ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΘΕΜΑ : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ ΕΡΓΟΥ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ

Transcript

1 ΑΡΙΣΤΟΤΕΛΕΙΟ ΠΑΝΕΠΙΣΤΗΜΙΟ ΘΕΣΣΑΛΟΝΙΚΗΣ ΠΟΛΥΤΕΧΝΙΚΗ ΣΧΟΛΗ ΤΜΗΜΑ ΠΟΛΙΤΙΚΩΝ ΜΗΧΑΝΙΚΩΝ ΠΡΟΓΡΑΜΜΑ ΜΕΤΑΠΤΥΧΙΑΚΩΝ ΣΠΟΥΔΩΝ «ΔΙΟΙΚΗΣΗ ΚΑΙ ΔΙΑΧΕΙΡΙΣΗ ΤΕΧΝΙΚΩΝ ΕΡΓΩΝ» ΔΙΠΛΩΜΑΤΙΚΗ ΕΡΓΑΣΙΑ ΘΕΜΑ : ΣΥΜΠΡΑΞΕΙΣ ΔΗΜΟΣΙΟΥ ΚΑΙ ΙΔΙΩΤΙΚΟΥ ΤΟΜΕΑ ΑΝΑΛΥΣΗ ΠΕΡΙΠΤΩΣΗΣ ΕΡΓΟΥ ΠΑΡΑΧΩΡΗΣΗΣ ΟΝΟΜΑΤΕΠΩΝΥΜΟ : ΚΙΤΣΟΓΛΟΥ ΜΑΓΔΑΛΗΝΗ ΕΙΔΙΚΟΤΗΤΑ :ΠΟΛΙΤΙΚΟΣ ΜΗΧΑΝΙΚΟΣ ΤΡΙΜΕΛΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΗ ΕΠΙΒΛΕΠΩΝ: ΠΑΠΑΙΩΑΝΝΟΥ ΠΑΝΑΓΙΩΤΗΣ ΜΕΛΗ: ΚΑΛΦΑΚΑΚΟΥ ΓΛΥΚΕΡΙΑ ΓΡΑΜΜΕΝΙΔΟΥ ΚOYΡΑΚΗ ΑΙΚΑΤΕΡΙΝΗ Θεσσαλονίκη, Σεπτέμβριος 2008

2 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ Πρόλογος 7 Περίληψη 8 Abstract 10 1 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 1 Εισαγωγή Εισαγωγή Σύντομη Ιστορική Αναδρομή Ορισμός ΣΔΙΤ Η φιλοσοφία των έργων ΣΔΙΤ και βασικές αρχές 1.5 Μορφές ΣΔΙΤ ΣΔΙΤ στους Τομείς του Κράτους και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης 1.7 Ο αντικειμενικός σκοπός της μελέτης και ο θεματικός της άξονας 2 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 2 Το πλαίσιο και η λειτουργία των ΣΔΙΤ 2.1 Η εταιρική σχέση Partnership ως κυρίαρχος στοιχείο διακυβέρνησης 2.2 Η διεθνής έννοια της συνεργασίας Επιμερισμός κινδύνων σε έργα ΣΔΙΤ Ο αντίλογος επί των ωφελειών των ΣΔΙΤ Θεσμικά Νομικά Θέματα Ο Νόμος 3389/ Μερικές απόψεις για το Ν. 3389/ Χρηματοδοτικά Θέματα Είδη και Μορφές Συνεργασίας Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα ΚΕΦΑΛΑΙΟ 3 Οι ΣΔΙΤ και το διαφορετικό εθνικό τους περιεχόμενο 3.1 Διεθνές πλαίσιο ΣΔΙΤ Ευρωπαϊκή Εμπειρία Ελληνική Εμπειρία

3 3.4 Συμπεράσματα 96 ΚΕΦΑΛΑΙΟ 4 Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα στην Ελλάδα μέσω του Ν.3389/ Διαδικασία Υπαγωγής Προτάσεων στο Ν.3389/ Εγκεκριμένες Προτάσεις έργων ΣΔΙΤ μέσω του Ν.3389/ Συμπεράσματα για τις Εγκεκριμένες Προτάσεις έργων ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ 5. Μελέτη Περίπτωσης Υποθαλλάσιας Αρτηρίας Θεσσαλονίκης Δημόσια Συγκριτική Κοστολόγηση Εισαγωγή στο υπό μελέτη έργο ΣΔΙΤ Μεθοδολογική Προσέγγιση Θεσμική Προσέγγιση Δημόσια Συγκριτική Κοστολόγηση Καθαρά παρούσα αξία Ανάλυση ευαισθησίας σε μεταβολές μακροοικονομικών παραδοχών Σενάρια ευαισθησίας και κίνδυνο έργου Κοινωνικό οικονομικά σενάρια Πρότυπο ανάλυσης Πολεοδομικά δεδομένα και ένταξη του έργου στον ιστό της πόλης Κεφάλαια 6 Συμπεράσματα Τα σημαντικότερα συμπεράσματα από την διεξαγωγή της μελέτης 6.2 εμεπιρία και συμπεράσματα εφαρμογής ΣΔΙΤ 6.3 Τελικά συμπεράσματα και συμβολή της παρούσας έρευνας Βιβλιογραφικές αναφορές 163 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΟ ΠΙΝΑΚΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΙΝΑΚΑΣ Διάφορες παραλλαγές των 31 2

4 μορφών ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΙΝΑΚΑΣ Κατηγορίες κινδύνων σε έργα ΣΔΙΤ 2.2 ΠΙΝΑΚΑΣ Πλεονεκτήματα των ΣΔΙΤ ΠΙΝΑΚΑΣ Μειονεκτήματα των ΣΔΙΤ 52 ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΙΝΑΚΑΣ Διεθνές πλαίσιο ΣΔΙΤ ΠΙΝΑΚΑΣ Χρηματικές ροές 95 ΚΕΦΑΛΑΙΟ Κατηγοριοποίηση προτεινόμενων έργων ΣΔΙΤ σε θεματικές τομείς ανά Περιφέρεια 4.2 Προϋπολογισμός εγκεκριμένων προτάσεων έργων ΣΔΙΤ ανά Περιφέρεια ΚΕΦΑΛΑΙΟ ΠΙΝΑΚΑΣ Υπολογισμός NVP με επιτόκιο 5% 5.2 ΠΙΝΑΚΑΣ Υπολογισμός NVP με επιτόκιο 10% 5.3 ΠΙΝΑΚΑΣ Υπολογισμός NVP με επιτόκιο 15% 5.4 ΠΙΝΑΚΑΣ καταμερισμός κινδύνων για του εμπλεκόμενους σε έργα ΣΔΙΤ 5.5 ΠΙΝΑΚΑΣ Υπολογισμός NVP για μειωμένα έσοδα διοδίων 20% 5.6 ΠΙΝΑΚΑΣ Υπολογισμός NVP για αυξημένα έσοδα διοδίων 20% 5.7 ΠΙΝΑΚΑΣ -Προσδοκώμενη παρούσα αξία 5.8 ΠΙΝΑΚΑΣ Αναμενόμενη κυκλοφοριακή φόρτιση 5.9 ΠΙΝΑΚΑΣ Υφιστάμενη και εκτιμώμενοι κυκλοφοριακοί φόρτοι 5.10 Εξοικονόμηση χρόνου και λειτουργικού κόστους 5.11 Σύγκριση χρόνων διαδρομής Μείωση εκπομπών

5 ΠΕΡΙΕΧΟΜΕΝΑ ΣΧΗΜΑΤΩΝ ΚΕΦΑΛΑΙΟ Βασικοί συντελεστές ΣΔΙΤ και οι ρόλοι τους 1.2 Δυναμικοί παράγοντες του περιβάλλον ΣΔΙΤ 1.3 Διαφορές στις διαδικασίες δημοπράτησης με την εισαγωγή ΣΔΙΤ 1.4 Λειτουργία σχήματος ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ 1.5 Λειτουργία σχήματος μη ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ Κατανομή έργων ΣΔΙΤ άνα τον κόσμο Ο πλήρης προσδιορισμός της έννοιας των ΣΔΙΤ 2.3 Ενδεικτικό συμβατικό σχήμα ενός έργου ΣΔΙΤ 2.4 Χρηματικό σχήμα ενός έργου ΣΔΙΤ Χρηματοδότηση έργων ΣΔΙΤ από την ΕΤΕΠ 2.6 Γεωγραφική κατανομή έργων ΣΔΙΤ Τομεακή κατανομή έργων ΣΔΙΤ Τύποι ΣΔΙΤ Βαθμός επιμερισμού κινδύνων μεταξύ Δημοσίου και Ιδιωτικού τομέα ΚΕΦΑΛΑΙΟ Η επικράτηση του δημοσίου ή ιδιωτικού τομέα 3.2 Παράδοση ανά χώρα σε έργα κοινωφελούς χαρακτήρα μέσω ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ Διάγραμμα ροής διαδικασία υπαγωγής προτάσεων στο Ν. 3389/ Τομεακή κατηγοριοποίηση εγκεκριμένων προτάσεων ΣΔΙΤ

6 4.3 Αναθέτουσες αρχές ων εγκεκριμένων προτάσεων ΣΔΙΤ 4.4 Γεωγραφική και τομεακή κατανομή εγκεκριμένων προτάσεων 4.5 Ποσοστιαία κατανομή προϋπολογισμού εγκεκριμένων προτάσεων 4.6 Χάρτης εγκεκριμένων προτάσεων έργων ΣΔΙΤ ΚΕΦΑΛΑΙΟ Γράφημα NVP με επιτόκιο 5% Γράφημα NVP με επιτόκιο 10% Γράφημα NVP με επιτόκιο 15% Γράφημα NVP με μείωση εσόδων 20% Γράφημα NVP με αύξηση εσόδων 20% Δημόσια συγκριτική παρουσίαση επί των κινδύνων 143 5

7 Κ Α Τ Α Λ Ο Γ Ο Σ Σ Υ Ν Τ Μ Η Σ Ε Ω Ν «ΔΕΣΔΙΤ» (= Διυπουργική Επιτροπή Συμπράξεων Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα) «ΕΓΣΔΙΤ» (= Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα) «ΕΕ» (= Ευρωπαϊκή Ένωση) «ΕΕΣ» (= Εταιρία Ειδικού Σκοπού) «ΕΤΕπ» (= Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων) «ΕΤΠΑ» (= Ευρωπαϊκό Ταμείο Περιφερειακής Ανάπτυξης) «ΟΤΑ» (= Οργανισμοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης) «ΠΔΕ» (= Πρόγραμμα Δημόσιων Επενδύσεων) «ΣΔΙΤ» (= Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα) «ΤΠΕ» (= Τεχνολογίες Πληροφορικής και Επικοινωνιών) «ΥΠΕΠΘ» (= Υπουργείο Εθνικής Παιδείας και Θρησκευμάτων) «ΥΠΕΣΔΔΑ» (= Υπουργείο Εσωτερικών, Δημόσιας Διοίκησης και Αποκέντρωσης) «ΥΠΟΙΟ» (= Υπουργείο Οικονομίας και Οικονομικών) «ΥΠΠΟ» (= Υπουργείο Πολιτισμού) ΚΠΑ Καθαρά παρούσα αξία BBB Buy Build Operate BOO Built Own Operate BOT Build Operate and Transfer BOOT Build Own Operate and Transfer BOR Built Operate Renewal of Concession DBOM Design Build Operate Maintain IRR Internal Rate of Return LDO Lease Develop Operate NAO National Audit Office NPV Net present Value PFI Private Finance Initiative PPP Public Private Partnerships SPV Special Purpose Vehicle VFM Value for Money 6

8 Πρόλογος Κανένα κέρδος δεν λαμβάνεται αν δεν υπάρχει και το απαραίτητο κίνητρο: Συνοπτικά κύριε, ασχοληθείτε µε ότι σας αποδίδει περισσότερο (Tranio, Shakespeare, Το ημέρωμα της στρίγκλας). Και μπορεί ο Shakespeare να µην έγραψε ένα βιβλίο για τις Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Σ ΙΤ), αλλά αυτή η φράση αποτυπώνει όλη την ουσία των εμπλεκομένων φορέων σε µια Σύμβαση Σύμπραξης. Οι συζητήσεις επί του θέματος έχουν επικεντρωθεί πρωτίστως στα κέρδη και όχι τόσο στα κοινωνικά οφέλη ή στις μακροπρόθεσμες αποδώσεις. Η οικονομική αποδοτικότητα (Value for Money) είναι η έννοια κλειδί που οδηγεί τις κυβερνήσεις στην προώθηση των Σ ΙΤ. Η παρούσα μεταπτυχιακή μελέτη προβάλει ένα θεωρητικό αλλά και πρακτικό πλαίσιο ανάλυσης της δημιουργίας και λειτουργίας των Σ ΙΤ, όπως εμφανίζεται σε διάφορα παραδείγματα από την Ευρώπη αλλά και παγκοσμίως. Η μελέτη αυτή προσπαθεί να παρουσιάσει το πλαίσιο γύρω από τις Σ ΙΤ και µια επισκόπηση των προβλημάτων επί της πρακτικής εφαρμογή τους. Τέλος έχουμε την ευκαιρία να αναλύσουμε το παράδειγμα της Υποθαλάσσιας Αρτηρίας της Θεσσαλονίκης και τις συνέπειές της χρηματοοικονομικά, κοινωνικά και χωροταξικά. 7

9 Περίληψη Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ή Σ ΙΤ) εμφανίζονται παγκοσμίως ως ένας τρόπος κάλυψης δημοσίων απαιτήσεων για κατασκευή έργων υποδομής και παροχή υπηρεσιών. Η θεσμοθετημένη εισαγωγή αυτού του τρόπου περάτωσης δημοσίων αναγκών, πραγματοποιήθηκε στη χώρα µας µέσω του Νόμου 3389/2005. Η κύρωση του νόμου αυτού, καθώς και οι προεκτάσεις του στο αναπτυξιακό πλάνο της χώρας, στάθηκαν αφορμή για την διεξαγωγή της παρούσας μεταπτυχιακής μελέτης. Στα πλαίσια της προσπάθειας αυτής γίνεται εκτενής και ουσιαστική παρουσίαση του όρου των Συμπράξεων, µε βάση ευρωπαϊκά και διεθνή παραδείγματα. Στην πράξη οι Σ ΙΤ αποτελούν μέσο παραχώρησης στους ιδιώτες επιχειρηματίες, δραστηριοτήτων που ανήκουν κατά τεκμήριο στο δημόσιο τομέα. Οι δραστηριότητες αυτές αναλαμβάνονται εξ ολοκλήρου από τους ιδιωτικούς φορείς όχι µόνο για τη μελέτη και την κατασκευή εγκαταστάσεων (που αφορούν δημόσια έργα ή υπηρεσίες) αλλά και τη λειτουργία, τη συντήρηση και την εκμετάλλευση των εγκαταστάσεων αυτών. Η ανάλυση μιας Σύμβασης Σύμπραξης αποτελεί μια πολυσύνθετη διαδικασία, η οποία δεν εμπεριέχει µόνο νομικά θέματα (ρυθμίσεις αστικού, εμπορικού ή δημόσιου δικαίου), αλλά και θέματα αστικής αναδιάρθρωσης και διεθνή ανταγωνισμού, χρηματοοικονομικά, κοινωνικά, χωροταξικά και διαχείρισης χώρου, πολιτικά και περιβαλλοντικά. Ο θεσμός των Σ ΙΤ είναι ένα αντιπροσωπευτικό υπό μελέτη θέμα, καθώς προβάλει τη συστηματική προσπάθεια που γίνεται για την προώθηση της οικονομικής σταθερότητας, της κοινωνικής ευημερία, τον εκσυγχρονισμό των μεταφορών και υποδομών, τόσο στα όρια της Ευρωπαϊκής ένωσης όσο και σε χώρες όπως ΗΠΑ, Καναδάς, Αφρική, Κίνα, Ιαπωνία. Οι Συμπράξεις αποτελούν θέμα στο οποίο μπορεί να εφαρμοστεί μια σειρά μεθοδολογικών εργαλείων που αποκομίσθηκαν κατά τη διάρκεια της φοίτησης. Η διεπιστημονικότητα στη γεωγραφική έρευνα είναι που δίνει το συγκριτικό πλεονέκτημα στην προσέγγιση του θέματος, µέσω ανάλυσης ποσοτικών και ποιοτικών δεδομένων. Με αυτό το σκεπτικό, τα Σ ΙΤ παρουσιάζονται ως νομοθετικά εργαλεία µε διαφορετική βαρύτητα ανά χώρα, µε ξεχωριστά ιστορικά και κοινωνικά πλεονεκτήματα ή μειονεκτήματα, που έφεραν ευνοϊκές συνθήκες στη διεξαγωγή επενδύσεων. Τέλος μελετάται το έργο της διαμπερούς αρτηρίας της Θεσσαλονίκης (ή 8

10 αλλιώς Υποθαλάσσια Θεσσαλονίκης) ως ένα παράδειγμα Σύμπραξης στον Ελλαδικό χώρο µέσω μελέτης σκοπιμότητας, Δημόσιας Συγκριτικής Κοστολόγησης, χρηματοοικονομικής και κοινωνικοοικονομικής ανάλυσης. 9

11 Abstract The public-private partnerships (or PPP) are widely used worldwide as a way to cover public need regarding construction and operation of infrastructure and/or public services. The systematic introduction of PPP took place in Greece through the introduction of law 3389/2005 and since then these partnerships were commonly used for many development issues. The ratification of this law, as well as his extensions in the developmental plan of country, stood reason for conducting the present postgraduate study. In the frames of this effort an extensive and essential presentation of term of Partnerships takes place, based on European and international examples. Into practice PPP constitute a mean of concession in the private individuals businessmen for activities that belong to the public sector. This activities are undertaken entirely by the private institutions not only for the study and the manufacture of installations (that concern public work or services) but also the operation and the maintenance of this installations. The analysis of Partnership constitutes a multifunctional process, which does not only include legal subjects (urban regulations, commercial or public law), but also subjects of urban reformation and international competition, financing, social aspects, land-planning and management, political and environmental. In the frames postgraduate titled Growth and management of European space, PPP are an interesting subject to study, as it presents the systematic effort for the promotion of economic stability, social prosperity, the modernisation of transports and infrastructures, not only within the borders of European Union but also at countries as USA, Canada, Africa, China, Japan. PPP constitute a subject in which series of methodological tools, that was acquired at the duration of study, can be applied. Geographic research gives a comparative advantage in the approach of subject, via analysis of quantitative and qualitative data. According to this thought, PPP are presented as legislative tools with different gravity per country, with separate historical and social advantages or disadvantages, that brought favourable conditions in the process of investments. Finally, the project of Submerged Tunnel of Thessaloniki is studied as an example of PPP practises in the Greece, via study of feasibility, Public Comparative Cost accounting, financing and socio-economic analysis. 10

12 Κεφάλαιο 1 - Εισαγωγή 1.1 Εισαγωγή Αντικείμενο της παρούσας μεταπτυχιακής μελέτης είναι ο θεσμός των Συμπράξεων Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (γνωστός ως Σ ΙΤ ή µε τον αγγλικό όρο Public- Private Partnerships, (P.P.P)), που έκανε την εμφάνιση του στην Ελλάδα κατά συστηματκό τρόπο µε το Ν.3389/2005. Οι Συμπράξεις Δημοσίου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) αποτελούν μια εναλλακτική μέθοδο ανάθεσης έργων υποδομής, η οποία περιλαμβάνει την συνεργασία δημοσίου και ιδιωτικού τομέα για την κατασκευήπαράδοση ακινήτων και την παροχή υπηρεσιών. Η ιδέα αυτού του είδους της συνεργασίας καταγράφηκε για πρώτη φορά στην Γαλλία του 19ου αιώνα, παρόλα αυτά στην σύγχρονη εποχή χρησιμοποιήθηκε στην Βρετανία (1992 υπό τον όρο Ιδιωτική Χρηματοδοτική Πρωτοβουλία.(Private Financing Initiative, PFI) Από τότε και μετά από 15 χρόνια εμπειρίας και εξέλιξης, πολλές χώρες έχουν υιοθετήσει τις ΣΔΙΤ για έργα και υπηρεσίες σε πολλούς τομείς όπως μεταφορές, υγεία, εκπαίδευση, διαχείριση απορριμμάτων, άμυνα. Ειδική ευρωπαϊκή νομοθεσία δεν υφίσταται, υπάρχει όμως μια σειρά από κοινοτικά κείμενα προσανατολισμένα σε γενικές αρχές. Το ίδιο ισχύει και σε Αμερική, Αυστραλία και Κίνα, όπου υπάρχουν ειδικά προσαρμοσμένες διατάξεις επί του θέματος, αλλά όχι μια σαφής και κοινή νομοθεσία. Υιοθετώντας ανάλογη πρωτοβουλία, η Ελλάδα αποφάσισε πρόσφατα (2005) να ενεργοποιήσει ένα θεσμικό πλαίσιο για την αξιοποίηση των δυνατοτήτων που προσφέρουν οι ΣΔΙΤ. Γιατί πριν από την θεσμοθέτηση του θεσμικό πλαίσιο 3 έργα συγκοινωνιακών υποδομών (Αττική Οδός, Γέφυρα Ρίου-Αντίρριου, Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών) ανατέθηκαν με «ΣΔΙΤ» στην Ελλάδα. Παρόλα αυτά, τα τελευταία 15 χρόνια, η ελληνική οικονομία βαδίζει προς την ενίσχυση της συμμετοχής ιδιωτικών πόρων στην λειτουργία της πολιτείας. Επιπλέον, η συμμετοχή της ΕΕ με τα Κοινοτικά Προγράμματα Στήριξης (ΚΠΣ Α,Β,Γ, ) ήταν καθοριστική για την αύξηση των κρατικών επενδύσεων. 11

13 Ο Ελληνικός νόμος 3389/2005 για τις Σ ΙΤ, παρόλο που αποτελεί συγκεκριμένη εθνική επιλογή, είναι ενταγμένος στο ευρύ φάσμα των ευρωπαϊκών διατάξεων 41. Στόχος του είναι η προσέλκυση ιδιωτικών κεφαλαίων για την υλοποίηση σημαντικών έργων και παροχή υπηρεσιών ευρύτερου κοινωνικού χαρακτήρα. Μεταξύ άλλων παρέχει μια σημαντική ευκαιρία για την εκμετάλλευση της ακίνητης περιουσίας του Δημοσίου. Αφορά δυνητικά όλα τα έργα ή τις υπηρεσίες που ανήκουν στην αρμοδιότητα των δημοσιών φορέων µε εξαίρεση τις αρμοδιότητες που ανήκουν αποκλειστικά στο κράτος. Στις Σ ΙΤ υπάγονται συνεπώς νοσοκομεία, γηροκομεία, φυλακές, έργα φορέων και οργανισμών, όπως των Νομαρχιακών Αυτοδιοικήσεων και των Οργανισμών Τοπικής Αυτοδιοίκησης, περιβαλλοντικά έργα, σχολικά κτίρια, μεταφορικές υποδομές και πολλά άλλα (Καϊσης, 2006). Επομένως, φαίνεται κατ αρχήν ότι οι συνθήκες για την ανάπτυξη των ΣΔΙΤ στην Ελλάδα είναι κάτι παραπάνω από ευνοϊκές. Στο κεφάλαιο αυτό, μετά από ένα σύντομο ιστορικό του θεσμού των Σ ΙΤ και των προεκτάσεων που προέκυψαν από την εφαρμογή τους διεθνώς, ακολουθούν: η αιτιολόγηση της επιλογής του θέματος, οι αντικειμενικοί στόχοι καθώς και ο σκοπός της εκπόνησης της μελέτης, οι υποθέσεις της έρευνας, και τέλος η περιγραφή της μεθοδολογίας που επιλέχθηκε και μια ανασκόπηση της διάρθρωσης της πτυχιακής. 41 ηλ. Κοινοτικά κείμενα όπως: - Η Πράσινη Βίβλος της Επιτροπής των Ε.Κ. σχετικά µε τις Σ ΙΤ και το κοινοτικό δίκαιο των δημοσιών συμβάσεων και συμβάσεων παραχώρησης (Βρυξέλλες, ,COM 2004,327,2005/C 120/18), - τη Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής της για το Πράσινο Βιβλίο (COM 2004, 327,ΕΕΕΕ/C 120/ ,σελ ), - τη Γνωμοδότηση της Επιτροπής των Περιφερειών της 17 ης Νοεμβρίου 2004 µε θέμα το Πράσινο Βιβλίο (COM 2004, 327 τελικό, 2005/C71/05), - την Γνωμοδότηση της Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής µε θέμα την «Ενίσχυση του δικαίου παραχωρήσεων και Συμβάσεων Δημοσιών και Ιδιωτικών Συμπράξεων» (Βρυξέλλες, ,CES 1192/2000) - και την Ερμηνευτική ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά µε τις συμβάσεις παραχώρησης στο κοινοτικό δίκαιο (Βρυξέλλες, ). 12

14 1.2 Σύντομη Ιστορική Αναδρομή Η ιδέα των συμπράξεων μεταξύ του δημοσίου (ή του ευρύτερου δημοσίου) και του ιδιωτικού τομέα για την υλοποίηση κοινωφελών έργων και υπηρεσιών, είναι πολύ παλιά. Στα τέλη του 4ου αιώνα, στην πόλη της Ερέτριας, οι Ερετριείς ανέθεσαν στον εργολάβο Χαιρεφάνη, το έργο της αποξήρανσης της λίμνης των Πτεχών. Ο Χαιρεφάνης ανέλαβε να χρηματοδοτήσει και να υλοποιήσει το έργο και έναντι αυτής της υποχρέωσης, του παραχωρήθηκε το δικαίωμα να εκμεταλλευθεί τα αποκαλυφθέντα εδάφη για µία δεκαετία. Μάλιστα σε ενεπίγραφη μαρμάρινη στήλη που φυλάσσεται στο Αρχαιολογικό Μουσείο Αθηνών αποτυπώνεται το κείμενο της συμβάσεως αυτής. Πριν από 2000 έτη 42, η ευθύνη για την παράδοση της αλληλογραφίας στη ρωμαϊκή αυτοκρατορία άνηκε είτε στον αυτοκράτορα, όσον αφορά το vehiculatio (το ταχυδρομικό σύστημα στο σύνολό του), είτε στις τοπικές αρχές στους δήμους όσον αφορά στους μεμονωμένους ταχυδρομικούς σταθμούς, stationes στα λατινικά. Βάσει των συμβάσεων που ανατίθεντο μετά από διαγωνισμό από τους δήμους στους διαχειριστές των μεγάλων ταχυδρομικών σταθμών, οι τελευταίοι αναλάμβαναν την κατασκευή, τη συντήρηση και τη λειτουργία του σταθμού για μια πενταετία, «lustrum» στα λατινικά, περίοδο αρκετά συνήθη στο ρωμαϊκό δίκαιο που απαντάται επίσης συχνά στο δίκαιο για την έγγειο ιδιοκτησία (ιδίως στις συμβάσεις precarium ). Θα χρειαστεί να περάσουν δώδεκα αιώνες για να εμφανιστούν ξανά αυτού του είδους οι συμβάσεις. Σε σύμβαση παραχώρησης δεν βασιζόταν µόνο η ταχυδρομική υπηρεσία του Αυτοκράτορα Αυγούστου. Το ίδιο ίσχυε για τα λιμάνια, τα θερμά λουτρά, τις αγορές, ακόμη και τους δρόμους. Στην Ευρώπη, τον 19ο αιώνα, το ευρωπαϊκό σιδηροδρομικό δίκτυο κατασκευάστηκε εξ ολοκλήρου µέσω συμβάσεων παραχώρησης. Εκτός από τους σιδηροδρόμους, αντικείμενο συμβάσεων παραχώρησης αποτέλεσαν οι κοινωφελείς υπηρεσίες όπως το νερό, το φωταέριο, το ηλεκτρικό, η αποκομιδή των οικιακών απορριμμάτων, το τηλέφωνο, κ.λ.π. Εξάλλου, στην πλειονότητα των κρατών µελών, το δίκαιο των δημόσιων συμβάσεων προέρχεται σε μεγάλο βαθμό από το δίκαιο των παραχωρήσεων. 42 Σουφλιάς Γ., (2005) «Σημεία Συνέντευξης Τύπου για τα Έργα µε Σύμβαση Παραχώρησης», Γραφείο ΥΠΕΧΩΔΕ Ευρωπαϊκή Οικονομική και Κοινωνική Επιτροπή, (2005), Γνωμοδότηση της Ευρωπαϊκής Οικονομικής και Κοινωνικής Επιτροπής µε θέμα «Ο ρόλος της ΕΤΕ στις συμπράξεις δημόσιου και ιδιωτικού τομέα (ΣΔΙΤ) και ο αντίκτυπος στην προβληματική της ανάπτυξης», Βρυξέλλες 13

15 Στον 20ο αιώνα, οι συμβάσεις παραχώρησης επιτρέπουν την κατασκευή όχι µόνο αυτοκινητοδρόμων και χώρων στάθμευσης αλλά, επίσης, δικτύων ύδρευσης, μουσείων, αερολιμένων, γραμμών τραμ ή υπόγειου σιδηροδρόμου, αστικών υποδομών ή ακόμη την πλήρη ανακαίνιση σχολείων και νοσοκομείων. Οι νέες επενδύσεις που σχετίζονται µε υποδομές υλοποιούνται όλο και συχνότερα στο πλαίσιο διαφόρων τύπων ΣΔΙΤ που βασίζονται στην αρχή της συμμετοχής του ιδιωτικού τομέα µε κατανομή του κινδύνου, στην παροχή δημόσιων υποδομών, στην καταβολή πληρωμής από τον χρήστη ή την χρέωση των δημοσίων πόρων ανάλογα µε την παρεχόμενη υπηρεσία ή/και τον κίνδυνο που μεταβιβάζεται στον ιδιωτικό τομέα. Οι δημόσιες αυτές υποδομές περιλαμβάνουν, ενδεικτικά, αερολιμένες, σιδηροδρομικές γραμμές, οδούς, γέφυρες, σήραγγες, περιβαλλοντικές εγκαταστάσεις, δημόσια κτίρια, ιδίως γραφεία που στεγάζουν διοικητικές υπηρεσίες, σχολεία, νοσοκομεία και φυλακές. Παραδείγματα συμπράξεων υπάρχουν σε πολλές Ευρωπαϊκές και άλλες χώρες, αλλά και στην Ελλάδα όπως οι συμβάσεις του ελληνικού δημοσίου µε την «ΠΑΟΥΕΡ» για τη διάθεση του ηλεκτρικού ρεύματος και µε την «ΟΥΛΕΝ» για την παροχή υπηρεσιών ύδρευσης. Το , η ελληνική κυβέρνηση παραχώρησε σε αγγλοελληνικό όμιλο µε επικεφαλής την περίφημη αγγλική εταιρία «Power & Traction» που συνεργαζόταν µε την Εθνική Τράπεζα, το μονοπώλιο παραγωγής και διανομής ηλεκτρικής ενέργειας και μέσων μαζικής μεταφοράς (λεωφορεία, ηλεκτρικός σιδηρόδρομος, τραμ), «σε ακτίνα 20 χιλιομέτρων από την πλατεία Ομόνοιας», για 60 χρόνια. Η σύμβαση αυτή, η οποία καθόρισε την πορεία της ηλεκτρικής ενέργειας μέχρι τη δεκαετία του 50 (έως την ίδρυση της ΔΕΗ), αλλά και του ηλεκτρικού σιδηρόδρομου μέχρι τη δεκαετία του 70, προέβλεπε μεταξύ άλλων την απαλλαγή της εταιρίας κατά την περίοδο της εκχωρήσεως από πάσης οιασδήποτε φορολογίας, είτε υφισταμένης ήδη είτε επιλυθείσας. Μετά την αποκατάσταση της Δημοκρατίας, η Βουλή το 1927, µε εισηγητή τον τότε υπουργό Συγκοινωνιών Ι. Μεταξά, επικύρωσε την σύμβαση της Power. Στα μέσα της δεκαετίας του 20, την ύδρευση της Αττικής ανέλαβε η Αμερικανική ιδιωτική εταιρία «ΟΥΛΕΝ». Αργότερα, το 1974, όταν σημειώνεται τεράστια αύξηση του πληθυσμού στην Αττική και απαιτούνται μεγάλες επενδύσεις για τη δημιουργία και ανάπτυξη των υποδομών (συλλογή νερού, λίμνες, εξωτερικά υδραγωγεία), η εταιρία περνά στο κράτος και μετονομάζεται σε Ελληνική Εταιρεία Ύδρευσης (ΕΕΥ). 43 Σχολικό εγχειρίδιο Ιστορίας Θεωρητικής Κατεύθυνσης Γ Λυκείου, σελ. 55: «Το πολεοδοµικό...στο Μαραθώνα.» 14

16 Το 1980, μετά από συγχώνευση της Ε.Ε.Υ. και του Οργανισμού Αποχέτευσης Πρωτεύουσας ιδρύεται η Ε.Υ.Δ.Α.Π., η οποία δημιουργεί τις βασικές υποδομές ύδρευσης και αποχέτευσης (κεντρικοί αποχετευτικοί αγωγοί, κεντρικοί αγωγοί ύδρευσης, το δευτερεύον δίκτυο, ολοκληρώθηκε το φράγμα του Μόρνου, εκτροπή του ποταμού Εύηνου κ.ά.). Στην Ελλάδα, κατά τα τελευταία χρόνια υπήρξε σχετική δραστηριότητα συμμετοχής ιδιωτών στην κατασκευή ή και διαχείριση έργων, που είτε αφορούσαν σε πολύ μεγάλες υποδομές, είτε σε συγκεκριμένα έργα και πάντως σε περιορισμένο αριθμό τοµέων 44. Η στροφή προς έργα ΣΔΙΤ, πραγματοποιήθηκε στις αρχές της δεκαετίας του 90, λόγω έλλειψης δημοσιών πόρων και πίεσης για την ιδιωτική συμμετοχή από την Ε.Ε. Κομβικό σημείο στην ιστορία των ΣΔΙΤ, σε πανευρωπαϊκό επίπεδο, αποτελεί η Μεγάλη Βρετανία στην οποία, κατά τις αρχές της δεκαετίας του 1980 ξεκίνησε μια νέα διερεύνηση και εφαρμογή διαφόρων τύπων ΣΔΙΤ, προσαρμοσμένων στο σύγχρονο οικονομικό, κοινωνικό, θεσμικό, κ.λ.π. περιβάλλον, ως αποτέλεσμα της αναζήτησης εναλλακτικών μεθόδων πρόσθετης χρηματοδότησης των αναγκαίων προς υλοποίηση έργων υποδομής και επενδυτικών σχεδίων, καθώς οι σχετικές ανάγκες της χώρας αυξάνονταν, ενώ ταυτόχρονα τα διαθέσιμα κεφάλαια από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό δημόσιων οργανισμών ήταν αρκετά περιορισμένα. Μέχρι τότε η ανάπτυξη των έργων υποδομής στηριζόταν κατά κανόνα στη χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό ή τον προϋπολογισμό των αρμόδιων δημόσιων οργανισμών. Το παράδειγμα της Μ. Βρετανίας ακολούθησαν, µε κάποια καθυστέρηση και άλλες χώρες. Η ελληνική εμπειρία ολοκληρωμένων έργων ΣΔΙΤ έχει να καταδείξει έργα που υλοποιήθηκαν µε συμβάσεις παραχώρησης, όπως είναι η Αττική Οδός, ο Διεθνής Αερολιμένας Αθηνών «Ελευθέριος Βενιζέλος» και η Γέφυρα Ρίου-Αντίρριου, βασικό γνώρισμα των οποίων είναι ότι ο τελικός χρήστης πληρώνει τον ιδιώτη για το έργο που κατασκεύασε. Τα έργα αυτά ολοκληρώθηκαν µε επιτυχία και µάλιστα σε ταχύτερο χρόνο από ότι είχε αρχικός προβλεφθεί. Η ψήφιση του Ν. 3389/2005, στις 13 Σεπτεμβρίου 2005 έθεσε το θεσμικό πλαίσιο της εφαρμογής του θεσμού των ΣΔΙΤ προσδιορίζοντας µε σαφήνεια τους κανόνες λειτουργίας του θεσμού και διασφαλίζοντας την ενσωμάτωση της σχετικής κοινοτικής νομοθεσίας και την απαιτούμενη προσαρμογή µε το ελληνικό κοινωνικό, οικονομικό και αναπτυξιακό περιβάλλον. Στόχος του θεσμού των ΣΔΙΤ είναι

17 η συμπληρωματική τους λειτουργία ως προς τα παραδοσιακά δημόσια έργα και ως προς τις άλλες μορφές συνεργασίας κράτους και ιδιωτών, όπως τα μοντέλα των συμβάσεων παραχώρησης του ΥΠΕΧΩΔΕ ή οι συνεργασίες των ΟΤΑ µε ιδιώτες. 1.3 Ορισμός ΣΔΙΤ Οι Συμπράξεις Δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (ΣΔΙΤ) είναι συμβάσεις - κατά κανόνα μακροχρόνιες - οι οποίες συνάπτονται μεταξύ ενός Δημόσιου Φορέα και ενός Ιδιωτικού Φορέα, µε σκοπό την εκτέλεση έργων ή/και την παροχή υπηρεσιών. Μέσω αυτής της συμφωνίας, οι δεξιότητες και τα προτερήματα κάθε τομέα (δημόσιου και ιδιωτικού) μοιράζονται, στην προσφορά μιας υπηρεσίας ή ενός έργου για τη χρήση του από το ευρύ κοινό. Εκτός από τη διάθεση πόρων και από τους δύο ανάλογα µε την περίπτωση, κάθε συμβαλλόμενο μέρος μοιράζεται τους κινδύνους και τις μελλοντικές ανταμοιβές / οφέλη 45. Ως «Δημόσιοι Φορείς», (Ν.3389/2005) νοούνται, το Ελληνικό Δημόσιο, οι οργανισμοί τοπικής αυτοδιοίκησης, τα νομικά πρόσωπα δημοσίου δικαίου (Ν.Π.Δ.Δ.) και οι ανώνυμες εταιρείες των οποίων το σύνολο του μετοχικού κεφαλαίου ανήκει στους ανωτέρω φορείς (Ελληνικό Δημόσιο, σε ΟΤΑ ή ΝΠΔΔ ή σε άλλη-ες ανώνυμες εταιρείες που υπάγονται στην παρούσα περίπτωση). «Ιδιωτικοί Φορείς» μπορεί να είναι κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο, εξαιρουμένων των προσώπων που ορίζονται από το Ν. 3389/2005 ως «Δημόσιοι Φορείς». Στις συμπράξεις ο ιδιωτικός τομέας συμμετέχει ενεργά στο σχεδιασμό, κατασκευή, χρηματοδότηση λειτουργία και συντήρηση των απαραιτήτων υποδομών και στην παροχή των υπηρεσιών και ανταμείβεται, ανάλογα µε τα αποτελέσματα που επιτυγχάνονται, είτε από το δημόσιο τομέα, είτε απευθείας από τους πολίτες-χρήστες των υποδομών και των υπηρεσιών. Κάποιοι από τους βασικούς ρόλους που αναλαμβάνει ο Ιδιώτης αφορούν: Στην εκπόνηση των μελετών σύμφωνα µε το γενικό σχέδιο της προκήρυξης. Στην κατασκευή του έργου. Στην εξασφάλιση της απαιτούμενης χρηματοδότησης του έργου. Στη διαχείριση και λειτουργία του έργου ή τη συντήρησή του. Στην επιστροφή στο Δημόσιο του έργου μετά τη λήξη της συμβατικής περιόδου. 45 Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομικών, Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα, (2006) «Εγχειρίδιο για την υλοποίηση έργων και υπηρεσιών µέσω ΣΔΙΤ», Αθήνα 16

18 Το Δημόσιο καθορίζει τις απαιτήσεις του έργου βάσει λειτουργικών προδιαγραφών ενώ παράλληλα παρακολουθεί και ελέγχει τη σωστή τήρηση των προδιαγραφών απόδοσης που έχουν τεθεί στον ιδιώτη. Βασικοί ρόλοι που αναλαμβάνονται από το Δημόσιο στο πλαίσιο μιας ΣΔΙΤ αφορούν: Στον καθορισμό του γενικού σχεδίου ΣΔΙΤ. Στην αξιολόγηση της πρότασης του ιδιωτικού φορέα. Στην υποστήριξη εκτέλεσης του έργου. Στην παρακολούθηση της υλοποίησης του έργου και της τήρησης των συμβατικών υποχρεώσεων του Ιδιώτη. 17

19 Πηγή: Συνοπτικός Οδηγός ΣΔΙΤ, ΕΓΣΔΙΤ ΥΠΟΙΟ, Αθήνα 2006 Σχήμα 1-1: Βασικοί συντελεστές ΣΔΙΤ και ρόλοι τους Οι παράγοντες εκείνοι που επηρεάζουν και καθορίζουν το περιβάλλον των ΣΔΙΤ είναι η εθνική πολιτική, το θεσμικό πλαίσιο των παραχωρήσεων, η νομική ένταξη, οι διαγωνιστικές διαδικασίες, τα διάφορα χρηματοδοτικά εργαλεία και η διευθέτηση αντιπαραθέσεων-διαφορών/διαιτησία. 18

20 Πηγή: The United Nations Economic Commission for EuroUe(NECE)PPP Alliance, (2006), Establishing Successful PPPs in Europe: An Overview, First International Conference Perspectives for Ukraine on Implementation of Public-Private Partnership Infrastructure Projects, Kiev, Ukraine Σχήμα 1-2: Δυναμικοί παράγοντες του περιβάλλοντος ΣΔΙΤ (Enabling Environment) 19

21 Οι συμφωνίες ΣΔΙΤ προσδιορίζονται επακριβώς και διαφοροποιούνται ως προς µια σειρά διαστάσεων που περιλαμβάνουν τις εξής 46 : Νομική Διάσταση: Οι ΣΔΙΤ αποτελούν μια συμβατική συμφωνία που θα πρέπει να προσαρμοσθεί στην ισχύουσα νομοθεσία µε τη θέσπιση κατάλληλου νομικού πλαισίου που ρυθμίζει τις συμβάσεις µε τον ιδιωτικό τομέα. Διάσταση Ιδιοκτησίας: Τα σχήματα των ΣΔΙΤ ορίζουν ως κύριο ιδιοκτήτη του έργου το Δημόσιο φορέα. Διάσταση Ικανοτήτων: Οι δεξιότητες και τα προτερήματα των δύο τομέων συνδυάζονται. Η πτυχή αυτή είναι πολύ σημαντική, καθώς η κατάλληλη συνεισφορά και των δύο μερών στο έργο διασφαλίζει το αμοιβαίο ενδιαφέρον αλλά και τις προϋποθέσεις για την επιτυχή πορεία και υλοποίηση του έργου. Διάσταση προϊόντων: Οι ΣΔΙΤ αφορούν ένα ευρύ φάσμα προϊόντων από την κατασκευή υποδομών έως και την παροχή υπηρεσιών, δημοσίων ή µη. Διάσταση τελικών χρηστών: Η υπηρεσία ή το προϊόν πρέπει να είναι προς χρήση από το ευρύ κοινό. Διάσταση κινδύνων και εσόδων: Κάθε συμβαλλόμενο μέρος μοιράζεται τους κινδύνους και τις ανταμοιβές. Ενώ ο δημόσιος τομέας διατηρεί την ιδιοκτησία σε ένα έργο ΣΔΙΤ, στον ιδιώτη θα δοθεί μέρος των δικαιωμάτων, που θα καθοριστούν στο σχεδιασμό του έργου. Στόχος αυτής της συνεργασίας είναι όχι µόνο να χρησιμοποιηθεί η ικανότητα του ιδιωτικού τομέα στην συγκέντρωση των κεφαλαίων αλλά συγχρόνως, να αξιοποιηθεί η δυνατότητα και εμπειρία του ιδιώτη στο να διαχειριστεί τους διατιθέμενους πόρους. Συγχρόνως το κάθε συμβαλλόμενο μέρος αναλαμβάνει τους κίνδυνους που είναι ικανότερο να διαχειριστεί και επομένως είναι ευκολότερο να ελαχιστοποιηθεί ο αντίκτυπός του σε περίπτωση εκδήλωσης του. 46 Εθνικό Συμβούλιο των Δημόσιων και Ιδιωτικών Συμπράξεων (NCPPP), ΗΠΑ, ( 20

22 1.4. Η φιλοσοφία των έργων Σ ΙΤ και βασικές αρχές Η έκφραση Σύμπραξη δημόσιου-ιδιωτικού τομέα χρησιμοποιείται ευρέως από τη δεκαετία του Συνεργασία δημόσιου και Ιδιωτικού Τομέα (Public Private Partnership -PPP-) σημαίνει απλώς συνεργασία. Η συνεργασία αυτή δεν έχει καμία σχέση µε ιδιωτικοποίηση δημοσίων υπευθυνοτήτων ή την κρατικοποίηση ιδιωτικών περιουσιακών στοιχείων. Στόχος των συνεργασιών είναι η ενεργοποίηση πόρων για την παροχή καλύτερων υπηρεσιών στους πολίτες και τις επιχειρήσεις. Η Σ ΙΤ ή PPP αποτελεί μια συμβατική σχέση μακράς διάρκειας (20 ή περισσοτέρων ετών) που συνάπτεται μεταξύ της αναθέτουσας αρχής και του αναδόχου του ιδιωτικού τομέα για την παροχή αυτή υπηρεσιών ή την εκτέλεση έργων. Βάσει της σύμβασης, ο ανάδοχος υποχρεούται να χρηματοδοτήσει την επένδυση, ενώ κατά κανόνα αναλαμβάνει και το σχεδιασμό του έργου. Η αναθέτουσα αρχή καθορίζει τις απαιτήσεις της βάσει λειτουργικών προδιαγραφών, αλλά δεν προσδιορίζει μόνον εγκρίνει, τον αναλυτικό σχεδιασμό του έργου. Ο ανάδοχος αμείβεται κατά τη διάρκεια της φάσης λειτουργίας του έργου χρεώνοντας σε μηνιαία βάση είτε την αναθέτουσα αρχή, είτε απευθείας τους χρήστες, είτε (στην περίπτωση ορισμένων δημόσιων υπηρεσιών) και τους δύο (Ρόκος, 2005). Οι δύο βασικές αρχές των ΣΔΙΤ είναι η εξασφάλιση της αποδοτικότητας των οικονομικών πόρων του Δημόσιου Τομέα και η μεταβίβαση των επιχειρηματικών κινδύνων της παρεχόμενης υπηρεσίας από το Δημόσιο στον Ιδιωτικό Τοµέα 47. Οικονομική αποδοτικότητα (Value for money) Βάσει της παραδοχής ότι ο Ιδιωτικός Τομέας δεν δύναται να συγκεντρώσει πόρους οικονομικότερα από ότι το Δημόσιο, µια ΣΔΙΤ μπορεί να είναι συμφέρουσα για το Δημόσιο μόνον εφόσον συνεισφέρει κάποια επιπλέον οφέλη (σχέση κόστους - οφέλους). Για τον προσδιορισμό αυτών των πρόσθετων ωφελειών, οι προσφορές του ιδιωτικού τομέα συγκρίνονται συνήθως µε µια υποθετική εναλλακτική χρηματοδότηση από το ίδιο το Δημόσιο (Δημόσια Συγκριτική Αξιολόγηση), διαδικασία κατά την οποία πραγματοποιείται η αποτίμηση της μεταβίβασης των κινδύνων στον Ιδιωτικό Τομέα, που προηγουμένως θα ανήκαν στο δημόσιο τομέα, καθώς και το αν η εξοικονόμηση πόρων που συνεπάγεται η μεταβίβαση των κινδύνων ξεπερνά τις εμφανείς επιπλέον δαπάνες του έργου/υπηρεσίας. 47 Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομικών, Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα, «Εγχειρίδιο για την υλοποίηση έργων και υπηρεσιών µέσω ΣΔΙΤ», Αθήνα, Ιούνιος

23 Η οικονομική αποδοτικότητα, συνήθως ισοδυναμεί µε την ελαχιστοποίηση της οικονομικής συμμετοχής της Αναθέτουσας Αρχής στο έργο, η οποία επιδιώκεται μέσα από το συνδυασμό τριών συνιστωσών: Της επιλογής του εταίρου µε τον οποίο θα συμβληθεί. Της αυστηρά ανταγωνιστικής διαδικασίας επιλογής του εταίρου. Του τρόπου µε τον οποίο θα διαρθρώσει τους εμπορικούς και συμβατικούς όρους µε την Εταιρεία Ειδικού Σκοπού (συμπεριλαμβάνοντας, ειδικότερα, την προσφορότερη μεταβίβαση των κινδύνων). Η μεγαλύτερη οικονομική αποδοτικότητα ενός έργου προκύπτει από τον άριστο συνδυασμό του κόστους εφ όρου ζωής, του οφέλους και των κινδύνων που αυτό συνεπάγεται. Επιμερισμός κινδύνου (Risk allocation) Η μεταβίβαση των κινδύνων από τον Δημόσιο στον Ιδιωτικό Τομέα αποτελεί συστατικό στοιχείο κάθε έργου που πραγματοποιείται µε ΣΔΙΤ. Ο Ιδιωτικός Τομέας αναλαμβάνει τους κινδύνους που συνδέονται µε την κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία, διαχείριση και διαρκή συντήρηση του έργου, ενώ στο Δημόσιο παραμένουν κίνδυνοι όπως οι αλλαγές στην κυβερνητική πολιτική και οι αλλαγές στη νομοθεσία. Ο βασικός επιχειρηματικός κίνδυνος για τις ΣΔΙΤ είναι η συνεχής παροχή ενός ολοκληρωμένου έργου και των σχετικών µε αυτό υπηρεσιών (διαθεσιμότητα). Η Αναθέτουσα Αρχή «αγοράζει» µια υπηρεσία για την οποία και µόνο πληρώνει. Κατ αυτόν τον τρόπο, το κεφάλαιο που διακινδυνεύει ο Ιδιωτικός Τομέας μέσα από το έργο θα αποπληρωθεί πλήρως (μαζί µε ένα στοιχείο κέρδους) μόνον εφόσον το έργο και οι υπηρεσίες που προσφέρονται βρίσκονται στο απαιτούμενο επίπεδο ποιότητας σε όλη τη διάρκεια ζωής του έργου. Για το λόγο αυτό, όλα τα μέρη που συμμετέχουν σε έργα ΣΔΙΤ (Δημόσιος Τομέας, Ιδιωτικός Φορέας, χρηματοδότες), απαιτείται να προχωρήσουν σε ανάλυση του κινδύνου. Εφόσον μεταβιβαστεί ο σωστός συνδυασμός επιχειρηματικών κινδύνων στον Ιδιωτικό Τομέα και αυτός τα διαχειριστεί αποτελεσματικά, τότε μπορεί να αντισταθμίσει και να υπερκαλύψει το υψηλότερο κόστος δανεισμού που τον βαρύνει. 22

24 Πηγή: Ειδική Γραμματεία Σ ΙΤ, 2006 Σχήμα 1.3 Διαφορές στις διαδικασίες δημοπράτησης με την εισαγωγή ΣΔΙΤ 23

25 Η φιλοσοφία των Σ ΙΤ -για την ορθή και αποτελεσματική λειτουργία τους βασίζεται στη συνθήκη, πως καθεμία από τις συνεργαζόμενες πλευρές πρέπει να κατανοεί τις ανάγκες της άλλης: - Ο ιδιωτικός τομέας οφείλει να λαμβάνει υπόψη του τη διάσταση του κοινωνικού αγαθού και να αναγνωρίζει, ότι η ανάπτυξη και διαχείριση υποδομών (πολύ ζωτικών για τη λειτουργία της σύγχρονης οικονομίας) δεν είναι δυνατόν να επιτυγχάνεται µόνο µε την πρωτοβουλία των δυνάμεων της αγοράς. Το στοιχείο αυτό άλλωστε μαρτυρούν : (1) το μεγάλο ύψος κρατικής επιδότησης που αναμφισβήτητα απαιτείται, ώστε να καταστούν οικονομικά βιώσιμα και μεγάλης κλίμακας έργα, παρά το γεγονός ότι τελικώς τα οικονομικά οφέλη από τα έργα αυτά ξεπερνούν (στις περισσότερες περιπτώσεις) κατά πολύ τις αντίστοιχες δαπάνες και (2) η γενικότερη συζήτηση και τα ερωτήματα περί εννοιών, όπως η ελεύθερη πρόσβαση (open access), ο προσδιορισμός και ο έλεγχος των τελών της χρήσης μιας υποδομής κλπ. - Ο δημόσιος τομέας οφείλει να κατανοήσει, ότι είναι συμφέρον να μεταβιβαστεί στον ιδιωτικό τομέα ο έλεγχος εκείνων των στοιχείων των μεγάλων έργων υποδομής που δεν έχουν χαρακτηριστικά δημόσιου αγαθού. Απαιτείται ασφαλώς σημαντική αλλαγή νοοτροπίας σε μεγάλο τμήμα του δημόσιου τομέα, ώστε αυτός να αντιλαμβάνεται πλέον, ότι ο ρόλος του είναι όχι η παροχή της υποδομής αλλά η ανάπτυξη των λειτουργιών στην κατεύθυνση της αγοράς υπηρεσιών για λογαριασμό της κοινωνίας και της οικονομίας που υπηρετεί (Μουρμούρης, 2006). 1.5 Μορφές ΣΔΙΤ Η Πράσινη Βίβλος 48 διακρίνει τις ΣΔΙΤ σε δύο βασικές υποκατηγορίες: Στις ΣΔΙΤ καθαρά συμβατικού τύπου, στις οποίες η ΣΔΙΤ βασίζεται σε αποκλειστικά συμβατικούς δεσμούς. Στις ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου στις οποίες η συνεργασία μεταξύ δημόσιου και ιδιωτικού τομέα βασίζεται στο πλαίσιο της δημιουργίας ενός άλλου φορέα (joint ventures), ο οποίος ελέγχεται από κοινού από τον εταίρο του δημόσιου τομέα και από τον εταίρο του ιδιωτικού τομέα ή µε την είσοδο του ιδιώτη σε ένα υπάρχοντα φορέα. 48 Επιτροπή των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων, «Πράσινο Βιβλίο σχετικά µε τις Συµπράξεις Δηµόσιου και Ιδιωτικού Τοµέα και το Κοινοτικό Δίκαιο των Δηµόσιων Συµβάσεων και των Συµβάσεων Παραχώρησης», Βρυξέλλες, , COM (2004) 32 τελικό 24

26 ΣΔΙΤ καθαρά συμβατικού τύπου Οι ΣΔΙΤ καθαρά συμβατικού τύπου αφορούν σε συμπράξεις οι οποίες βασίζονται σε αποκλειστικά συμβατικούς δεσμούς μεταξύ των διαφόρων μερών. Καλύπτει τις διάφορες ρυθμίσεις µε τις οποίες ανατίθενται ένα ή περισσότερα καθήκοντα στον ιδιώτη, όπως ο σχεδιασμός, η χρηματοδότηση, η υλοποίηση, η ανακαίνιση ή η εκμετάλλευση ενός έργου ή μιας υπηρεσίας. Ένα από τα πιο γνωστά μοντέλα, το οποίο συχνά ονομάζεται «μοντέλο παραχώρησης», χαρακτηρίζεται από την άμεση σχέση που υπάρχει μεταξύ του ιδιώτη και του τελικού χρήστη. Στην περίπτωση αυτή ο ιδιώτης παρέχει μια υπηρεσία στο κοινό, αλλά και υπό τον έλεγχο του Δημοσίου. Χαρακτηρίζεται επίσης από τον τρόπο αμοιβής του αντισυμβαλλομένου (παραχωρησιούχου), που αποτελείται από τέλη που επιβάλλονται στους χρήστες της υπηρεσίας και κατά περίπτωση, συμπληρώνεται από επιδοτήσεις εκ μέρους των δημοσίων αρχών. Σε άλλους τύπους ρυθμίσεων, ο ιδιώτης καλείται να υλοποιήσει και να διαχειριστεί μια υποδομή για τη δημόσια διοίκηση (π.χ. ένα σχολείο, ένα νοσοκομείο, ένα σωφρονιστικό κέντρο, μια υποδομή που αφορά τις μεταφορές), µε χαρακτηριστικότερο παράδειγμα το μοντέλο τύπου PFΙ 49 (Private Finance Initiative). Στο μοντέλο αυτό η αμοιβή του ιδιώτη δεν έχει τη μορφή τελών που καταβάλλονται από τους χρήστες του έργου ή της υπηρεσίας, αλλά τακτικών πληρωμών που καταβάλλονται από το Δημόσιο. Οι πληρωμές αυτές μπορεί να είναι είτε σταθερές είτε μεταβλητές, να υπολογίζονται µε μεταβλητό τρόπο, ανάλογα, για παράδειγμα, µε τη διαθεσιμότητα του σχετικού έργου ή των σχετικών υπηρεσιών, ή ακόμη ανάλογα µε τη συχνότητα χρήσης του έργου. ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου Οι ΣΔΙΤ θεσμοθετημένου τύπου συνεπάγονται τη δημιουργία ενός φορέα ο οποίος ελέγχεται από κοινού από το Δημόσιο και τον ιδιώτη. Αποστολή του κοινού φορέα είναι να μεριμνά για την εκτέλεση ενός έργου ή την παροχή μιας υπηρεσίας προς όφελος του κοινού. Στα κράτη µέλη, οι δημόσιες αρχές προσφεύγουν ενίοτε σε δομές αυτού του είδους, ιδίως για τη διαχείριση δημόσιων υπηρεσιών σε τοπικό επίπεδο (π.χ., για τις υπηρεσίες ύδρευσης ή τις υπηρεσίες αποκομιδής απορριμμάτων). Η μορφή αυτή ΣΔΙΤ επιτρέπει στο Δημόσιο να διατηρήσει ένα σχετικά υψηλό επίπεδο ελέγχου των εργασιών, το οποίο μπορεί να προσαρμόζει κατά διαστήματα ανάλογα µε τις περιστάσεις, µέσω της παρουσίας του στη μετοχική ομάδα και τα διοικητικά όργανα του κοινού φορέα. Παρέχει επίσης τη δυνατότητα στον εν λόγω εταίρο να αναπτύξει τη δική του εμπειρία όσον αφορά στην εκμετάλλευση της σχετικής υπηρεσίας, υποστηριζόμενος 49 Με τον όρο PFI ορίζεται η Private Finance Initiative η οποία προωθήθηκε από τον Νοrman Lamont.Έ κτοτε αντικαταστάθηκε από τον όρο (Public-Private Partnership) (PPP) 25

27 συγχρόνως από έναν εταίρο του ιδιωτικού τομέα. Η σύσταση μιας τέτοιας ΣΔΙΤ μπορεί να γίνει είτε µε τη δημιουργία ενός φορέα που ελέγχεται από κοινού από τον δημόσιο και τον ιδιωτικό τομέα, είτε µε την απόκτηση του ελέγχου μιας υπάρχουσας δημόσιας επιχείρησης από τον ιδιωτικό τομέα. Σύμφωνα µε τον Συνοπτικό Οδηγό ΣΔΙΤ της ΕΓΣΔΙΤ του ΥΠ.ΟΙ.Ο., αναφορικά µε τα σχήματα ΣΔΙΤ, αναφέρονται δύο κατηγορίες, τα Ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ και τα Μη Ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ. Ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ Στα ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ, ο Ιδιώτης, πέραν της χρηματοδότησης, του σχεδιασμού, της κατασκευής και της συντήρησης αναλαμβάνει την εκμετάλλευση του έργου, µέσω της οποίας και των τελών που επιβάλλονται στους τελικούς χρήστες για τη χρήση του έργου ή της υπηρεσίας, έχουν τη δυνατότητα να αποπληρώσουν καταβολή του αρχικού κεφαλαίου και να εξασφαλίσουν επιπλέον κέρδη. Κατά την περίπτωση αυτή, ο ιδιώτης αναλαμβάνει επιπλέον των άλλων κινδύνων και τον κίνδυνο της ζήτησης. Στην περίπτωση που το έργο δεν είναι πλήρως ανταποδοτικό, η βιωσιμότητα της επένδυσης μπορεί να υποστηριχθεί και µε τη χρηματοδοτική συμβολή του Δημοσίου. Μετά το πέρας της συμβατικής περιόδου λειτουργίας, το έργο μεταβιβάζεται στο Δημόσιο. Παραδείγματα τέτοιου τύπου έργων είναι τα συγκοινωνιακά έργα (λιμάνια, αεροδρόμια, σιδηρόδρομοι, σταθμοί αυτοκινήτων κλπ), περιβαλλοντικά έργα (ύδρευση, αποχέτευση, διαχείριση αποβλήτων), ενεργειακά έργα, έργα τουριστικής υποδομής και θεματικά πάρκα. 26

28 Αναθέτουσα Αρχή Μεταβίβαση υποδομής με Τη λήξη της σύμβασης Δικαιώματα Λειτουργίας Ίδια Κεφάλαια / Δάνεια Μέτοχοι /Τράπεζες Εταιρία Ειδικού Τέλη Χρήσης Χρήστες Σκοπού Μέρισμα / Τόκοι/ Κεφάλαια Πηγή: Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομικών, Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα, «Εγχειρίδιο για την υλοποίηση έργων και υπηρεσιών µέσω ΣΔΙΤ», Αθήνα, Ιούνιος 2006 Σχήμα 1-4: Λειτουργία σχήματος ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ Μη ανταποδοτικά έργα ΣΔΙΤ Πρόκειται για έργα ή υπηρεσίες κοινωνικού χαρακτήρα τα οποία λειτουργεί το κράτος και απολαμβάνουν δωρεάν οι πολίτες και στα οποία δεν υπάρχει το στοιχείο της εκμετάλλευσης για τους ιδιωτικούς φορείς. Σε αυτές τις περιπτώσεις έργων, ο Ιδιώτης υλοποιεί το έργο, αναλαμβάνει τους κινδύνους κατασκευής και χρηματοδότησης, όχι όμως τον κίνδυνο ζήτησης. Ο κίνδυνος της ζήτησης αντικαθίσταται από τον ανάληψη του κινδύνου διαθεσιμότητας, το οποίο σημαίνει ότι ο ιδιώτης αναλαμβάνει την υποχρέωση της διαχείρισης και συντήρησης της υποδομής ή υπηρεσίας ώστε να επιτυγχάνεται η διαθεσιμότητα της. Ο ιδιώτης πληρώνεται απευθείας από το κράτος, µε τμηματικές καταβολές (availability payments) οι οποίες μπορούν να μειώνονται ανάλογα ή και αναστέλλονται αν ο Ιδιώτης δε συμμορφωθεί µε τις υποχρεώσεις του επιτυγχάνοντας το ελάχιστο επίπεδο ποιότητας που απαιτεί η σύμβαση σύμπραξης. Μετά το πέρας της συμβατικής περιόδου λειτουργίας το έργο μεταβιβάζεται στο Δημόσιο. Παραδείγματα τέτοιου τύπου έργων είναι τα σχολεία, τα νοσοκομεία, τα κτίρια δημοσιών υπηρεσιών, η παροχή υπηρεσιών τηλεπικοινωνιών και µμηχανογράφησης, καθώς και τα συγκοινωνιακά έργα µε χαμηλή ζήτηση (επαρχιακοί οδοί, δημόσιες συγκοινωνίες κλπ). 27

29 Αναθέτουσα Αρχή Μεταβίβαση υποδομής με Πληρωμές Τη λήξη της σύμβασης Διαθεσιμότητας υπηρεσία Ίδια Κεφάλαια / Δάνεια Μέτοχοι /Τράπεζες Εταιρία Ειδικού Τέλη Χρήσης Χρήστες Σκοπού Μέρισμα / Τόκοι/ Κεφάλαια αν προκύπτουν εμπορικές ή άλλες χρήσεις από το έργο Πηγή: Υπουργείο Οικονομίας & Οικονομικών, Ειδική Γραμματεία Συμπράξεων Δημόσιου-Ιδιωτικού Τομέα, «Εγχειρίδιο για την υλοποίηση έργων και υπηρεσιών µέσω ΣΔΙΤ», Αθήνα, Ιούνιος 2006 Σχήμα 1-5: Λειτουργία σχήματος µη ανταποδοτικών έργων ΣΔΙΤ Οι ΣΔΙΤ χαρακτηρίζονται και προσδιορίζονται από τη νομική και επιχειρηματική μορφή που λαμβάνουν. Οι συνηθέστερες μορφές ΣΔΙΤ είναι οι εξής παρακάτω 50 : Συμβάσεις παροχής υπηρεσιών (Outsourcing ή Contracting out) Οι δημόσιες αρχές έχουν τη δυνατότητα να αναθέτουν την εκτέλεσης μιας λειτουργίας και παροχής επιλεγμένων υπηρεσιών ή εργασιών στον ιδιωτικό τομέα, που εξειδικεύεται στο αντικείμενο που ανατίθεται. Οι υπηρεσίες αυτές δεν σχετίζονται απλά µε την παροχή υπηρεσιών για λόγους περιορισμού του κόστους, αλλά αναφέρονται στην παροχή ευρύτερων και πιο πολύπλοκων υπηρεσιών (outsourcing) που σχετίζονται µε μια απλή δραστηριότητα ή διαδικασία (π.χ. ολοκληρωμένα συστήματα παροχής πληροφοριών). Αναφορικά µε τους κινδύνους, ένα μέρος µόνο αυτών μεταφέρεται στον ιδιωτικό τομέα. Η ευθύνη της εν λόγω υπηρεσίας ή λειτουργίας παραμένει στο δημόσιο τομέα, ενώ ο ιδιωτικός τομέας, µέσω σχετικής επένδυσης, του παρέχει συγκεκριμένες επιμέρους λειτουργικές υπηρεσίες έναντι μιας προσυμφωνειθείσας αμοιβής. Η διάρκεια της σύμβασης είναι συνήθως γύρω στα 1-2 χρόνια. 50 European Commission Directorate General Regional Policy (2003) Guidelines for Successful Public Private Partnerships 28

30 Συμβάσεις διαχείρισης (Management agreements) Ο δημόσιος τομέας μεταφέρει την ευθύνη για την παροχή υπηρεσιών λειτουργίας και συντήρησης στον ιδιωτικό φορέα. Ο τελευταίος ενεργεί πάντα για λογαριασμό του δημοσίου, λειτουργεί διοικητικά ανεξάρτητα και δεν έχει άμεση νομική εξάρτηση από το δημόσιο. Αμείβεται για την παροχή των υπηρεσιών και η αμοιβή αυτή μπορεί να είναι σταθερή ή να είναι σε συνάρτηση µε την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων, π.χ. βελτίωση της αποδοτικότητας, κ.α. Η σύνδεση του συστήματος πληρωμών µε την επίτευξη συγκεκριμένων στόχων αποτελεί κίνητρο για την βελτίωση της παραγωγικότητας. Η διάρκεια της σύμβασης είναι συνήθως γύρω στα 3-5 χρόνια. Κατασκευή υποδομών και παροχή υπηρεσιών [Design Build-Finance-Operate (DBFO)] Η διαδικασία DBFO (Σχεδιασμός, Κατασκευή, Χρηματοδότηση και Λειτουργία) περιγράφει τη διαδικασία κατά την οποία ένας ιδιώτης επενδυτής έχει στην ιδιοκτησία του τον κατάλληλο εξοπλισμό ή τις υποδομές για να παρέχει μια δημόσια υπηρεσία µε το ανάλογο μηνιαίο ή ετήσιο οικονομικό αντάλλαγμα που πληρώνεται από το δημόσιο τομέα. Η μέθοδος αυτή εξαλείφει την ανάγκη για τη δημιουργία μεγάλων έργων υποδομής που απαιτούν τη διάθεση κεφαλαίων σημαντικού ύψους από το δημόσιο. Στόχος της μεθόδου είναι η ανάθεση στον ιδιώτη από το δημόσιο διαφόρων έργων δημιουργίας υποδομών μαζί µε την ευθύνη λειτουργίας τους. Σε αντάλλαγμα, ο ιδιωτικός τομέας λαμβάνει την αμοιβή του απευθείας από το δημόσιο φορέα, και η οποία συναρτάται µε την απόδοση του, όπως αποτυπώνεται στους όρους της σύμβασης μεταξύ των δύο πλευρών. Στη λήξη της σύμβασης, η ιδιοκτησία του παγίου μεταφέρεται στο Δημόσιο. Η διάρκεια της σύμβασης είναι συνήθως γύρω στα χρόνια Παραχώρηση (Concession) Η διαδικασία της παραχώρησης δεν διαφέρει και πολύ από την ανωτέρω. Η μόνη και βασική τους διαφορά είναι ότι ο ιδιωτικός τομέα απολαμβάνει την αμοιβή του από την κατασκευή και διαχείριση του έργου από τον τελικό χρήστη που συνήθως είναι κάποιος ιδιώτης και όχι άμεσα το ίδιο το δημόσιο. Αυτή η μορφή ΣΔΙΤ εφαρμόζεται όταν υπάρχει επαρκής ζήτηση για το έργο ή τις υπηρεσίες, µε αποτέλεσμα τα έσοδα από την εκμετάλλευση του παγίου να διασφαλίζουν την βιωσιμότητα του, χωρίς να υπάρχουν αντιδράσεις από την κοινή γνώμη για την εκμετάλλευση αυτή. Έργα τέτοιας μορφής στην Ελλάδα αποτελούν η Γέφυρα του Ρίου-Αντίρριου και η Αττική Οδός. Η διάρκεια της παραχώρησης είναι συνήθως γύρω στα χρόνια και ανατίθεται μέσα από ανταγωνιστικό διαγωνισμό μεταξύ των ενδιαφερομένων μερών. Σύμφωνα µε την 29

31 προσέγγιση της παραχώρησης, η ιδιοκτησία του έργου παραμένει στο δημόσιο τομέα, ενώ ευθύνη του ιδιώτη επενδυτή είναι να εξασφαλίσει ότι οι υποδομές χρησιμοποιούνται κατάλληλα και συντηρούνται κατά τη διάρκεια της περιόδου παραχώρησης και επιστρέφονται στο δημόσιο στην κατάσταση που ορίζει η σύμβαση µε το τέλος της παραχώρησης. Άλλες διαδομένες μορφές ΣΔΙΤ, οι οποίες διαφέρουν ανάλογα µε την κυριότητα των στοιχείων, τη λειτουργία και διαχείριση των έργων, τον τρόπο χρηματοδότησης, τη διάρκεια, κ.α. παρουσιάζονται στον πίνακα που ακολουθεί. 30

32 Πίνακας 1-1: Διάφορες παραλλαγές των μορφών ΣΔΙΤ Μορφές ΣΔΙΤ Κατασκευή - Λειτουργία - Μεταβίβαση [Build - Operate - Transfer (Β.Ο.Τ.)] και Κατασκευή - Ιδιοκτησία - Λειτουργία - Μεταβίβαση [Build - Own-Operate - Transfer (Β.Ο.Ο.Τ.)] Κατασκευή - Μεταβίβαση - Λειτουργία [Build-Transfer-Operate (Β.Τ.Ο.)] Κατασκευή - Ιδιοκτησία - Λειτουργία [Build-Own- Operate (Β.Ο.Ο.)] Αγορά - Κατασκευή - Λειτουργία [Buy-Build- Operate (Β.Β.Ο.)] Χρηματοδοτική Μίσθωση - Ιδιοκτησία - Λειτουργία [Leasing - Own - Operate (L.O.O.)] Κατασκευή - Ιδιοκτησία - Χρηματοδοτική Μίσθωση - Μεταφορά [Build-Own-Lease- Transfer (B.O.L.T.)] Σύμβαση Ιδιωτικών Υπηρεσιών: Λειτουργία και Συντήρηση [Private Services Contract: Operation and Σύντομη Περιγραφή Ο ιδιώτης ανάδοχος κατασκευάζει, µε βάση τις προδιαγραφές που έχει συμφωνήσει µε το δημόσιο, και συντηρεί και λειτουργεί το έργο [που ανήκει είτε σε κρατικούς φορείς (περίπτωση Β.Ο.Τ) ή στον ίδιο (περίπτωση Β.Ο.Ο.Τ.)] για έναπροκαθορισμένο χρονικό διάστηκα και στη συνέχεια μετά τη λήξη της περιόδου εκμετάλλευσης (παραχώρησης), είτε μεταβιβάζει την λειτουργία του (Β.Ο.Τ), είτε την ιδιοκτησία του (Β.Ο.Ο.Τ.) στο δημόσιο. Στις περισσότερες περιπτώσεις ο ιδιώτης είναι υπεύθυνος για τμήμα ή το σύνολο της χρηματοδότησης του έργου. Στη μέθοδο Β.Τ.Ο., ο ιδιώτης σχεδιάζει, χρηματοδοτεί και κατασκευάζει το έργο. Μετά την αποπεράτωσή του, η ιδιοκτησία του μεταβιβάζεται στο δημόσιο, το οποίο στη συνέχεια συμφωνεί για τη μίσθωση του έργου στον εν λόγω ιδιώτη, για προκαθορισμένη χρονική περίοδο. Κατά τη περίοδο αυτή, ο ιδιώτης διαχειρίζεται το έργο και εισπράττει τα έσοδα λειτουργίας του. Στην ανάπτυξη της μορφής Β.Ο.Ο., το δημόσιο απευθύνεται στον ιδιωτικό τομέα για την υλοποίηση ενός κοινωφελούς έργου. Χορηγεί στον ιδιώτη μακράς διάρκειας άδεια λειτουργίας, ο οποίος καθίσταται υπεύθυνος για τη χρηματοδότηση, το σχεδιασμό, την ανέγερση και τη λειτουργία του έργου. Στη συγκεκριμένη πρακτική, ο ιδιώτης έχει την ιδιοκτησία του έργου, ενώ το δημόσιο προσδιορίζει σαφώς τις προδιαγραφές λειτουργίας που αφορούν στις προσφερόμενες υπηρεσίες, τους κανόνες ασφάλειας και το ανώτατο επίπεδο τυχόν τελών χρήσης του έργου (π.χ. διόδια). Στο πλαίσιο προσέλκυσης επιχειρηματικών κεφαλαίων, το δημόσιο πώλοι υφιστάμενες εγκαταστάσεις κοινής ωφέλειας σε ιδιώτες, µε σκοπό την υλοποίηση πρόσθετων επενδύσεων (ανακαίνιση-επέκταση) σε αυτές, ώστε να καταστεί δυνατή η εκμετάλλευση των κατασκευαστικών και διοικητικών δεξιοτήτων των ιδιωτών, η μείωση των κινδύνων που απορρέουν από την ιδιοκτησία και λειτουργία του έργου και η ανάδειξη της σημαντικής οικονομικής αξίας των υφισταμένων έργων υποδομής. έκτοτε, ο ιδιώτης λειτουργεί τις εν λόγω εγκαταστάσεις ως ένα εποπτευόμενο από το κράτος κερδοφόρο κοινωφελές έργο. Στη μορφή L.O.O., ο ιδιώτης ενοικιάζει υφιστάμενες εγκαταστάσεις από το δημόσιο, επενδύει ίδια κεφάλαια για τον εκσυγχρονισμό τους ή την επέκτασή τους και στη συνέχεια αναλαμβάνει τη λειτουργία και εκμετάλλευση τους για προκαθορισμένο χρονικό διάστηκα, στο πλαίσιο σύμβασης µε το δημόσιο, το οποίο είναι ιδιοκτήτης του έργου. Με τη μέθοδο B.O.L.T., ο ιδιώτης χρηματοδοτεί και κατασκευάζει το έργο, το οποίο στη συνέχεια μισθώνει µε τη μορφή leasing στο δημόσιο. Το δημόσιο από πλευράς του καταβάλλει περιοδικές πληρωμές στον ιδιώτη, µέσω των οποίων σταδιακά μεταβιβάζεται και η ιδιοκτησία του έργου στην κυριότητά του. Στο τέλος της περιόδου αυτής, το δημόσιο είναι πλέον ο ιδιοκτήτης των εγκαταστάσεων, ή τις αγοράζει µε τίμημα, που έχει προσδιοριστεί στη σύμβαση leasing. Κατά τη διάρκεια της περιόδου μίσθωσης, τη λειτουργία των εγκαταστάσεων αναλαμβάνει είτε το δημόσιο, είτε ο ιδιώτης Με τη σύναψη μιας Ο.Μ. σύμβασης παροχής υπηρεσιών, το δημόσιο αναθέτει σε ιδιώτη την λειτουργία και συντήρηση ενός έργου, του οποίου όμως διατηρεί την 31

33 Maintenance (Ο.Μ.)] Μορφές ΣΔΙΤ Σύμβαση Ιδιωτικών Υπηρεσιών: Λειτουργία, Συντήρηση και Διαχείριση [Private Services Contract: Operation, Maintenance and Management (Ο.Μ.Μ.)] ιδιοκτησία και τη διοίκηση. Σύντομη Περιγραφή Πρόκειται για σύναψη σύμβασης παροχής «ολοκληρωμένων» υπηρεσιών µε την οποία το δημόσιο αναθέτει σε ιδιώτη τη λειτουργία, συντήρηση και διοίκηση του έργου, διατηρώντας την ιδιοκτησία του Πηγή: Εθνικό Συμβούλιο των Δημόσιων και Ιδιωτικών Συμπράξεων (NCPPP), ΗΠΑ, Σ ΙΤ στους τοµείς του Κράτους και της Τοπικής Αυτοδιοίκησης Οι υπηρεσίες κοινής ωφελείας καλύπτουν ένα σύνολο δραστηριοτήτων που αποτελούν πεδίο δράσης των Συμπράξεων. Στην Ευρωπαϊκή Ένωση (όπως προκύπτει κυρίως από κείμενα νομοθετικού περιεχομένου) έχει επικρατήσει η τριπλή διάκριση των υπηρεσιών κοινής ωφελείας, σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος µε ευρωπαϊκή διάσταση -όπως οι τηλεπικοινωνίες, η περιβαλλοντική προστασία κλπ.-, σε υπηρεσίες γενικού οικονομικού ενδιαφέροντος σε εθνική βάση - όπως οι τοπικές αστικές συγκοινωνίες- και σε λοιπές υπηρεσίες κοινής ωφελείας - όπως τα σχολεία - όπου το στοιχείο της οικονομικής δραστηριότητας παραμένει δευτερεύον (Αθ.Καΐσης, 2006). Στο σημείο αυτό θα πρέπει να προσθέσουμε ότι γίνονται αξιοσημείωτες προσπάθειες, από παγκόσμιους οργανισμούς και µη κυβερνητικές οργανώσεις, να πραγματοποιηθούν έργα ζωτικού χαρακτήρα σε χώρες του αναπτυσσόμενου κόσμου µε τη βοήθεια των Σ ΙΤ (έργα υδροδότησης, κατασκευής σχολείων και νοσοκομείων, διανομή ενέργειας, καταπολέμηση του ιού AIDS κλπ.). (United Nations Development Program for PPP, ). Γενικότερα οι καινοτομίες και η τεχνογνωσία των Συμπράξεων εφαρμόζονται παγκοσμίως σε τρεις καίριες κατηγορίες υποδομών: Αστική Ανάπτυξη (Urban Development) Παραδείγματα αστικής ανάπτυξης βασισμένα στις συμπράξεις είναι συνήθως οι περιοχές µε μεικτές χρήσεις γης: αυτές τυπικά περιέχουν τη στέγαση δημόσιων υπηρεσιών, την κατασκευή εργατικών κατοικιών, γραφειακών χώρων, τη δημιουργία χώρων λιανικού εμπορίου (shopping mall),ξενοδοχείων, χώρων στάθμευσης, καθώς και δημόσιων χώρων πρασίνου κλπ. Αναφερόμαστε σε υβριδικές μορφές PPP, που αφορούν κυρίως την αξιοποίηση της ακίνητης περιουσίας του δημόσιου. 32