ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 19.12.2012 C(2012) 9427 final Θέμα: Κρατική ενίσχυση αριθ. SA.35220 (2012/N) Ελλάδα Εκσυγχρονισμός αερολιμένα «Μακεδονία» Κύριε Υπουργέ, 1 ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ (1) Με ηλεκτρονική κοινοποίηση της 1ης Αυγούστου 2012, οι ελληνικές αρχές κοινοποίησαν στην Ευρωπαϊκή Επιτροπή μέτρο που αφορά την ανακαίνιση και την ανάπτυξη του αερολιμένα «Μακεδονία». Το μέτρο καταχωρίστηκε με αριθμό υπόθεσης κρατικής ενίσχυσης SA. 35220. (2) Με επιστολές της 6ης Σεπτεμβρίου 2012 και της 8ης Οκτωβρίου 2012, η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες σχετικά με το κοινοποιηθέν μέτρο. Στις 19 Σεπτεμβρίου 2012, στις 12 Οκτωβρίου 2012, στις 19 Οκτωβρίου 2012 και στις 22 Οκτωβρίου 2012 οι ελληνικές αρχές υπέβαλαν πρόσθετες πληροφορίες αναφορικά με την κοινοποίησή τους. 2 ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ 2.1 Αερολιμένας «Μακεδονία» (3) Ο αερολιμένας «Μακεδονία» βρίσκεται σε απόσταση 13 χιλιομέτρων από την πόλη της Θεσσαλονίκης. Ο αερολιμένας εξυπηρετεί κυρίως το βόρειο τμήμα της Ελλάδας (δηλ. τη νομαρχία Θεσσαλονίκης και τμήματα της Μακεδονίας, της Θράκης, της Ηπείρου και της Θεσσαλίας). Είναι ο μόνος αερολιμένας στη Βόρεια Ελλάδα με διεθνείς συνδέσεις. (4) Ο αερολιμένας «Μακεδονία» αποτελεί ιδιοκτησία της Ελληνικής Υπηρεσίας Πολιτικής Αεροπορίας (εφεξής «ΕΥΠΑ»), η οποία είναι και ο φορέας διαχείρισής του. Κύριο Δημήτρης Λ. Αβραμόπουλος Υπουργό Εξωτερικών Βασιλίσσης Σοφίας 5 Grèce - 10671 Αθήνα Commission européenne, B-1049 Bruxelles/Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: 00-32 (0) 2 299.11.11.
(5) Η επιβατική κίνηση την τελευταία δεκαετία αυξήθηκε από περίπου 3 εκατ. επιβάτες το 2000 σε 3,9 εκατ. το 2010, με μέσο ετήσιο ρυθμό ανάπτυξης 1,3% για τους επιβάτες εσωτερικού και 1,1% για τους επιβάτες εξωτερικού. Η εξέλιξη της κίνησης στον αερολιμένα από το 2002 και η αναμενόμενη ανάπτυξη έως το 2038 έχουν ως εξής: Πίνακας 1: Εξέλιξη του αριθμού επιβατών στον αερολιμένα «Μακεδονία» την περίοδο 2002 2038 Πραγματικός αριθμός επιβατών την περίοδο 2002 2011: Έτος 2002 2004 2006 2008 2010 2011 Επιβάτες (σε εκατ.) 3,2 3,6 3,8 4,1 3,9 3,9 Αναμενόμενη εξέλιξη του αριθμού επιβατών την περίοδο 2012 2038: Έτος Επιβάτες (σε εκατ.) 2012 2017 2023 2028 2033 2038 3,9 4,1 4,7 5,4 6,2 7,2 Πίνακας 2: Εξέλιξη της κίνησης των αεροσκαφών στον αερολιμένα «Μακεδονία» την περίοδο 2002 2038 Πραγματικός αριθμός αεροσκαφών την περίοδο 2002 2011: Έτος 2002 2004 2006 2008 2010 2011 Αεροσκάφη 39550 51144 47490 47987 45118 43430 Αναμενόμενη κίνηση αεροσκαφών την περίοδο 2012 2038: Έτος 2012 2017 2023 2028 2033 2038 Αεροσκάφη 46874 50140 54392 60740 69318 81026 (6) Επιπλέον του αερολιμένα «Μακεδονία», η Θεσσαλονίκη εξυπηρετείται επίσης από τον αερολιμένα Καβάλας (περίπου 300.000 επιβάτες ετησίως), ο οποίος έχει ως στόχο την κάλυψη του βορειοδυτικού τμήματος της χώρας. Ο αερολιμένας Καβάλας απέχει οδικώς περίπου 2,5 ώρες από τη Θεσσαλονίκη. Δεν υπάρχουν σιδηροδρομικές υπηρεσίες (σιδηροδρομικού δικτύου υψηλής ταχύτητας ή συμβατικού) ούτε και υφίστανται σχέδια για την κατασκευή του. 2.2 Το επενδυτικό σχέδιο και η χρηματοδότησή του (7) Μετά τις προκαταρκτικές μελέτες σκοπιμότητας, οι ελληνικές αρχές εξέδωσαν επίσημη απόφαση για τον εκσυγχρονισμό του αερολιμένα «Μακεδονία», στις 29 Οκτωβρίου 2001. Το προβλεπόμενο επενδυτικό σχέδιο αφορά κυρίως τις βελτιώσεις του διαδρόμου προσαπογειώσεων αεροσκαφών και νέους τροχοδρόμους, αλλά περιλαμβάνει επίσης και επιχειρησιακές βελτιώσεις και αναβαθμίσεις της αστικής περιοχής και των ελεγχόμενων χώρων του αερολιμένα. 2
(8) Το υπό εξέταση επενδυτικό σχέδιο περιλαμβάνει ιδίως τα ακόλουθα μέτρα: - Επέκταση και αναβάθμιση του κύριου διαδρόμου προσαπογειώσεων αεροσκαφών σε μήκος περίπου 3.440 μέτρων, συμπεριλαμβανομένης της κατασκευής τροχοδρόμων, δαπέδου αναμονής και όλων των απαραίτητων εργασιών (όπως π.χ. θωράκιση για προστασία επιχώματος επέκτασης από κυματισμούς, κατασκευή συστημάτων αποστράγγισης, οδοστρωσίας-ασφαλτικών, συστημάτων φωτοσήμανσης, συστημάτων ελέγχου, συστημάτων προσγείωσης με ενόργανη προσέγγιση ακριβείας). - Κατασκευή ενός παράλληλου τροχοδρόμου σε μήκος περίπου 2.440 μέτρων, συμπεριλαμβανομένης της ανακατασκευής του δαπέδου αναμονής στο τέλος του κύριου διαδρόμου προσαπογειώσεων αεροσκαφών. Το σχέδιο περιλάμβανε επίσης έργα για τη μετατροπή του τροχοδρόμου F σε διάδρομο προσαπογειώσεων αεροσκαφών κατά τη διάρκεια των εργασιών για τον κύριο διάδρομο προσαπογειώσεων αεροσκαφών και ταυτόχρονη δημιουργία τεχνικών εγκαταστάσεων (π.χ. φωτοσήμανση, αποστραγγιστικά έργα, σηματοδότηση ακριβείας, αποκατάσταση υποδομής, αντικατάσταση οδοστρωσίας-ασφαλτικών). - Απόκτηση μελετών και υπηρεσιών παροχής συμβουλών, που είναι αναγκαίες λόγω των τεχνικών λεπτομερειών του έργου. (9) Το έργο προβλέπεται να πραγματοποιηθεί μέχρι και το 2013. Ο κύριος στόχος των μέτρων είναι η βελτίωση της αποτελεσματικότητας και της επιχειρησιακής ασφάλειας του χειρισμού αεροσκαφών στον αερολιμένα, οι οποίες περιορίζονται επί του παρόντος στις ώρες αιχμής. Με τις προβλεπόμενες βελτιώσεις, η ικανότητα του αερολιμένα «Μακεδονία» θα αυξηθεί, δίνοντας τη δυνατότητα πραγματοποίησης πτήσεων μεγάλων αποστάσεων (για παράδειγμα υπερατλαντικές πτήσεις). (10) Η δαπάνη της επένδυσης ανέρχεται σε 230,50 εκατ. ευρώ. Το συνολικό εκτιμώμενο επενδυτικό κόστος μπορεί να κατανεμηθεί ως εξής: Πίνακας 2: Το επενδυτικό σχέδιο στον αερολιμένα «Μακεδονία». Μέτρο Κόστος σε 1.000 ευρώ Αμοιβές συμβούλων (σχετικά με τα κατασκευαστικά έργα) 1.836,73 Μελέτες (σχετικά με τα κατασκευαστικά έργα) 2.998,48 Κατασκευή παράλληλου τροχοδρόμου 19.982,54 Αναβάθμιση διαδρόμου 38.745,00 Επέκταση του διαδρόμου προσαπογειώσεων αεροσκαφών (συμπεριλαμβανομένου τροχοδρόμου, συνδετηρίων τροχοδρόμων, δαπέδου αναμονής και συναφών έργων υποδομής) 166.956,31 Συνολικό ποσό 230.519,06 3
(11) Σύμφωνα με τις ελληνικές αρχές, επενδύσεις ύψους 230,50 εκατ. ευρώ θα καλυφθούν εν μέρει με δημόσια χρηματοδότηση και εν μέρει από έσοδα αεροπορικής και μη αεροπορικής φύσης του αερολιμένα «Μακεδονία». Η πρώτη απόφαση των ελληνικών αρχών να παράσχουν δημόσια χρηματοδότηση στον αερολιμένα «Μακεδονία» ελήφθη ήδη το 2001. Η δημόσια χρηματοδότηση θα χορηγηθεί εν μέρει στο πλαίσιο επιχειρησιακών προγραμμάτων της ΕΕ (117,6 εκατ. ευρώ) και εν μέρει απευθείας από τον ελληνικό προϋπολογισμό (30 εκατ. ευρώ). Η ένταση της ενίσχυσης ανέρχεται σε περίπου 64%. Χωρίς την ενίσχυση, η καθαρή παρούσα αξία του επενδυτικού σχεδίου θα ήταν αρνητική (δηλαδή περίπου -151 εκατ. ευρώ). (12) Οι ελληνικές αρχές δήλωσαν ότι οι κατασκευαστικές εργασίες του έργου δημοπρατήθηκαν (και θα δημοπρατηθούν) με ανοικτό διαγωνισμό χωρίς διακρίσεις. Στην περίπτωση που οι προβλεπόμενες δαπάνες είναι χαμηλότερες, η χρηματοδότηση και η ένταση ενίσχυσης δεν θα υπερβούν το πραγματικό κόστος. Η ενίσχυση θα χορηγηθεί μόνον ως αντιστάθμιση δαπανών βάσει αποδεικτικών στοιχείων για την πληρωμή των αναδόχων. 2.3 Νομική βάση (13) Η νομική βάση για τη χορήγηση της ενίσχυσης αποτελείται από τις αποφάσεις A.Π 57838 (29.10.01) και A.Π 1502 (10.06.10) των ελληνικών αρχών για την ένταξη του αερολιμένα «Μακεδονία» σε επιχειρησιακό πρόγραμμα της ΕΕ και ο νόμος 3263/2004, ο οποίος προβλέπει τη χρηματοδοτική συνδρομή για αερολιμενικές εγκαταστάσεις στην Ελλάδα. 3 ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ 3.1 Ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης (14) Βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ «ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές». (15) Τα κριτήρια που ορίζονται στο άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ είναι σωρευτικά. Ως εκ τούτου, προκειμένου να προσδιοριστεί κατά πόσο τα κοινοποιηθέντα μέτρα συνιστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να πληρούνται όλες οι ακόλουθες προϋποθέσεις. Συγκεκριμένα, η χρηματοδοτική στήριξη: χορηγείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους, ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή κλάδους παραγωγής, νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και επηρεάζει τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές. Οικονομική δραστηριότητα και έννοια της επιχείρησης (16) Κατά πάγια νομολογία, η Επιτροπή πρέπει πρώτα να εξακριβώσει εάν η ΕΥΠΑ είναι επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Πρώτον, πρέπει να σημειωθεί ότι κατά πάγια νομολογία, η έννοια της επιχείρησης καλύπτει οποιαδήποτε οντότητα ασκεί οικονομική δραστηριότητα, ανεξάρτητα από το νομικό 4
καθεστώς της και τον τρόπο με τον οποίο χρηματοδοτείται 1, και ότι οποιαδήποτε δραστηριότητα συνίσταται στην προσφορά αγαθών και υπηρεσιών σε συγκεκριμένη αγορά αποτελεί οικονομική δραστηριότητα 2. (17) Στην απόφασή του στην υπόθεση "αερολιμένας Leipzig-Halle" το Γενικό Δικαστήριο επιβεβαίωσε ότι η λειτουργία ενός αερολιμένα αποτελεί οικονομική δραστηριότητα, στο πλαίσιο της οποίας η κατασκευή αερολιμενικής υποδομής αποτελεί αναπόσπαστο μέρος 3. Από τη στιγμή που ένας φορέας διαχείρισης αερολιμένα ασκεί οικονομικές δραστηριότητες, ανεξάρτητα από το νομικό καθεστώς του και τον τρόπο με τον οποίο χρηματοδοτείται, αποτελεί επιχείρηση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και, ως εκ τούτου, ισχύουν γι αυτόν οι κανόνες της Συνθήκης για τις κρατικές ενισχύσεις 4. (18) Εν προκειμένω, η Επιτροπή σημειώνει ότι η εκμετάλλευση της υποδομής που αποτελεί αντικείμενο της παρούσας απόφασης θα πραγματοποιηθεί σε εμπορική βάση από τον φορέα διαχείρισης του αερολιμένα, την ΕΥΠΑ. Δεδομένου ότι ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα θα χρεώνει τους χρήστες για την χρήση της υποδομής του, η υποδομή αυτή είναι εμπορικά εκμεταλλεύσιμη. Συνεπάγεται ότι η οντότητα που εκμεταλλεύεται την εν λόγω υποδομή αποτελεί επιχείρηση για τους σκοπούς του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο κράτος (19) Η επιχορήγηση ύψους 30 εκατ. ευρώ υπέρ της ΕΥΠΑ, του φορέα διαχείρισης του αερολιμένα «Μακεδονία», χρηματοδοτείται από τον προϋπολογισμό της ελληνικής κυβέρνησης και, συνεπώς, περιλαμβάνει κρατικούς πόρους και πρέπει επίσης να καταλογισθεί στο κράτος. (20) Η δημόσια χρηματοδότηση που θα χορηγηθεί στο πλαίσιο των επιχειρησιακών προγραμμάτων της ΕΕ (117,6 εκατ. ευρώ) μεταφέρεται στην αρμόδια εθνική αρχή και τον φορέα που ορίζεται για τον σκοπό αυτό από το κράτος μέλος πριν καταβληθεί στην ΕΥΠΑ. Συνεπώς, και αυτή η χρηματοδότηση θεωρείται ότι υπόκειται στη διακριτική ευχέρεια των ελληνικών αρχών, και ως εκ τούτου περιλαμβάνει κρατικούς πόρους. Όσον αφορά τον χαρακτηρισμό της χρηματοδότησης ως κρατικής, η Επιτροπή σημειώνει ότι κατά την επιλογή έργων επιδοτούμενων σε εθνικό επίπεδο οι ελληνικές αρχές έχουν μεγάλη ευχέρεια λήψης αποφάσεων και ότι το κοινοποιηθέν μέτρο επελέγη κατά τρόπο άμεσο από τις ελληνικές αρχές και, συνεπώς, καταλογίζεται στο δημόσιο. Οικονομικό πλεονέκτημα (21) Οι προαναφερθείσες δημόσιες χρηματοδοτήσεις από τον κρατικό προϋπολογισμό που χορηγήθηκαν χωρίς αντάλλαγμα μειώνουν το επενδυτικό κόστος που θα έπρεπε κανονικά να επωμιστεί ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα, εάν ήθελε να επεκταθεί 1 2 3 4 Υπόθεση C-35/96 Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1998, σ. I-3851, σκέψη 36 C-41/90 Höfner and Elser, Συλλογή 1991, σ. I-1979, σκέψη 21 υπόθεση C-244/94 Fédération Française des Sociétés d'assurance και λοιποί κατά Ministère de l'agriculture et de la Pêche, Συλλογή 1995 σ. I-4013, σκέψη 14 υπόθεση C-55/96 Job Centre, Συλλογή 1997 σ. I-7119, σκέψη 21. Υπόθεση 118/85 Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1987, σ. 2599, σκέψη 7 υπόθεση 35/96, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 1998, σ.i-3851, σκέψη 36. Συνεκδικασθείσες υποθέσεις T-455/08 Flughafen Leipzig-Halle GmbH και Mitteldeutsche Flughafen AG κατά Επιτροπής και T-443/08 Freistaat Sachsen και Land Sachsen-Anhalt κατά Επιτροπής, (εφεξής: «υπόθεση Leipzig-Halle airport»), Συλλογή 2011, δεν έχει ακόμη δημοσιευτεί στη Συλλογή βλ. επίσης υπόθεση T-128/89 Aéroports de Paris κατά Επιτροπής, Συλλογή 2000 σ. II- 3929, που επιβεβαιώθηκε από το Δικαστήριο υπόθεση C-82/01P, Συλλογή 2002 σ. I-9297, και υπόθεση T-196/04 Ryanair κατά Επιτροπής, Συλλογή 2008 σ. II3643, σκέψη 88. Υποθέσεις C-159/91 και C-160/91, Poucet κατά AGV και Pistre κατά Cancava, Συλλογή 1993, σ. I-637. 5
ή να βελτιώσει την αποδοτικότητά του και, συνεπώς, παρέχει οικονομικό πλεονέκτημα στον αερολιμένα. Επιλεκτικότητα (22) Το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ προβλέπει ότι για να θεωρηθεί ένα μέτρο ως κρατική ενίσχυση θα πρέπει να επιφυλάσσει «ευνοϊκή μεταχείριση σε ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής». Η Επιτροπή σημειώνει ότι τα πλεονεκτήματα αυτά δόθηκαν μόνο στην ΕΥΠΑ. Συνεπώς, πρόκειται για ένα μέτρο επιλεκτικού χαρακτήρα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στις συναλλαγές (23) Εάν η ενίσχυση που χορηγεί ένα κράτος μέλος ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης έναντι άλλων ανταγωνιστών στην εσωτερική αγορά, η ανταγωνιστικότητα της επιχείρησης θεωρείται ότι επηρεάστηκε από την ενίσχυση. Κατά πάγια νομολογία 5, για να στρεβλώνει ένα μέτρο τον ανταγωνισμό ο αποδέκτης της ενίσχυσης πρέπει να ανταγωνίζεται άλλες επιχειρήσεις σε αγορές που είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό. (24) Όπως εξηγείται ανωτέρω, η λειτουργία ενός αερολιμένα αποτελεί οικονομική δραστηριότητα 6. Υφίσταται ανταγωνισμός μεταξύ αερολιμένων, καθώς και μεταξύ φορέων διαχείρισης αερολιμένων, για την ανάθεση σε αυτούς της διαχείρισης ενός συγκεκριμένου αερολιμένα. (25) Αερολιμένες με περίπου 4 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως ανταγωνίζονται μεταξύ τους για να προσελκύσουν αερομεταφορείς. Όπως αναφέρεται στην παράγραφο 40 των κατευθυντήριων γραμμών για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005, δεν είναι δυνατό να εξαιρεθούν οι μικρότεροι αερολιμένες από το πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Οι προβλέψεις όσον αφορά την κίνηση επιβατών 7 στον αερολιμένα «Μακεδονία» κάνουν λόγο για αύξηση της κίνησης κατά τα επόμενα έτη. Επιπλέον, τα επίμαχα μέτρα θα επιτρέψουν στον αερολιμένα «Μακεδονία» να προσελκύσει αεροπορικές εταιρείες που πραγματοποιούν επίσης πτήσεις μεγάλων αποστάσεων (π.χ. υπερατλαντικών). (26) Με βάση τα ανωτέρω, τα επίμαχα μέτρα είναι σε θέση να επηρεάσουν τον ανταγωνισμό μεταξύ αερολιμένων με την ενίσχυση της ελκυστικότητας του αερολιμένα «Μακεδονία» για τους αερομεταφορείς. (27) Επιπλέον, το οικονομικό όφελος που αποκομίζει η ΕΥΠΑ ως επιχορήγηση για τη χρηματοδότηση του έργου αναβάθμισης της υποδομής του αερολιμένα «Μακεδονία» θα ενισχύσει τη θέση της έναντι των ανταγωνιστών της στην ευρωπαϊκή αγορά φορέων παροχής αερολιμενικών υπηρεσιών. Δεδομένου ότι η αγορά παροχής αερολιμενικών υπηρεσιών δεν είναι κλειστή στον ανταγωνισμό σε επίπεδο ΕΕ, η υπό εξέταση δημόσια χρηματοδότηση νοθεύει ή απειλεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών. 5 6 7 Απόφαση T-214/95, Het Vlaamse Gewest κατά Επιτροπής, Συλλογή 1998, σ. II-717. Βλ. ανωτέρω παράγραφο 18. Βλ. ανωτέρω, πίνακες 1 και 2. 6
Συμπέρασμα (28) Για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η δημόσια χρηματοδότηση των μέτρων υποδομής στον αερολιμένα «Μακεδονία» συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Στον βαθμό που η επιχορήγηση υπέκειτο σε έγκριση της Επιτροπής, η Ελλάδα τήρησε την απαγόρευση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. 3.2 Συμβατότητα της ενίσχυσης (29) Η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει εάν η ενίσχυση μπορεί να θεωρηθεί συμβατή με την εσωτερική αγορά. Τήρηση των κατευθυντήριων γραμμών για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005 (30) Το παρόν μέτρο μπορεί να εξεταστεί μόνο βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, το οποίο ορίζει ότι: «ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον», δύνανται να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά. Εν προκειμένω, οι κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005 παρέχουν ένα πλαίσιο το οποίο επιτρέπει να αξιολογηθεί κατά πόσο οι ενισχύσεις που χορηγούνται σε αερολιμένες μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την κοινή αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Καθορίζουν ορισμένα κριτήρια τα οποία λαμβάνει υπόψη η Επιτροπή από την πλευρά αυτή κατά τη λήψη αποφάσεων από τότε που εκδόθηκε η απόφαση στην υπόθεση "Aéroports de Paris" 8. (31) Σύμφωνα με το σημείο 61 των κατευθυντήριων γραμμών του 2005, η Επιτροπή πρέπει να εξετάζει εάν: Η κατασκευή και η εκμετάλλευση της υποδομής ανταποκρίνονται σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος (περιφερειακή ανάπτυξη, δυνατότητα πρόσβασης, κ.λπ.) Η υποδομή είναι αναγκαία και αναλογική προς τον καθορισμένο στόχο Η υποδομή προσφέρει ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα, ιδίως όσον αφορά τη χρήση των υποδομών που ήδη υπάρχουν Η πρόσβαση στην υποδομή είναι ανοικτή σε όλους τους πιθανούς χρήστες ισότιμα και χωρίς διακρίσεις Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν επηρεάζεται αρνητικά σε βαθμό αντίθετο προς το συμφέρον της ΕΕ. 8 Βλ. παραδείγματος χάρη την απόφαση της Επιτροπής της 13ης Μαρτίου 2001 Υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 58/2000 Ιταλία Ανάπτυξη του συστήματος αερολιμένων του Piemonte, ΕΕ C 67 της 17ης Μαρτίου 2004 απόφαση της Επιτροπής της 19ης Ιανουαρίου 2005 κρατική ενίσχυση αριθ. N 644i/2002 Γερμανία Ανάπτυξη δημοτικής οικονομικής υποδομής σύμφωνα με το μέρος ΙΙ, τμήμα 7 του σχεδίου Πλαίσιο εντός του κοινού συστήματος ομοσπονδιακής κυβέρνησης/ομόσπονδων κρατών για τη βελτίωση των περιφερειακών οικονομικών υποδομών: (i) Κατασκευή ή ανάπτυξη περιφερειακών αερολιμένων, ΕΕ C 126 της 25ης Μαΐου 2005 Απόφαση της Επιτροπής της 20ής Απριλίου 2005 Κρατική ενίσχυση αριθ. N 355/2004 Βέλγιο Εταιρική σχέση δημόσιου ιδιωτικού τομέα για τη σήραγγα Krijgsbaan στο Deurne, ανάπτυξη επαγγελματικών εγκαταστάσεων και λειτουργία του αερολιμένα της Αμβέρσας (PPP Project Antwerp Airport), ΕΕ C 175 της 16ης Ιουλίου 2005 Απόφαση της Επιτροπής της 23ης Ιουλίου 2008 Κρατική ενίσχυση αριθ. C 48/2006 (πρώην N 227/2006) Γερμανία DHL/Leipzig Halle, ΕΕ L 346 της 23ης Δεκεμβρίου 2008. 7
(i) Η κατασκευή και η εκμετάλλευση της υποδομής ανταποκρίνονται σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος (περιφερειακή ανάπτυξη, δυνατότητα πρόσβασης κ.λπ.) (32) Ο πλησιέστερος προς τον αερολιμένα «Μακεδονία» είναι ο αερολιμένας της Καβάλας ο οποίος απέχει οδικώς περίπου 2,5 ώρες. Δεν υπάρχουν άλλα μέσα μεταφοράς, εκτός από το οδικό δίκτυο. Στο πλαίσιο αυτό, η περιοχή που εξυπηρετείται από τον αερολιμένα της Θεσσαλονίκης (Βόρεια Ελλάδα) έχει συνολικό πληθυσμό 3,8 εκατομμύρια κατοίκων και προσελκύει περίπου 4 εκατομμύρια επιβάτες ετησίως, εκ των οποίων το 60% είναι αλλοδαποί, μετανάστες και χρήστες ναυλωμένων πτήσεων. Η νέα επένδυση δεν θα συνιστά επικάλυψη υφιστάμενης μη κερδοφόρας υποδομής. (33) Υπό το πρίσμα αυτής της τουριστικής ζήτησης και για λόγους πρόσβασης των τουριστών και του τοπικού πληθυσμού στη Βόρεια Ελλάδα, αυτό αποκτά ιδιαίτερη σημασία δεδομένου ότι ο τουρισμός διαδραματίζει κεντρικό ρόλο στην οικονομία της Ελλάδας και στη γενικότερη ανάπτυξή της. Η Επιτροπή παρατηρεί ότι το αναπτυξιακό έργο στον αερολιμένα «Μακεδονία» έχει θετικό αντίκτυπο στην τουριστική ανάπτυξη και στη δημιουργία θέσεων απασχόλησης. (34) Συνεπώς, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι η κατασκευή και η λειτουργία της υποδομής ανταποκρίνονται σε σαφώς καθορισμένο στόχο γενικού συμφέροντος. (ii) Η υποδομή είναι αναγκαία και αναλογική προς τον στόχο που έχει καθοριστεί. (35) Σύμφωνα με τις ελληνικές αρχές, οι υφιστάμενες εγκαταστάσεις του αερολιμένα όπως είναι σήμερα, ιδίως του διαδρόμου και του συστήματος τροχοδρόμου, δεν πληρούν τις προϋποθέσεις για την απρόσκοπτη επίγεια εξυπηρέτηση των αεροσκαφών. Κατά συνέπεια, ο αερολιμένας πάσχει από συμφόρηση σε ώρες αιχμής. (36) Επιπλέον, για διάφορους λόγους, ο υφιστάμενος διάδρομος κρίνεται ανεπαρκής και ακατάλληλος. Ο υφιστάμενος διάδρομος έχει μήκος 2440 μέτρων και ως έχει μπορεί να χρησιμοποιηθεί μόνον για πτήσεις μικρών και μεσαίων αποστάσεων. Κατά συνέπεια, η αποτελεσματικότητα του αερολιμένα περιορίζεται σημαντικά (τα αεροσκάφη τύπου Boeing B 747, B 767 και McDonnell Douglas MD 11 με πλήρη φόρτωση απαιτούν διαδρόμους απογείωσης μεταξύ 2 925 μέτρων και 3 320 μέτρων). Η ανεπάρκεια αυτή είχε επίσης σημαντική επίπτωση στην οικονομική κατάσταση του αερολιμένα. Η επέκταση του διαδρόμου θα επιτρέψει την αύξηση της κίνησης και την πραγματοποίηση πτήσεων μεγάλων αποστάσεων (π.χ. υπερατλαντικές). (37) Στην ανάλυση κόστους/οφέλους που υποβλήθηκε από τις ελληνικές αρχές, προβλέπεται ότι το έργο υποδομής θα πραγματοποιηθεί μόνο στον βαθμό που είναι απαραίτητο για την επίτευξη των στόχων που έχουν καθοριστεί και στον βαθμό που το έργο δεν είναι δυσανάλογα μεγάλο ή πολύπλοκο. (38) Συνεπώς, η Επιτροπή μπορεί να συμπεράνει ότι η υπό εξέταση υποδομή είναι αναγκαία και αναλογική προς τον στόχο που έχει καθοριστεί. (iii) Η υποδομή προσφέρει ικανοποιητικές προοπτικές χρήσης μεσοπρόθεσμα, ιδίως όσον αφορά τη χρήση των υποδομών που ήδη υπάρχουν (39) Με βάση τις προβλέψεις (κίνηση επιβατών και αεροσκαφών) που παρείχαν οι ελληνικές αρχές, το έργο υποδομής ανταποκρίνεται στη μεσοπρόθεσμη ζήτηση των αεροπορικών εταιρειών και των επιβατών. Αυτό οφείλεται ιδίως στην έλλειψη άλλων 8
αερολιμένων που προσφέρουν άμεση, τακτική πρόσβαση στη Βόρεια Ελλάδα και στην απουσία εναλλακτικών σιδηροδρομικών συνδέσεων μεγάλης ταχύτητας, καθώς και στην αναμενόμενη αύξηση του αριθμού των επιβατών. (40) Βάσει των προβλέψεων που προαναφέρθηκαν για τον αριθμό των επιβατών, μεσοπρόθεσμα, το έργο ανάπτυξης του αερολιμένα «Μακεδονία» προσφέρει καλές προοπτικές χρήσης, ιδίως σε σχέση με τις υπάρχουσες υποδομές του αερολιμένα, οι οποίες θα βελτιστοποιηθούν με τα σχεδιαζόμενα έργα. (iv) Η πρόσβαση στην υποδομή είναι ανοικτή σε όλους τους πιθανούς χρήστες ισότιμα και χωρίς διακρίσεις (41) Οι ελληνικές αρχές επιβεβαιώνουν ότι η ΕΥΠΑ (δημόσια αρχή) θα αναλάβει τη διαχείριση της υποδομής και ότι θα είναι ανοικτή σε όλους τους δυνητικούς χρήστες χωρίς εμπορικά αδικαιολόγητες διακρίσεις. (v) Η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν επηρεάζεται σε βαθμό αντίθετο προς το συμφέρον της ΕΕ (42) Όπως προαναφέρθηκε, ακόμη και μετά την αναβάθμιση της υποδομής του αερολιμένα, αναμένεται ότι θα εξυπηρετεί περίπου 4,0 εκατομμύρια επιβάτες το 2015 και 5 εκατομμύρια επιβάτες το 2025, πράγμα που κατατάσσει τον αερολιμένα «Μακεδονία», σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005, στους μεγάλους περιφερειακούς αερολιμένες με ετήσια κίνηση επιβατών μεταξύ 1 και 5 εκατομμυρίων (κατηγορία Γ). (43) Η περιοχή που εξυπηρετείται από τον αερολιμένα «Μακεδονία» είναι η Βόρεια Ελλάδα και ο πλησιέστερος ανταγωνιστής της, τουλάχιστον από γεωγραφική άποψη, είναι ο αερολιμένας Καβάλας ο οποίος απέχει περίπου 2,5 ώρες οδικώς. Η αναβάθμιση του αερολιμένα «Μακεδονία» θα έχει περιορισμένες μόνο επιπτώσεις στον αερολιμένα Καβάλας. Σύμφωνα με τις ελληνικές αρχές, οι δύο αερολιμένες εξυπηρετούν διαφορετικές περιοχές της Βόρειας Ελλάδας και οι αγορές επιβατών για αυτούς τους δύο αερολιμένες είναι σαφώς διακεκριμένες λόγω των διαφορετικών περιοχών που εξυπηρετούν. (44) Δεν υπάρχει εναλλακτικό σημείο σύνδεσης του αερολιμένα «Μακεδονία» για την εξυπηρέτηση της Βόρειας Ελλάδας. Οι οδικές μεταφορές δεν καλύπτουν τις απαιτήσεις της τουριστικής κίνησης ενώ η συντριπτική πλειοψηφία των επισκεπτών φθάνει στη Βόρεια Ελλάδα μέσω ναυλωμένων πτήσεων με απευθείας σύνδεση από τη χώρα τους. Αυτό είναι ιδιαίτερα σημαντικό δεδομένου ότι ο τουρισμός διαδραματίζει σημαντικό ρόλο για την οικονομία της Θεσσαλονίκης και για τη γενική ανάπτυξη της χώρας. (45) Επιπλέον, η ένταση ενίσχυσης του σχεδίου (βλ. τμήμα σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα της ενίσχυσης) περιορίζεται στο έλλειμμα χρηματοδότησης. Ο φορέας διαχείρισης του αερολιμένα θα χρηματοδοτήσει περίπου το 36% από τα μελλοντικά του έσοδα αεροπορικά και μη. (46) Συνεπώς, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ανάπτυξη του εμπορίου δεν επηρεάζεται σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον. 9
(47) Η Επιτροπή θεωρεί ότι η δημόσια χρηματοδότηση για την αναβάθμιση του αερολιμένα «Μακεδονία» σύμφωνα με τους όρους που περιγράφηκαν ανωτέρω δεν είναι επιζήμια για το κοινό συμφέρον και ότι πληρούνται στην παρούσα υπόθεση τα κριτήρια που ορίζονται στο σημείο 61 των κατευθυντήριων γραμμών για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005. Η ενίσχυση είναι αναγκαία και αναλογική (48) Εκτός από την υποχρέωση τήρησης των συγκεκριμένων κριτηρίων συμβατότητας που περιλαμβάνονται στις κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005, οι κρατικές ενισχύσεις προς αερολιμένες, όπως και κάθε άλλο μέτρο κρατικών ενισχύσεων, πρέπει να είναι απαραίτητες και αναλογικές σε σχέση με τον επιδιωκόμενο θεμιτό στόχο προκειμένου να χαρακτηριστούν συμβατές 9. (49) Η Επιτροπή πρέπει επίσης να εξακριβώσει κατά πόσο η κρατική ενίσχυση που χορηγείται στην ΕΥΠΑ έχει μεταβάλει τη συμπεριφορά της δικαιούχου επιχείρησης ώστε αυτή να αναλάβει δραστηριότητα που συμβάλλει στην επίτευξη στόχου κοινού συμφέροντος και την οποία (i) δεν θα μπορούσε να υλοποιήσει χωρίς την ενίσχυση ή (ii) θα την υλοποιούσε εν μέρει ή με διαφορετικό τρόπο. Επιπλέον, η ενίσχυση θεωρείται αναλογική μόνο εάν δεν θα μπορούσε να επιτευχθεί το ίδιο αποτέλεσμα με μικρότερη ενίσχυση και μικρότερη στρέβλωση του ανταγωνισμού. Αυτό σημαίνει ότι το ποσό και η ένταση της ενίσχυσης πρέπει να περιοριστούν στο ελάχιστο αναγκαίο για την πραγματοποίηση της ενισχυόμενης δραστηριότητας. (50) Οι ελληνικές αρχές υπέβαλαν υπολογισμό του ελλείμματος χρηματοδότησης του υπό εξέταση επενδυτικού έργου που ανέρχεται σε -151 εκατ. ευρώ, με τον οποίο καταδεικνύεται ότι το έλλειμμα χρηματοδότησης αντιστοιχεί στη δημόσια χρηματοδότηση που πράγματι χορηγείται στον αερολιμένα (ήτοι 147,6 εκατ. ευρώ) το υπόλοιπο ποσό θα χρηματοδοτηθεί μέσω εσόδων από αεροπορικές και μη δραστηριότητες του αερολιμένα «Μακεδονία». Συνεπώς, η ενίσχυση θα επιτρέψει στον δικαιούχο να πραγματοποιήσει την επένδυση και έχει χαρακτήρα κινήτρου. (51) Δεδομένου ότι οι κατευθυντήριες γραμμές για τις αεροπορικές μεταφορές του 2005 αφήνουν ανοικτό το ζήτημα της έντασης της ενίσχυσης, το μέγιστο επιτρεπόμενο ποσό της ενίσχυσης πρέπει να περιορίζεται στο έλλειμμα χρηματοδότησης υπολογιζόμενου με βάση το επιχειρηματικό σχέδιο του αερολιμένα. Επιπλέον, η Επιτροπή σημειώνει ότι οι σχετικές επενδύσεις ομοιάζουν με επενδύσεις σε άλλους αερολιμένες που έχουν παρόμοια χαρακτηριστικά 10. Επιπρόσθετα, δεδομένης της θέσης του αερολιμένα και των απαιτήσεων προσβασιμότητας της Βόρειας Ελλάδας η ένταση ενίσχυσης 64% περίπου είναι αιτιολογημένη. (52) Ως εκ τούτου, η Επιτροπή θεωρεί ότι η ενίσχυση περιορίζεται στο ελάχιστο απαραίτητο, έχει χαρακτήρα κινήτρου και είναι αναλογική. 9 10 Κατά πάγια νομολογία η Επιτροπή δύναται να χαρακτηρίσει μια ενίσχυση συμβατή μόνον εφόσον είναι αναγκαία για την επίτευξη θεμιτού στόχου (βλ. υπόθεση αριθ. 730/79, Philipp Morris, σκέψη 17 υπόθεση αριθ. C-390/06, Nuova Agricast, σκέψη 68 υπόθεση αριθ. T-162/06, Kronoply, σκέψη 65). Βλ. απόφαση της Επιτροπής της 11ης Φεβρουαρίου 2009 στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 472/2008 Πολωνία επενδυτικές ενισχύσεις για τους αερολιμένες στο πλαίσιο του επιχειρησιακού προγράμματος «υποδομές και περιβάλλον», ΕΕ C 79, 2 Απριλίου 2009 και απόφαση της Επιτροπής της 13ης Ιουλίου 2009 στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 196/2008 Πολωνία επενδυτικές ενισχύσεις για τους αερολιμένες στο πλαίσιο των περιφερειακών επιχειρησιακών προγραμμάτων, ΕΕ C 204, 29 Αυγούστου 2009. 10
Συμπέρασμα (53) Λαμβάνοντας υπόψη την ανωτέρω αξιολόγηση, η Επιτροπή συμπεραίνει ότι το εξεταζόμενο μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. 4 ΑΠΟΦΑΣΗ Η Επιτροπή, ως εκ τούτου, αποφάσισε να κρίνει ότι: - Το μέτρο ύψους 147,6 εκατ. ευρώ συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, και είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Εάν η παρούσα επιστολή περιέχει εμπιστευτικές πληροφορίες που δεν πρέπει να κοινολογηθούν σε τρίτους, παρακαλείσθε να ενημερώσετε σχετικά την Επιτροπή εντός 15 εργάσιμων ημερών από την ημερομηνία παραλαβής. Εάν η Επιτροπή δεν λάβει σχετική αιτιολογημένη αίτηση εντός της προθεσμίας αυτής, θα θεωρηθεί ότι συμφωνείτε όσον αφορά την κοινολόγηση σε τρίτους και τη δημοσίευση ολόκληρου του κειμένου της επιστολής, στη γλώσσα του αυθεντικού κειμένου, στον εξής δικτυακό τόπο: http://ec.europa.eu/competition/elojade/isef/ndex.cfm Η αίτησή σας πρέπει να σταλεί με συστημένη επιστολή ή φαξ στην ακόλουθη διεύθυνση: Με τιμή, European Commission Directorate-General for Competition B-1049 Brussels Belgium Αριθ. τηλεομοιοτυπίας: +0032 (0) 2 2961242 Για την Επιτροπή Joaquín ALMUNIA Αντιπρόεδρος 11