6 Τα Οικονομικά 6.1 Θεωρητικό πλαίσιο Τα οικονομικά του Δημόσιου Τομέα ρυθμίζονται από τον Κρατικό Προϋπολογισμό κάθε έτους, στον οποίο προβλέπονται τα έσοδα από την φορολογία και υπολογίζονται τα ποσά που θα διατεθούν για κάθε τομέα. Ο κρατικός προϋπολογισμός επηρεάζει όχι μόνο τις υπηρεσίες του στενού Δημόσιου Τομέα, τα έσοδα των οποίων προέρχονται εξ ολοκλήρου από το κράτος, αλλά και πολλούς ακόμη φορείς που αναμένουν μέρος των εσόδων τους από κρατικές επιχορηγήσεις. 6.2 Αρχές κατάρτισης προϋπολογισμού Η κατάρτιση ενός προϋπολογισμού μπορεί να μοιάζει πολύπλοκη και κουραστική διαδικασία, ωστόσο ένας σωστός προϋπολογισμός μπορεί να διευκολύνει τη λειτουργία ενός οργανισμού, καθώς και τη δουλειά αυτών που τον διοικούν. Ένας σωστός προϋπολογισμός πρέπει να έχει τα ακόλουθα χαρακτηριστικά: Καθορίζει τα ελάχιστα έσοδα που θα χρειαστεί ο οργανισμός (ή το τμήμα του οργανισμού για το οποίο καταρτίζεται ο προϋπολογισμός) για να λειτουργήσει σωστά για το επόμενο έτος. Κάνει δυνατό τον υπολογισμό των εξόδων. 57
Νομιμοποιεί τις δαπάνες. Καθιστά δυνατό τον έλεγχο των εξόδων και την παρακολούθηση των δαπανών κατά τη διάρκεια του έτους. Ως δημόσιο έγγραφο, κοινοποιεί τις σχετικές πληροφορίες στους μάνατζερ του οργανισμού, στο προσωπικό αλλά και στο ευρύτερο κοινό. Στο βαθμό που έχει επιτευχθεί συναίνεση, ο προϋπολογισμός μπορεί να αποτελέσει κίνητρο για τους εργαζόμενους στον οργανισμό. Σύμφωνα με τους Coombs και Jenkins (1994) 25 υπάρχουν τέσσερα διαφορετικά μοντέλα κατάρτισης προϋπολογισμών που κυμαίνονται από τον αυξητικό (incremental) προϋπολογισμό ως τον ορθολογιστικό / εταιρικό προϋπολογισμό. Η κατάρτιση ενός αυξητικού προϋπολογισμού γίνεται με βάση τον προϋπολογισμό του προηγούμενου έτους, στον οποίο προστίθεται ο πληθωρισμός και τυχόν άλλα πρόσθετα έξοδα (π.χ. για νέες δραστηριότητες). Η κατάρτιση ενός ορθολογιστικού / εταιρικού προϋπολογισμού σκοπεύει στον προσδιορισμό των δραστηριοτήτων που έχουν να κάνουν με τους επιμέρους σκοπούς ενός προγράμματος, οι οποίες μπορεί να αφορούν ένα ή περισσότερα τμήματα ενός οργανισμού. Η επίτευξη των σκοπών αυτών πρέπει να αξιολογείται με βάση καθορισμένους δείκτες. Με βάση την ανάλυση κόστους ωφέλειας, αυτός ο τύπος προϋπολογισμού λαμβάνει υπόψη του το ποσοστό επιτυχίας των εναλλακτικών τοποθετήσεων του διαθέσιμου κεφαλαίου προκειμένου να καθορίσει τις δαπάνες. Η μέθοδος αυτή ενέχει διάφορα προβλήματα, μεταξύ των οποίων είναι: τεχνικά προβλήματα, καθώς σε κάθε δραστηριότητα συνήθως εμπλέκονται περισσότερα τμήματα ενός 25 Βλ. Coombs, H.M., and Jenkins, D.E. Public Sector Financial Management (2 nd edn.), Chapman &Hall, 1994 58
οργανισμού λογιστικά προβλήματα, καθώς τα λογιστικά συστήματα του οργανισμού είναι συνήθως οργανωμένα κατά τμήμα το πρόβλημα της δυσκολίας εξεύρεσης αξιόπιστων δεικτών για τη μέτρηση της επιτυχίας κάθε δραστηριότητας και, τέλος, τα πολιτικά προβλήματα, καθώς κάποιες δραστηριότητες που μπορεί να μην είναι συμφέρουσες από άποψη κόστους / ωφέλειας είναι ωστόσο κοινωνικά χρήσιμες. 6.3 Κοστολόγηση Το κόστος είναι τα ποσά του προϋπολογισμού που χρησιμοποιεί ο οργανισμός για τη λειτουργία του. Το κόστος στο δημόσιο τομέα μπορεί να χωριστεί σε τρεις γενικές κατηγορίες: 1. Κοστολόγηση των πόρων που χρειάζονται ώστε ο οργανισμός να παρέχει τις υπηρεσίες του στο κοινό (π.χ. αμοιβές προσωπικού, ενοίκιο ακινήτων, προμήθεια εξοπλισμού). 2. Κοστολόγηση με βάση την παρεχόμενη υπηρεσία. Σε αυτή την περίπτωση το κόστος υπολογίζεται ανάλογα με την υπηρεσία που παρέχει ο οργανισμός και μετριέται με βάση αντίστοιχες μονάδες (π.χ. στην περίπτωση της δημοτικής συγκοινωνίας, η μονάδα μπορεί να είναι το κόστος ανά επιβάτη ανά χιλιόμετρο). 3. Κοστολόγηση με βάση το κάθε τμήμα (ή λειτουργία) του οργανισμού (π.χ. το κόστος του Τμήματος Προσωπικού). Με αυτόν τον τρόπο μπορεί να παρακολουθείται η απόδοση ενός τμήματος (ή του αντίστοιχου μάνατζερ που είναι υπεύθυνος για αυτό), αλλά και να λαμβάνονται αποφάσεις σχετικά με το ποιες λειτουργίες του 59
οργανισμού είναι συμφέρουσες και ποιες θα ήταν καλύτερο να ανατεθούν σε τρίτους. Το κόστος χωρίζεται σε σταθερά ποσά (αυτά δηλαδή που δεν μεταβάλλονται κατά τη διάρκεια της περιόδου αναφοράς) και σε μεταβλητά (αυτά που αλλάζουν ανάλογα με το αν οι προσφερόμενες υπηρεσίες αυξάνονται ή μειώνονται). Υπάρχει και το «ημι-μεταβλητό» κόστος, ένα μέρος του οποίου είναι σταθερό, ενώ το υπόλοιπο μεταβάλλεται ανάλογα με τις υπηρεσίες (για παράδειγμα, ο λογαριασμός τηλεφώνου, που περιλαμβάνει το πάγιο τέλος και τις χρεώσεις ανάλογα με το χρόνο ομιλίας). 6.4 Οικονομική ανάλυση και έλεγχος Η οικονομική ανάλυση είναι μια πρακτική που εφαρμόζεται στον ιδιωτικό τομέα. Ωστόσο, στο πλαίσιο της γενικότερης τάσης υιοθέτησης μεθόδων μάνατζμεντ του ιδιωτικού τομέα από τον δημόσιο, η οικονομική ανάλυση έχει αρχίσει να εφαρμόζεται και σε υπηρεσίες του Δημόσιου Τομέα σε αρκετές χώρες. Κατά την εφαρμογή των μεθόδων της οικονομικής ανάλυσης, είτε στον ιδιωτικό, είτε στο δημόσιο τομέα, πρέπει να λαμβάνονται υπόψη ορισμένοι παράγοντες που μπορεί να επηρεάσουν το αποτέλεσμά της. Πρώτον, δεν πρέπει να διαφεύγει της προσοχής το γεγονός ότι δεν μπορούν τα αποτελέσματα όλων των αποφάσεων και δράσεων να μετρηθούν πάντα με οικονομικούς όρους. Αυτό έχει ιδιαίτερη σημασία για τον δημόσιο τομέα, όπου πολλές από τις αποφάσεις λαμβάνονται με πολιτικά ή κοινωνικά κριτήρια και όχι με αυστηρά οικονομικά κριτήρια 60
κέρδους ή ζημίας. Δεύτερον, η αποτελεσματική εφαρμογή της οικονομικής ανάλυσης προϋποθέτει πολύ καλή ενημέρωση σχετικά με όλες τις πιθανές εναλλακτικές αποφάσεις και με τα αναμενόμενα αποτελέσματά τους. Όταν η ενημέρωση είναι ελλιπής, η μέθοδος δεν αποδίδει όπως θα έπρεπε. Στον ιδιωτικό τομέα, το κεφάλαιο που είναι απαραίτητο για τη χρηματοδότηση μιας ενέργειας προέρχεται από την αγορά, η οποία είναι πρόθυμη να χρηματοδοτήσει επικερδείς δραστηριότητες. Αντίθετα, το μεγαλύτερο μέρος των εσόδων του Δημόσιου Τομέα προέρχεται από κρατικές επιχορηγήσεις, χωρίς να λαμβάνεται υπόψη η κερδοφορία ή όχι της επένδυσης. Ωστόσο, τα τελευταία χρόνια οι μάνατζερ των δημόσιων υπηρεσιών ενθαρρύνονται να χρησιμοποιούν τεχνικές του ιδιωτικού τομέα για την αξιολόγηση των δραστηριοτήτων τους. Η έννοια της ποιότητας που «αγοράζουν» τα χρήματα (value for money) είναι κεντρική στην αντίληψη του Δημόσιου Τομέα. Για να εξασφαλιστεί η βέλτιστη δυνατή ποιότητα παρεχομένων υπηρεσιών με ένα δεδομένο κόστος πρέπει να ικανοποιηθούν τρεις προϋποθέσεις: Οικονομία, Αποδοτικότητα και Αποτελεσματικότητα. Η Οικονομία αναφέρεται στη «νοικοκυρεμένη» διαχείριση με έμφαση στην εξοικονόμηση χρημάτων, επικεντρώνεται δηλαδή στο κόστος. Η Αποδοτικότητα εστιάζει στην επίτευξη του καλύτερου δυνατού αποτελέσματος, από τους πόρους που είναι διαθέσιμοι. Η Αποτελεσματικότητα απεικονίζει το βαθμό κατά τον οποίο το αποτέλεσμα μιας ενέργειας ανταποκρίνεται στον αρχικό σχεδιασμό. Οι τρεις αυτοί παράγοντες δεν συμβαδίζουν πάντα. Για παράδειγμα, η επιλογή της χαμηλότερης προσφοράς για την προμήθεια εξοπλισμού επιτυγχάνει οικονομία, αν όμως η ποιότητα του προσφερόμενου 61
εξοπλισμού είναι πολύ χαμηλή και δεν ανταποκρίνεται στις απαιτήσεις, τότε δεν επιτυγχάνεται ούτε Αποδοτικότητα ούτε Αποτελεσματικότητα. Επομένως, για τη λήψη αποφάσεων θα πρέπει να συνυπολογίζονται και οι τρεις παράγοντες. Τέλος, αναφορικά με τον έλεγχο των οικονομικών του Δημόσιου Τομέα, πρέπει πάλι να παραπέμψουμε στη σχετική νομοθεσία οι διατάξεις της οποίας διαφέρουν από χώρα σε χώρα ως προς τις ρυθμίσεις και τις διαδικασίες ελέγχου. 6.5 Τιμολόγηση Η τιμολόγηση των υπηρεσιών που παρέχει ο Δημόσιος Τομέας είναι ένα πολύπλοκο ζήτημα, καθώς δεν ρυθμίζεται μόνο από την αγορά και τον ανταγωνισμό, αλλά και από πολιτικούς και κοινωνικούς παράγοντες, κυρίως όσον αφορά στις υπηρεσίες κοινής ωφέλειας, τις δημόσιες συγκοινωνίες, τις υπηρεσίες υγείας κ.λπ. Έτσι, ανάλογα με τη φύση και τον χαρακτήρα της παρεχόμενης υπηρεσίας, η τιμολόγηση πρέπει να γίνεται είτε με βάση τον υπολογισμό του κόστους της υπηρεσίας αυτής (επομένως η τιμή ισούται τουλάχιστον με το κόστος), είτε με βάση τον υπολογισμό της ελάχιστης δυνατής συνεισφοράς στο κόστος (οπότε η τιμή ισούται με μέρος του κόστους). 62