ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ. Βρυξέλλες, 10.VII.2007 E(2007) 3211 τελικό. Κρατική ενίσχυση N 134/2007 Ελλάδα ργο υποθαλάσσιας αρτηρίας Θεσσαλονίκης

Transcript

1 ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ Βρυξέλλες, 10.VII.2007 E(2007) 3211 τελικό Θέμα: Κρατική ενίσχυση N 134/2007 Ελλάδα ργο υποθαλάσσιας αρτηρίας Θεσσαλονίκης Κύριε Υπουργέ, 1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ (1) Με επιστολή της 6ης Μαρτίου , οι ελληνικές αρχές κοινοποίησαν στην Επιτροπή το προαναφερόμενο μέτρο. Η υπόθεση πρωτοκολλήθηκε με τον αριθμό N 134/2007. Με επιστολή της 12ης Απριλίου , η Επιτροπή ζήτησε περαιτέρω πληροφορίες. Οι ελληνικές αρχές υπέβαλαν τις απαντήσεις τους με επιστολή της 8ης Μαΐου 2007, που πρωτοκολλήθηκε από την Επιτροπή στις 11 Μαΐου ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ 2.1. Έργο (2) Το έργο της υποθαλάσσιας σήραγγας της Θεσσαλονίκης (στο εξής «το έργο») θα αποτελέσει βασικό στοιχείο του ρυθμιστικού σχεδίου της Θεσσαλονίκης και αναπόσπαστο τμήμα της στρατηγικής για πολυτροπικές μεταφορές στην πόλη της Θεσσαλονίκης, η οποία αποσκοπεί στο μετριασμό της συμφόρησης στο ιστορικό κέντρο της πόλης, ενώ παράλληλα να συνδεθεί το πυκνοκατοικημένο νοτιοανατολικό πολεοδομικό συγκρότημα με το οικονομικώς ισχυρό βορειοδυτικό. Πέραν της μείωσης της ρύπανσης στο κέντρο της πόλης, το έργο θα συμβάλει στην αναζωογόνηση του ιστορικού κέντρου, θα βελτιώσει τη ροή της κυκλοφορίας στην πόλη και θα μειώσει τη διάρκεια μετακίνησης μεταξύ των μερών της Θεσσαλονίκης που θα συνδέει, με αποτέλεσμα οικονομικά οφέλη για την τοπική οικονομία Αριθμός αναφοράς TREN(2007) A/ Αριθμός αναφοράς TREN(2007)D/ Πρωτοκολλήθηκε υπό τον αριθμό αναφοράς TREN(2007) A/31936 Κυρία Ντόρα ΜΠΑΚΟΓΙΑΝΝΗ Υπουργό Εξωτερικών Βασιλίσσης Σοφίας 5 Grèce Αθήνα Commission européenne, B-1049 Bruxelles/Europese Commissie, B-1049 Brussel Belgium Telephone: (0)

2 (3) Το έργο περιλαμβάνει τη κατασκευή νέας οδού ταχείας κυκλοφορίας που θα συνδέει τη δυτική είσοδο της Θεσσαλονίκης με το ανατολικό μέρος της πόλης, μέσω, εν μέρει, υποθαλάσσιας σήραγγας μήκους 6,5 χιλιομέτρων. (4) Η αρτηρία θα κατασκευαστεί με χρηματοδοτική σύμπραξη δημόσιου και ιδιωτικού τομέα και αναμένεται να διαρκέσει περί τα τέσσερα έτη. Το Δημόσιο θα είναι ο ιδιοκτήτης της υποδομής που θα δημιουργηθεί, χωρίς όμως να είναι αρχικά ο διαχειριστής της. Αφού παρέλθει η περίοδος παραχώρησης, η υποδομή θα επιστραφεί στο Δημόσιο. Η συνολική περίοδος παραχώρησης, όπου περιλαμβάνεται η τετραετής φάση μελέτης και κατασκευής, είναι τριάντα έτη. (5) Στη αρτηρία θα έχουν πρόσβαση όλοι οι χρήστες μηχανοκίνητων οχημάτων υπό το όρο ότι θα καταβάλουν τα ενιαία τέλη διοδίων, των οποίων το ανώτατο ύψος καθορίζεται στη Σύμβαση Παραχώρησης. (6) Για την κατασκευή και λειτουργία της αρτηρίας προκηρύχθηκε διαγωνισμός. Ο διαγωνισμός προκηρύχθηκε με κλειστή διαδικασία. Στο συμπλήρωμα της Επίσημης Εφημερίδας των Ευρωπαϊκών Κοινοτήτων της 28ης Μαρτίου 2002 δημοσιεύθηκε ενδεικτική προκήρυξη σχετικά με το έργο. Περίληψη της προκήρυξης προεπιλογής δημοσιεύθηκε στο συμπλήρωμα της Επίσημης Εφημερίδας της 2ας Ιουλίου Προεπιλέχθηκαν οι έξι από τους επτά υποψηφίους που είχαν υποβάλει εμπρόθεσμα αιτήσεις για προεπιλογή από τις δημοπρατούσες αρχές. Τα έγγραφα του τελικού διαγωνισμού για την υποβολή δεσμευτικών προσφορών εκδόθηκαν στις 13 Ιανουαρίου Οι πέντε από τους έξι προεπιλεχθέντες ομίλους υπέβαλαν εμπρόθεσμα τις προσφορές τους για τη σύμβαση παραχώρησης. Δεδομένου ότι όλες οι προσφορές που υποβλήθηκαν πληρούσαν τις τεχνικές απαιτήσεις των προδιαγραφών, η αναθέτουσα αρχή έλαβε την τελική της απόφαση μετά από αξιολόγηση των οικονομικών προσφορών που βασίστηκε στον μαθηματικό τύπο, με σκοπό να επιτευχθεί το ελάχιστο κόστος για το Δημόσιο και την κοινωνία. (7) Κατά το τελευταίο στάδιο αξιολόγησης των προσφορών, η παράμετρος που αξιολογήθηκε με τον υψηλότερο συντελεστή βαρύτητας - 35% - ήταν η οικονομική δαπάνη με την οποία η κάθε προσφορά θα επιβάρυνε το ελληνικό Δημόσιο. Ο προσφέρων που επιλέχθηκε από το Δημόσιο εγγυήθηκε τη χαμηλότερη δαπάνη εκ μέρους του Δημοσίου, επειδή ζήτησε τη χαμηλότερη χρηματοδοτική συμβολή του Δημοσίου κατά τη φάση κατασκευής και δεν ζήτησε επιδότηση κατά τη φάση λειτουργίας (τέσσερις άλλοι προσφέροντες των οποίων οι προσφορές πληρούσαν τις τεχνικές απαιτήσεις που είχαν οριστεί στα έγγραφα του διαγωνισμού ζήτησαν υψηλότερη συμβολή του Δημοσίου κατά τη φάση κατασκευής καθώς και υψηλότερες επιδοτήσεις κατά τη φάση λειτουργίας). (8) Εξάλλου ο ανακηρυχθείς ανάδοχος πρότεινε τον χαμηλότερο εσωτερικό δείκτη αποδοτικότητας της δεσμευτικής επένδυσης, με την επίτευξη του οποίου θα ενεργοποιηθεί ο μηχανισμός επιστροφής του έργου στο Δημόσιο (επιστροφή στο Δημόσιο πριν από τη λήξη της αρχικώς προβλεφθείσας περιόδου παραχώρησης). (9) Μολονότι αρκετοί από τους ομίλους των οποίων οι προσφορές δεν επιλέχθηκαν προσέφυγαν ενώπιον των ελληνικών δικαστηρίων, η διαδικασία κρίθηκε έγκυρη από το Συμβούλιο Επικρατείας. Η συμμόρφωση της διαδικασίας του διαγωνισμού προς τις γενικές αρχές του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, καθώς και με την οδηγία 93/37/EΚ στο βαθμό που αφορά την παραχώρηση, επιβεβαιώθηκε από την Επιτροπή στις 12 Οκτωβρίου 2006, με την απόφαση να τεθεί στο αρχείο η καταγγελία 2005/5002/Ελλάδα «Παρατυπίες στην πρόσκληση υποβολής προσφορών: Θεσσαλονίκη». 2

3 (10) Οι τροποποιήσεις της σύμβασης παραχώρησης μετά την υποβολή των προσφορών από τους διαφόρους προσφέροντες ήταν είτε ουδέτερες ως προς τα αποτελέσματά τους (π.χ. τροποποιήσεις διευκρινιστικού χαρακτήρα) είτε προς όφελος του Δημοσίου. Συγκεκριμένα: (11) Μολονότι στα έγγραφα της προκήρυξης του διαγωνισμού προβλεπόταν ότι η δεσμευτική επένδυση εκ μέρους του παραχωρησιούχου (εξαιρουμένου ορισμένου ποσοστού του μετοχικού κεφαλαίου) θα έπρεπε να κατανεμηθεί στη 48μηνη περίοδο κατασκευής, υπό την προϋπόθεση της κατ αναλογία εκταμίευσης της χρηματοδοτικής συμβολής του Δημοσίου, στη σύμβαση παραχώρησης ορίζεται ότι το συνολικό ποσό της δεσμευτικής επένδυσης πρέπει να καταβληθεί πριν από την έναρξη της σύμβασης. Όσον αφορά την καταβολή της χρηματοδοτικής συμβολής του Δημοσίου, θα πρέπει πλέον να εκταμιευθεί μόνον μετά την έκδοση της βεβαίωσης περάτωσης εργασιών, με αποτέλεσμα να περιοριστεί για το Δημόσιο ο (έμμεσος) κίνδυνος κατασκευής. Οι τροποποιήσεις αυτές ανταποκρινόταν στη προσφορά που υπέβαλε ο ανακηρυχθείς ανάδοχος. (12) Μολονότι στα έγγραφα του διαγωνισμού προβλεπόταν η δυνατότητα επιδότησης της λειτουργίας, ο ανακηρυχθείς ανάδοχος απέφυγε να αξιοποιήσει αυτή τη δυνατότητα Προϋπολογισμός (13) Η συνολική επένδυση αναμένεται ότι θα είναι της τάξεως των 477 εκατομ. ευρώ, που θα αποτελείται από ίδια κεφάλαια ύψους 59 εκατομ. ευρώ, προνομιούχες απαιτήσεις ύψους περίπου 321,5 εκατομ. ευρώ (εν μέρει χρηματοδοτούμενες από την Ευρωπαϊκή Τράπεζα Επενδύσεων και εν μέρει από εμπορικές τράπεζες) και συμβολή του Δημοσίου, ύψους 96 εκατομ. ευρώ. Ο προϋπολογισμός για την κατασκευή του έργου υπολογίζεται ότι θα ανέλθει σε περίπου 344 εκατομ. ευρώ Ανάδοχος (14) Το έργο ανατέθηκε στον όμιλο «Θερμαϊκή Οδός», ο οποίος επέτυχε το χαμηλότερο σταθμισμένο κόστος του έργου για το Δημόσιο και ήταν ο μόνος προσφέρων ο οποίος δεν απαίτησε από το Δημόσιο επιδότηση για τη λειτουργία. Ο όμιλος «Θερμαϊκή Οδός» θα αναλάβει τη μελέτη, κατασκευή, χρηματοδότηση, λειτουργία, συντήρηση και εκμετάλλευση της υποθαλάσσιας αρτηρίας για περίοδο τριάντα ετών έναντι χρηματοδοτικής συμβολής του Δημοσίου ύψους 96 εκατομ. ευρώ και του αποκλειστικού δικαιώματος να εισπράττει τέλη διοδίων από τους χρήστες του έργου, των οποίων το ανώτατο όριο καθορίζεται στη συμφωνία παραχώρησης. (15) Ο όμιλος «Θερμαϊκή Οδός» αποτελεί κοινοπραξία των εταιρειών Ελληνική Τεχνοδομική ΤΕΒ Α.Ε. (ελληνική εταιρεία), Άκτωρ Α.Ε. (ελληνική θυγατρική εταιρεία του ομίλου Ελληνική Τεχνοδομική ΤΕΒ Α.Ε., εξειδικευμένη στις κατασκευές), Boskalis International B.V. (εταιρεία από τις Κάτω Χώρες). Τα μέλη του ομίλου, εκτός της εταιρείας Άκτωρ, είναι μέτοχοι στην παραχωρησιούχο (Θερμαϊκή Οδός Α.Ε.). 3

4 3. ΕΚΤΙΜΗΣΗ (16) Σύμφωνα με το άρθρο 87 παράγραφος 1 της συνθήκης ΕΚ «Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την κοινή αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές, εκτός αν η παρούσα συνθήκη ορίζει άλλως.» (17) Η χρηματοδότηση και επιτήρηση της κατασκευής υποδομής μεταφορών αποτελεί μέτρο άσκησης οικονομικής πολιτικής και χωροταξίας που απορρέει από την κρατική κυριαρχία 4. Είναι στην διακριτική ευχέρεια των κρατών μελών να επιλέξουν τον τρόπο, καθώς και τις γεωγραφικές ή οικονομικές μορφές, για την υλοποίηση τέτοιου είδους έργου. Ωστόσο, το ζήτημα που ανακύπτει είναι κατά πόσον ο τρόπος που το Δημόσιο χρηματοδοτεί ή κατασκευάζει υποδομή στο πλαίσιο της άσκησης δημόσιας πολιτικής είναι δυνατόν να ισοδυναμεί με χορήγηση κρατικής ενίσχυσης σε ορισμένες επιχειρήσεις. Ενδέχεται να προκύψει πρόβλημα σε τρία διαφορετικά επίπεδα: στο επίπεδο των χρηστών, στο επίπεδο του κατασκευαστή της υποδομής και στο επίπεδο του διαχειριστή της υποδομής 5. (18) Στην προκειμένη περίπτωση, την κατασκευή και διαχείριση της υποδομής αναλαμβάνει η ίδια επιχείρηση, με βάση την παραχώρηση κατασκευής και λειτουργίας του έργου Οικονομικό όφελος για το φορέα κατασκευής και λειτουργίας της υποδομής (19) Στις περιπτώσεις που το Δημόσιο χρηματοδοτεί υποδομή σε σύμπραξη με τον ιδιωτικό τομέα, δεν υφίσταται κρατική ενίσχυση προς όφελος του κατασκευαστή/διαχειριστή της υποδομής υπό τον όρο ότι η δημόσια χρηματοδότηση περιορίζεται στην αγοραία τιμή των παρεχομένων υπηρεσιών και έργων. Αυτό συμβαίνει εάν ο παραχωρησιούχος επιλέγεται με αμερόληπτη, ανταγωνιστική πρόσκληση υποβολής προσφορών ανοικτή σε όλους τους υπάρχοντες και δυνητικούς υποψηφίους και προκριθεί η οικονομικώς συμφέρουσα προσφορά. Ακριβέστερα, σύμφωνα με τη μακροχρόνια πρακτική της Επιτροπής στον τομέα του ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων, είναι αποδεκτό ότι, κατ' αρχήν, η χαμηλότερη προσφορά στο πλαίσιο ανταγωνιστικής διαδικασίας για την ανάθεση σύμβασης αντιστοιχεί στην αγοραία τιμή για την παροχή αντίστοιχων υπηρεσιών / εργασιών Βλ. για παράδειγμα.: Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης 713/1997 Ζεύξη Ρίου-Αντιρρίου, σημείο 37 και Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 478/2004 Ιρλανδικοί σιδηρόδρομοι, σημείο 30. Βλ. για παράδειγμα: Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης 713/1997 Ζεύξη Ρίου-Αντιρρίου, σημείο 39 Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 60/2006, Έργο ανάπτυξης κύριου λιμένα του Ρότερνταμ, σημείο 39 Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 478/2004, Ιρλανδικοί σιδηρόδρομοι, σημείο 26 με περαιτέρω παραπομπές. Βλ. για παράδειγμα: Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης 713/1997 Ζεύξη Ρίου-Αντιρρίου, σημείο 40 Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 60/2006, Έργο ανάπτυξης κύριου λιμένα του Ρότερνταμ, σημείο 51 Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 149/2006, M3 North of Kells to Clooney, σημείο 38 με περαιτέρω παραπομπές. 4

5 (20) Η παραχωρησιούχος για την υλοποίηση του έργου της υποθαλάσσιας αρτηρίας της Θεσσαλονίκης έχει επιλεχθεί με διαδικασία δημοπράτησης που δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της ΕΕ, όπως περιγράφηκε ανωτέρω στα σημεία 6 και 7. Από τους πέντε προσφέροντες των οποίων οι προσφορές ικανοποιούσαν τις τεχνικές απαιτήσεις που ορίζονταν στα έγγραφα του διαγωνισμού, το ελληνικό Δημόσιο επέλεξε εκείνη που εξασφάλιζε την υλοποίηση του έργου με τη χαμηλότερη δαπάνη για το Δημόσιο. (21) Εξάλλου, ο ανακηρυχθείς ανάδοχος πρότεινε τον χαμηλότερο εσωτερικό δείκτη αποδοτικότητας της δεσμευτικής επένδυσης με την επίτευξη του οποίου θα ενεργοποιηθεί ο μηχανισμός για την επιστροφή της υποδομής στο Δημόσιο (επιστροφή πριν από τη λήξη της αρχικώς προβλεφθείσας περιόδου παραχώρησης). (22) Μολονότι η απόφαση του ελληνικού Δημοσίου να αναθέσει τη σύμβαση παραχώρησης στον όμιλο «Θερμαϊκή Οδός» καταγγέλθηκε ενώπιον των ελληνικών δικαστηρίων από διάφορους ομίλους που απορρίφθηκαν, η διαδικασία κρίθηκε έγκυρη από το Συμβούλιο Επικρατείας. Η συμμόρφωση της διαδικασίας του διαγωνισμού προς τις γενικές αρχές του πρωτογενούς κοινοτικού δικαίου, καθώς και με την οδηγία 93/37/EΚ στο βαθμό που αφορά την παραχώρηση, επιβεβαιώθηκε από την Επιτροπή στις 12 Οκτωβρίου 2006, με την απόφαση να τεθεί στο αρχείο η καταγγελία 2005/5002/Ελλάδα «Παρατυπίες στην πρόσκληση υποβολής προσφορών: Θεσσαλονίκη». (23) Οι τροποποιήσεις της σύμβασης παραχώρησης μετά την υποβολή των προσφορών από τους διαφόρους προσφέροντες ήσαν είτε ουδέτερες ως προς τα αποτελέσματά τους (π.χ. τροποποιήσεις διευκρινιστικού χαρακτήρα) είτε προς όφελος του Δημοσίου, όπως προαναφέρθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 10 έως και 12. Οι τροποποιήσεις επήλθαν σύμφωνα με την προσφορά που υποβλήθηκε από τον ανακηρυχθέντα ανάδοχο. (24) Με βάση τον τρόπο με τον οποίο οργανώθηκε η διαδικασία δημοπράτησης, η χρηματοδοτική συμβολή του ελληνικού Δημοσίου για την υλοποίηση του έργου της υποθαλάσσιας αρτηρίας της Θεσσαλονίκης από τον όμιλο «Θερμαϊκή Οδός» συνίσταται στην καταβολή της αγοραίας τιμής για τα έργα και τις υπηρεσίες που θα εξασφαλιστούν και αποκλείεται η χορήγηση κρατικής ενίσχυσης στον κατασκευαστή και διαχειριστή της υποδομής Οικονομικό όφελος για τους χρήστες της υποδομής (25) Όσον αφορά τους χρήστες, η χρηματοδότηση υποδομής από κρατικούς πόρους δεν εμπίπτει στο πλαίσιο των κανόνων κρατικής ενίσχυσης, υπό τον όρο ότι η υποδομή παραμένει δημόσιο αγαθό και είναι ανοικτή χωρίς διακρίσεις σε όλους του χρήστες, σύμφωνα με την κοινοτική νομοθεσία, και δεν εξυπηρετεί ιδιαιτέρως ένα χρήστη 7. Δεν προβλέπεται οποιοσδήποτε περιορισμός της πρόσβασης στην υποθαλάσσια αρτηρία της Θεσσαλονίκης και τα τέλη διοδίων θα πρέπει να εφαρμόζονται από την παραχωρησιούχο χωρίς διακρίσεις καθόλη τη διάρκεια της σύμβασης παραχώρησης. Κατά συνέπεια, δεν υφίστανται ενισχύσεις σε επίπεδο χρηστών της υποδομής. 7 Βλ. για παράδειγμα:. Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης 713/1997 Ζεύξη Ρίου-Αντιρρίου, σημείο 38 Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 60/2006, Έργο ανάπτυξης κύριου λιμένα του Ρότερνταμ, σημείο 40 Απόφαση στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης N 478/2004, Ιρλανδικοί σιδηρόδρομοι, σημείο 26 με περαιτέρω παραπομπές. 5

6 4. ΑΠΟΦΑΣΗ (26) Η Επιτροπή, ως εκ τούτου, αποφάσισε ότι το προβλεπόμενο μέτρο δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. Εφόσον χρειάζεται, περιλαμβάνεται η ακόλουθη παράγραφος: Σε περίπτωση που η παρούσα επιστολή περιέχει εμπιστευτικά στοιχεία τα οποία δεν πρέπει να δημοσιεύονται, καλείστε να ενημερώσετε σχετικά την Επιτροπή, μέσα σε προθεσμία δεκαπέντε εργάσιμων ημερών από την ημερομηνία παραλαβής της παρούσας επιστολής. Εάν η Επιτροπή δεν λάβει σχετική αιτιολογημένη αίτηση εντός της οριζομένης προθεσμίας, θα θεωρήσει ότι είστε σύμφωνοι με την δημοσίευση ολόκληρου του κειμένου της επιστολής στην αυθεντική γλώσσα στη διεύθυνση Internet Η αίτηση αυτή θα πρέπει να αποσταλεί με συστημένη επιστολή ή με τηλεομοιοτυπία στην ακόλουθη διεύθυνση: European Commission Directorate-General for Energy and Transport Directorate A Unit rue de la Loi Με εκτίμηση, Για την Επιτροπή Jacques Barrot Αντιπρόεδρος της Επιτροπής 6