι χρηµατοδότες µπορούν απλά να νίψουν τας χείρας τους, ενώ η παροχή των δηµόσιων υπηρεσιών θα χρηµατοδοτηθεί από τους φορολογούµενους. Η αποτυχία ενός αναδόχου PFI µπορεί να έχει τροµακτικές οικονοµικές επιπτώσεις. Το πάθηµα Jarvis θα µπορούσε να έχει γίνει µάθηµα. Ήδη η κυβέρνηση προσπαθεί να επαναξιολογήσει τα PFI. Σύµφωνα µε µια έκθεση που δηµοσιεύθηκε φαίνεται ότι ενώ 563 συµβάσεις PFI είχαν υπογραφεί µέχρι τον Απρίλιο του 2003, έχει υπάρξει µόνο µια έρευνα για τα κέρδη των χρηµατοδοτών. Η έρευνα βρήκε τα κέρδη των µετόχων 61% υψηλότερα από συµφωνηθέντα στη σύµβαση PFI, µια αύξηση που δεν αντέχει καµία σύγκριση µε το επίπεδο κινδύνου των επενδυτών. Η έκθεση δίνει έµφαση στις περιπτώσεις όπου ο ιδιωτικός τοµέας περνά τους κινδύνους και τις δαπάνες πίσω στο δηµόσιο ταµείο όταν τρέχουν διαπραγµατεύσεις για προβλήµατα λειτουργίας των PFI. Αλλά η εγκατάλειψη του σκάφους σε ενδεχόµενη αποτυχία του ιδιώτη επενδυτή, θα παράσχει ακόµα περισσότερα στοιχεία ότι η ιδιωτική χρηµατοδότηση δεν έχει οικονοµικό νόηµα επειδή οι κίνδυνοι που µεταφέρονται υποθετικά στον ιδιωτικό τοµέα τελικά δεν µεταφέρονται καθόλου. Και θα επιβεβαιώσει πάλι ότι PFI είναι στη ρίζα ένα πολιτικό πρόγραµµα - δεν ξέρουµε πόσο κοστίζει στο δηµόσιο ταµείο, αλλά ξέρουµε ότι, αν κάτι δεν πάει καλά το τίµηµα το πληρώνει ο πολίτης». (Allyson Pollock and David Price, Guardian, , , ) Β) Το Νοσοκοµείο Walsgrave στο Coventry, το οποίο θα µπορούσε να είχε ανακατασκευαστεί µε κόστος 30 εκ. στερλίνες, κατεδαφίστηκε και ανεγέρθηκε στη θέση του νέο νοσοκοµείο µε κόστος 330 εκ. στερλίνες, µόνο και µόνο για να γίνει η επένδυση πιο ελκυστική για τις κατασκευαστικές εταιρίες.. Σε άλλες περιπτώσεις, οι συµβάσεις είχαν σηµαντικές ελλείψεις, µε αποτέλεσµα οι εταιρίες να καταφέρουν να αποσπάσουν τεράστια κέρδη. (Λιαρόπουλος, 2006α) 111

112 Γ) Οι εταιρίες που έχτισαν το Πανεπιστηµιακό Νοσοκοµείο Norfolk και Norwich κατάφεραν να αποσπάσουν δεκάδες εκατοµµύρια στερλίνες µέσω της τεχνικής «Refinancing» (αναχρηµατοδότηση) µε βάση τον µειωµένο κίνδυνο της επένδυσης, πριν ακόµη ξεκινήσει να λειτουργεί το νέο νοσοκοµείο. Απρόβλεπτα κέρδη 120 εκ για την εταιρεία, εις βάρος του NHS. (Λιαρόπουλος, 2006α) Η δηµόσια Επιτροπή απολογισµών Βουλής των Κοινοτήτων έχει επιστήσει την προσοχή στα µεγάλα κέρδη που καταγράφονται από τους ιδιώτες αναδόχους στο συγκεκριµένο έργο (ΝΑΟ, 2005, Atun, McKee, 2005). Σχήµα 11. Πανεπιστηµιακό Νοσοκοµείο Norfolk και Norwich ) Η κοινοπραξία PFI που έχει αναλάβει το αξίας 180m βασιλικό θεραπευτήριο του Εδιµβούργου επανέρχεται συνεχώς στο αίτηµα µιας ακόµα αύξησης στις πληρωµές για να καλύψει την ετήσια σύµβασή της και να διεκπεραιώσει τις υποστηρικτικές υπηρεσίες. Παρά τις επαναλαµβανόµενες διακηρύξεις από τους υπουργούς ότι οι συµφωνίες PFI προσφέρουν µία ` προκαθορισµένη τιµή ", διευκολύνοντας τα Τράστ να προγραµµατίσουν τα έξοδά τους, η κοινοπραξία απαίτησε από τις τοπικές υγειονοµικές αρχές µια πρόσθετη αµοιβή 1.1m ετησίως, επικαλούµενη µια πρόταση στη σύµβαση που της επιτρέπει να επιδιώξει µια ρύθµιση των επιπέδων αµοιβών (Lister, 2007) Ε) Σηµαντικός κλονισµός για την αξιοπιστία των PFI ήταν η εγκατάλειψη της ανάπτυξης της «ναυαρχίδας» του συστήµατος, της δηµιουργίας δηλαδή στο δυτικό Λονδίνο ενός σηµαντικού νέου πανεπιστηµιακού νοσοκοµείου µε τη συγχώνευση διάφορων ειδικών νοσοκοµείων. Μετά από 8 χρόνια και δαπάνη 112