Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΜΕΘΟ ΩΝ ΕΞΥΠΗΡΕΤΗΣΗΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ ΑΠΟ ΤΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΩΝ ΣΧΕΣΕΩΝ ΚΡΑΤΟΥΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ: Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΕΛΛΑ ΑΣ

Transcript

1 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 43 Η ΣΥΜΒΟΛΗ ΤΩΝ ΜΕΘΟ ΩΝ ΕΞΥΠΗΡΕΤΗΣΗΣ ΤΩΝ ΠΟΛΙΤΩΝ ΑΠΟ ΤΗ ΗΜΟΣΙΑ ΙΟΙΚΗΣΗ ΣΤΗΝ ΙΑΜΟΡΦΩΣΗ ΤΩΝ ΣΧΕΣΕΩΝ ΚΡΑΤΟΥΣ ΚΑΙ ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ: Η ΠΕΡΙΠΤΩΣΗ ΤΗΣ ΕΛΛΑ ΑΣ Του Παναγιώτη Β. Νταή ΕΙΣΑΓΩΓΗ: Η ΣΗΜΑΣΙΑ ΤΟΥ ΚΑΤΩΤΕΡΟΥ ΙΟΙΚΗΤΙΚΟΥ ΜΗΧΑΝΙΣΜΟΥ Οι επιστηµονικές µελέτες και η καθηµερινή εµπειρική παρατήρηση του διοικητικού φαινο- µένου, έχουν καταδείξει την σηµασία που διαδραµατίζει στην διαδικασία της αποτελεσµατικής εφαρµογής µιας δηµόσιας πολιτικής, η λεγόµενη «γραφειοκρατία της πρώτης γραµ- µής» (street level bureaucracy κατά τον Lipsky 1 ) ο κατώτερος διοικητικός µηχανισµός δηλαδή, ο οποίος αναλαµβάνει την υλοποίηση των σχεδίων, που έχουν εκπονηθεί σε υψηλότερο πολιτικό διοικητικό ιεραρχικό επίπεδο. Μπορεί µε σχετική ασφάλεια να ειπωθεί ότι η εφαρµογή µιας καλά σχεδιασµένης δηµόσιας πολιτικής, ενδέχεται να αποτύχει, αν ο διοικητικός µηχανισµός που θα αναλάβει το καθήκον αυτό, είναι αναποτελεσµατικός, αλλά και αντίθετα ότι µια α- νεπαρκώς σχεδιασµένη δηµόσια πολιτική, µπορεί να έχει αποτελέσµατα καλύτερα των αναµενόµενων, αν ο διοικητικός µηχανισµός, που θα αναλάβει το καθήκον της υλοποίησής της, είναι ο κατάλληλος. Στις περιπτώσεις όπου η εφαρµογή της δηµόσιας πολιτικής, σχετίζεται µε την παροχή υπηρεσιών προς τους πολίτες, ο ρόλος της «γραφειοκρατίας πρώτης γραµµής» που έρχεται σε άµεση επαφή µε την κοινωνία, δρώντας στο σηµείο της διεπαφής (interface) µε αυτήν, στο πλαίσιο της υλοποίησης των σχετικών διοικητικών διαδικασιών, είναι σηµαντικός, για την γενικότερη διαµόρφωση των σχέσεων του κράτους µε τους πολίτες, καθώς ένα µεγάλο και κρίσιµο για την εικόνα της δηµόσιας διοίκησης, µέρος των σχέσεων αυτών, αναλώνεται στην πορεία διεκπεραίωσης των υποθέσεών τους, από τις δηµόσιες υπηρεσίες. Κατ αναλογία µε τα προελεχθέντα, θα µπορούσε να ειπωθεί ότι µια απλά σχεδιασµένη διοικητική διαδικασία διεκπεραίωσης υποθέσεων πολιτών, µπορεί να πολυπλοκοποιηθεί στην εφαρµογή της και κατά συνέπεια να καταστεί επαχθής για τους πολίτες, αν ο διοικητικός µηχανισµός που θα αναλάβει το καθήκον αυτό, είναι αναποτελεσµατικός, αλλά και αντίθετα ότι µια πολύπλοκα σχεδιασµένη διαδικασία διεκπεραίωσης υποθέσεων πολιτών, µπορεί να έχει αποτελέσµατα καλύτερα των αναµενόµενων Ο Παναγιώτης Β. Νταής είναι ιοικητικός Επιστήµονας µε µεταπτυχιακές σπουδές στη ηµόσια Πολιτική, Απόφοιτος Ε.Σ..., Προϊστάµενος ιεύθυνσης Οικονοµικού ΥΠ.ΕΣ...Α./ Γ.Γ... και Η..

2 44 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH για τη δηµόσια διοίκηση και για το κοινό που συναλλάσσεται µε αυτήν αν ο διοικητικός µηχανισµός, που θα αναλάβει την αρµοδιότητα υλοποίησής της, είναι ο κατάλληλος. Και µιλώντας γενικότερα, δεν πρέπει να λησµονούµε την άποψη του Lipsky 2, ότι η σχέση της πολιτικής εξουσίας και της κυβέρνησης µε τους πολίτες, περνά µέσα από την επαφή τους µε τη δηµόσια διοίκηση, στο πλαίσιο της υλοποίησης των δηµοσίων πολιτικών. Η πραγµατικότητα αυτή, εµφανίστηκε ανάγλυφα και στην Ελλάδα τα προηγούµενα χρόνια, µε χαρακτηριστικότερο παράδειγµα, το γεγονός ότι ένα εκ των σηµαντικότερων αιτίων για την ήττα του ΠΑ.ΣΟ.Κ. στις βουλευτικές εκλογές του 2004, ήταν η µερική αδυναµία αποτελεσµατικής αντιµετώπισης των «προβληµάτων της καθηµερινότητας» (εντός των οποίων η εξυπηρέτηση των πολιτών από τη δηµόσια διοίκηση κατέχει δεσπόζουσα θέση). Στον αντίποδα, έ- νας από τους βασικούς παράγοντες για τον οποίο το εκλογικό σώµα προτίµησε να στηρίξει τη Ν.., ήταν οι υποσχέσεις της να αντιµετωπίσει αποτελεσµατικότερα τα προβλήµατα αυτά. Ο ΠΟΛΙΤΗΣ ΩΣ ΥΠΗΚΟΟΣ ΙΟΙΚΟΥΜΕΝΟΣ Φυσικά η στάση και η συµπεριφορά της «γραφειοκρατίας της πρώτης γραµµής» επηρεάζεται από την επικρατούσα γενικότερη θεώρηση της θέσης του πολίτη απέναντι στο κράτος. Στο πλαίσιο αυτό, η αρχική (κατά την ιστορική φάση της πρώτης περιόδου της λειτουργίας των εθνικών κρατών στην Ευρώπη) αντιµετώπιση του πολίτη από τη δηµόσια διοίκηση, ως «διοικούµενου υπηκόου» οδήγησε στην οµοιόµορφη και τυπικά ίση διαχείριση όλων των υποθέσεων των πολιτών από τις δηµόσιες υπηρεσίες 3, ανεξάρτητα από τις ιδιαιτερότητες κάθε περίπτωσης, καθώς και στον σχεδόν πλήρη ετεροκαθορισµό των αναγκών του πολίτη, οι οποίες προσδιορίζονται αυθαίρετα και εξωτερικά από αυτούς, από την κρατική εξουσία, χωρίς καµία ουσιαστική άµεση ή έµµεση συµµετοχή της κοινωνίας στη συγκεκριµένη διαδικασία 4, καθώς η λειτουργία της δηµόσιας διοίκησης χαρακτηρίζεται από µεγάλο βαθµό εσωστρέφειας. Στη συγκεκριµένη ιστορική περίοδο και κάτω από τις τότε επικρατούσες κοινωνικές συνθήκες η γραφειοκρατία είχε ως βασικό καθήκον τον εναρµονισµό των αντικρουόµενων συµφερόντων των διαφόρων κοινωνικών οµάδων, µε την αναγωγή τους στην γενικότητα και µε βάση το συνολικό δηµόσιο συµφέρον, το οποίο σε πολλές περιπτώσεις η ίδια καθόριζε κατά το δοκούν 5. Σε αυτό το πρότυπο λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, ο πολίτης υπήκοος διοικού- µενος είναι αποδέκτης νοµικών ρυθµίσεων, που θέτει ο κρατικός µηχανισµός και οι οποίοι α- ποτελούν αντικείµενο υποχρεωτικής εφαρµογής εκ µέρους των πολιτών, µε την απειλή επιβολής κυρώσεων, σε περίπτωση µη συµµόρφωσής τους (φαινόµενο του διοικητικού καταναγκασµού µε τη χρήση βίας υπό περιορισµούς βεβαίως, αφού ισχύει η αρχή του κράτους δικαίου 6 ). Αυτό το κλίµα που επικρατούσε, στις σχέσεις µεταξύ του κράτους και των πολιτών και το ο- ποίο βεβαίως είχε την άµεση αντανάκλασή του και στο επίπεδο της καθηµερινής επαφής της δηµόσιας διοίκησης µε την κοινωνία επέτρεψε να υλοποιηθούν λίγες µόνο ενέργειες, προς ό- φελος της δεύτερης πλευράς. Η κυριότερη από αυτές, ήταν η καθιέρωση της στενά νοµικής «αρχής της προστασίας του διοικουµένου», ως µιας εκ των βασικών συνιστωσών της διοικητικής δράσης 7, η οποία όµως αποδείχθηκε ατελέσφορη, λόγω των περιορισµένων, διαδικαστικών, δύσκαµπτων, γραφειοκρατικών, δυσλειτουργικών και τυπικών µέτρων που χρησιµοποιήθηκαν για την εφαρµογή της. Η κατάσταση αυτή, αποτέλεσε ένα από τα γνωρίσµατα της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης, από την ίδρυση του νεοελληνικού κράτους, έως τον µεσοπόλεµο, χρονική περίοδο κατά την οποία εµφανίζεται για πρώτη φορά σε αξιοσηµείωτη έκταση το φαινόµενο του κρατικού παρεµβατισµού, στην σφαίρα της οικονοµικής και κοινωνικής πολιτικής, ως µια προσπάθεια α- πάντησης του κράτους, στα σοβαρά οικονοµικο κοινωνικά προβλήµατα, που επισώρευσε στη

3 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 45 χώρα η Μικρασιατική Καταστροφή, η έλευση του τεράστιου αριθµού των προσφύγων και η α- νάγκη αποκατάστασης και ενσωµάτωσής τους στην ελληνική κοινωνία, καθώς και η αναγκαιότητα επίλυσης των κοινωνικών προβληµάτων, που επέφερε και στη χώρα µας η παγκόσµια οικονοµική κρίση. Η επέκταση αυτή των κρατικών αρµοδιοτήτων, επέφερε την αύξηση των ρυθ- µιστικών παρεµβάσεων και των παροχικών δράσεων του κράτους, την αύξηση του αριθµού των υπαλλήλων αυτού, καθώς και την διεύρυνση των επαφών της δηµόσιας διοίκησης µε τους πολίτες, οι οποίοι µετετράπησαν εν µέρει σε χρήστες ορισµένων κοινωνικών υπηρεσιών, κυρίως στους τοµείς της υγείας (δηµόσια νοσοκοµεία), της πρόνοιας (κοινωφελή ιδρύµατα), της κοινωνικής ασφάλισης (ταµεία, οργανισµοί) και της παιδείας (δηµόσια σχολεία και πανεπιστή- µια). Η εξέλιξη αυτή όµως, δεν σηµατοδότησε ταυτόχρονα και την ριζική αλλαγή στο είδος των σχέσεων της δηµόσιας διοίκησης µε την κοινωνία, οι οποίες παρέµειναν στο επίπεδο του ετεροκαθορισµού των αναγκών της δεύτερης από το κράτος, ακόµη και σε αυτό το απλούστερο ό- λων πεδίο, των συνθηκών εξυπηρέτησης των πολιτών από τις κάθε είδους δηµόσιες υπηρεσίες. Άλλωστε µην ξεχνάµε ότι ακόµη και σε διεθνές επίπεδο, αν και η επέκταση του λεγόµενου κράτους πρόνοιας, επέφερε την ανάπτυξη δικτύων κοινωνικής αλληλεγγύης, την καθιέρωση των κοινωνικών δικαιωµάτων και την εν µέρει περιπτωσιολογική αντιµετώπιση των διαφορετικών κοινωνικών οµάδων ή και ατόµων από τη δηµόσια διοίκηση, η λειτουργία του κράτους παρέ- µεινε πατερναλιστική, ιδίως στο σηµείο του ενδιαφέροντός µας, δηλαδή στον τρόπο ικανοποίησης των ατοµικών και συλλογικών αναγκών από την γραφειοκρατία, η οποία καθόριζε σχεδόν αποκλειστικά τους σχετικούς όρους και τις προϋποθέσεις, συµβάλλοντας κατ αυτόν τον τρόπο στην διατήρηση ενός µεγάλου ποσοστού ετερονοµίας στη σχέση κράτους πολιτών, προς όφελος βεβαίως του πρώτου. Για τους λόγους αυτούς µάλιστα, ο Γάλλος θεωρητικός του κράτους πρόνοιας Rosanvallon έχει υποστηρίξει ότι το κράτος πρόνοιας αποτελεί επέκταση εµβάθυνση και ριζοσπαστικοποίηση του κλασικού προστατευτικού κράτους 8. Τέλος για την περίπτωση της Ελλάδας, δεν πρέπει να παραγνωρίσουµε και έναν ακόµη παράγοντα, αφού στο µεγαλύτερο διάστηµα αυτής της χρονικής περιόδου, οι πολιτικές αναταραχές και οι επιπτώσεις τους στην λειτουργία της κρατικής µηχανής, δεν επέτρεψαν την δηµιουργία ενός κλίµατος αµοιβαίας εµπιστοσύνης, µεταξύ της δηµόσιας διοίκησης και της κοινωνίας, η οποία αντιµετώπιζε το κράτος µε δυσπιστία. Η ΕΠΕΚΤΑΣΗ ΤΩΝ ΑΡΜΟ ΙΟΤΗΤΩΝ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΚΑΙ Η ΣΤΑ ΙΑΚΗ ΑΛΛΑΓΗ ΤΗΣ ΣΧΕΣΗΣ ΤΟΥ ΜΕ ΤΗΝ ΚΟΙΝΩΝΙΑ Hαύξηση των αρµοδιοτήτων του κράτους µεταπολεµικά, στον τοµέα της κοινωνικής και οικονοµικής πολιτικής, ήρθε ως αποτέλεσµα της αναγκαιότητας για µια πιο ενεργή ε- µπλοκή της δηµόσιας διοίκησης, στην προσπάθεια αντιµετώπισης των προβληµάτων που επέφερε στη χώρα ο Β Παγκόσµιος Πόλεµος και η εµφύλια σύρραξη. Η εξέλιξη αυτή πολλαπλασίασε τις περιπτώσεις επαφής του κοινού µε τη δηµόσια διοίκηση, αφού πλέον οι πολίτες δεν ήταν µόνο αποδέκτες νοµικών ρυθµίσεων υποχρεωτικής εφαρµογής και χρήστες δηµοσίων υ- πηρεσιών στους τοµείς της υγείας, της πρόνοιας, της κοινωνικής ασφάλισης και της εκπαίδευσης, αλλά σε ορισµένες περιπτώσεις ακόµη και καταναλωτές δηµοσίων αγαθών (ηλεκτρικό ρεύµα, τηλεπικοινωνίες, νερό κ.α.) την παραγωγή και διανοµή των οποίων ανέλαβαν µεγάλες κρατικές επιχειρήσεις. Η ποσοτική και ποιοτική διεύρυνση των κρατικών δράσεων, που σηµειώθηκε στο πεδίο της ενασχόλησης του κράτους µε την κοινωνική και οικονοµική πολιτική και η οποία εκφράστηκε µε την ίδρυση και λειτουργία δηµοσίων φορέων νέου τύπου (π.χ. Νοµικά Πρόσωπα Ιδιωτικού

4 46 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH ικαίου, Κρατικές Εταιρίες και Επιχειρήσεις, Οργανισµοί Κοινωφελούς Χαρακτήρα) και µε την περαιτέρω αύξηση του αριθµού των δηµοσίων λειτουργών, είχε επιπτώσεις και στο λεγόµενο «σκληρό πυρήνα» των κρατικών αρµοδιοτήτων, δηλαδή στην δηµόσια διοίκηση, στην κλασική µορφή της (Υπουργεία, Νοµικά Πρόσωπα, ηµοσίου ικαίου κ.α.) που διαχειρίζονταν την δηµόσια εξουσία µε την παραδοσιακή της έννοια. Έτσι σε νοµοθετικό και διοικητικό επίπεδο, συναντούµε κάποιες αποσπασµατικές προσπάθειες, για τη λήψη µέτρων βελτίωσης της ε- παφής του πολίτη µε τη δηµόσια διοίκηση. Τα πλέον χαρακτηριστικά παραδείγµατα τέτοιων προσπαθειών, την συγκεκριµένη χρονική περίοδο ήταν η σύσταση Γραφείων Πληροφοριών, Εξυπηρέτησης και Παραπόνων Πολιτών σε διάφορες κεντρικές, περιφερειακές και νοµαρχιακές υπηρεσίες του κράτους. Οι υπηρεσίες αυτές διέθεταν υποτυπώδεις αρµοδιότητες για την διοικητική πληροφόρηση και εξυπηρέτηση των πολιτών, καθώς και για την επεξεργασία και υ- ποβολή προτάσεων λήψης µέτρων γενικότερης διαρθρωτικής σηµασίας, για την βελτίωση των σχέσεων κράτους πολίτη, χαρακτηρίστηκαν δε από σοβαρά οργανωτικά και λειτουργικά προβλήµατα, καθώς και από προβλήµατα λόγω της ποιοτικής και ποσοτικής υποστελέχωσής τους, αφού δεν αποτέλεσαν ποτέ προτεραιότητα για το πολιτικό διοικητικό σύστηµα και πολύ σύντοµα περιθωριοποιήθηκαν και εκφυλίστηκαν σε δευτερεύουσας σηµασίας µονάδες. 9 Οι ισχνές πρωτοβουλίες εξωστρεφούς δράσης της δηµόσιας διοίκησης, συνεχίστηκαν και µετά την πτώση της δικτατορίας (η οποία ειρήσθω εν παρόδω επιχείρησε κάποιες ανάλογες προσπάθειες 10, που όµως είναι ανάξιες οποιουδήποτε σοβαρού σχολιασµού, αφού ανελήφθησαν σε ένα γενικότερο πλαίσιο αυταρχικής λειτουργίας του κράτους και ήταν εξ ορισµού και εκ των προτέρων καταδικασµένες σε αποτυχία) και την αποκατάσταση της δηµοκρατίας, περίοδο κατά την οποία εµφανίστηκαν τάσεις περαιτέρω επέκτασης των αρµοδιοτήτων του κράτους, σε ορισµένους κρίσιµους τοµείς της οικονοµικής κυρίως πολιτικής (µε την ανάληψη εκ µέρους του κράτους της ευθύνης λειτουργίας µεγάλων χρηµατοπιστωτικών ιδρυµάτων, καθώς και επιχειρήσεων στο χώρο των αεροµεταφορών, αλλά και στο χώρο της κλασικής βιοµηχανικής παραγωγής) λόγω της αναγκαιότητας αντιµετώπισης των προβληµάτων που δηµιούργησε η παγκόσµια πετρελαϊκή οικονοµική κρίση και τα οποία είχαν επιπτώσεις και στη χώρα µας (ύφεση παραγωγής, αύξηση ανεργίας, πληθωριστικές πιέσεις κ.τ.λ.). Οι κυριότερες πρωτοβουλίες προς την κατεύθυνση της βελτίωσης των συνθηκών εξυπηρέτησης των πολιτών από τις δη- µόσιες υπηρεσίες, αφορούσαν και πάλι τον «στενό δηµόσιο τοµέα» και ήταν µεταξύ άλλων, η ί- δρυση του Κέντρου ιοικητικών Πληροφοριών στο Υπουργείο Προεδρίας Κυβερνήσεως και του Γραφείου Εξυπηρέτησης Καταναλωτών στο Υπουργείο Εµπορίου. Ο ρόλος τους όµως στην προσπάθεια βελτίωσης των σχέσεων και επαφών των πολιτών µε το κράτος υπήρξε περιθωριακός, αφού ποτέ δεν δόθηκε ιδιαίτερη βαρύτητα στην οργάνωση, στελέχωση και λειτουργία των εν λόγω υπηρεσιών. Έτσι οι αποσπασµατικές αυτές απόπειρες, δεν µπόρεσαν να βοηθήσουν ουσιαστικά στην γενικότερη βελτίωση των συνθηκών εξυπηρέτησης του κοινού από τις δηµόσιες υπηρεσίες και να συµβάλλουν αποφασιστικά στην αλλαγή του εδραιωµένου προτύπου σχέσεων κράτους πολίτη, το οποίο παρέµεινε προσηλωµένο στην θεώρηση των πολιτών περισσότερο ως «υπηκόων διοικουµένων» (επιβάλλοντάς τους µονοµερώς κανόνες υποχρεωτικής εφαρµογής) και λιγότερο ως «χρηστών καταναλωτών» δηµοσίων υπηρεσιών και αγαθών (παρέχοντάς τους και διευρύνοντας συνεχώς το δικαίωµα επιλογής). Την επικράτηση αυτής της κατάστασης ευνόησε άλλωστε το γεγονός ότι µεταπολεµικά η δηµόσια διοίκηση ήταν ένας ουσιαστικά «κλειστός χώρος» για τους πολίτες, αφού είχε επιλεγεί µια διαδικασία δόµησης, οργάνωσης, λειτουργίας και στελέχωσης, µε κυρίαρχο το λεγόµενο «πελατειακό σύστηµα». Αποτέλεσµα όλων αυτών ήταν: 1) η δηµιουργία µιας εξουσιαστικής α- ντίληψης στις τάξεις των δηµόσιων λειτουργών, 2) η ανεπάρκεια των συστηµάτων εσωτερικού και εξωτερικού ελέγχου της διοικητικής δράσης, 3) η υπερτόνιση του δηµόσιου συµφέροντος

5 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 47 και η αντίστοιχη υποβάθµιση της σηµασίας των εξατοµικευµένων περιπτώσεων, στην διαδικασία επαφής κράτους πολιτών, 4) η συνακόλουθη αδυναµία κατανόησης των ουσιαστικών προβληµάτων της κοινωνίας, η οποία διατήρησε την καχυποψία της απέναντι στους κρατικούς θεσµούς, καθώς και 5) η κυριαρχία του γραφειοκρατικού τυπολατρικού και νοµικιστικού τρόπου οργάνωσης και λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, που συντηρούσε την ουσιαστική ανισότητα των πολιτών απέναντί του. 11 Έτσι, τα χαρακτηριστικά της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης εκείνης της περιόδου (αναποτελεσµατικότητα, παρέµβαση στην κοινωνία και στην οικονοµία, την αδύναµη αστική τάξη, πελατειακές σχέσεις, µονοµερής εξουσιαστική και απρόσωπη σχέση κράτους πολιτών, µιµητισµός κ.α.) προσιδιάζουν περισσότερο στα γνωρίσµατα µιας διοίκησης αναπτυσσόµενου παρά ανεπτυγµένου κράτους κατά την τυπολογία του Chevallier 12 και φυσικά στο πλαίσιο αυτό δεν µπορούσε να υπάρχει ουσιαστική βελτίωση των σχέσεων της δηµόσιας διοίκησης µε την κοινωνία, οι οποίες ήταν προβληµατικές ακόµη και στο επίπεδο της πλέον απλής επαφής. ΟΙ ΣΥΓΧΡΟΝΕΣ ΠΡΟΣΠΑΘΕΙΕΣ ΓΙΑ ΤΗΝ ΒΕΛΤΙΩΣΗ ΤΩΝ ΣΧΕΣΕΩΝ ΤΟΥ ΚΡΑΤΟΥΣ ΜΕ ΤΟΥΣ ΠΟΛΙΤΕΣ Α. ΚΑΤΑ ΤΗ ΙΑΡΚΕΙΑ ΤΗΣ ΕΚΑΕΤΙΑΣ ΤΟΥ : Η «ΝΟΜΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ» Κατά τη διάρκεια του πρώτου µισού της δεκαετίας του 1980 παρατηρήθηκε µια σηµαντική επέκταση των αρµοδιοτήτων του κράτους στον κοινωνικό και οικονοµικό τοµέα (που ενισχύθηκε µε την επικράτηση των σοσιαλδηµοκρατικών ιδεών, σε ιδεολογικό και καθαρά πρακτικό πολιτικό επίπεδο) η οποία συνοδεύτηκε από την οργανωτική και λειτουργική επέκταση των κρατικών δοµών, είτε µε τη δηµιουργία νέων δηµόσιων οργανισµών, είτε µε την διεύρυνση των αρµοδιοτήτων των ήδη υπαρχόντων και την ραγδαία αύξηση του αριθµού των δηµοσίων υ- παλλήλων. Την ίδια χρονική περίοδο, το κυρίαρχο αίτηµα που προβάλλονταν ήταν ο «εκδηµοκρατισµός» της λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης και η αποκατάσταση της ισορροπίας των πολιτικών δυνάµεων στο εσωτερικό αυτής, αφού η πολυετής µονοπαραταξιακή διακυβέρνηση της χώρας, σε συνδυασµό µε την επικράτηση του «πελατειακού» συστήµατος στη λειτουργία της, είχε δηµιουργήσει ένα περιβάλλον ευνοιοκρατίας υπέρ συγκεκριµένων κοινωνικών, πολιτικών και οικονοµικών δυνάµεων, το οποίο έπρεπε να ανατραπεί από την νέα πολιτική εξουσία. Σχετικά γρήγορα όµως, η επέκταση αυτή δηµιούργησε πολλά δηµοσιονοµικά προβλήµατα, µε αποτέλεσµα, από τα µέσα κιόλας της ίδιας δεκαετίας, να ληφθούν µέτρα αντιµετώπισης της κατάστασης, τα οποία κινούνταν στην αντίθετη φιλελεύθερη κατεύθυνση και ευνοούσαν την αργή αλλά σταθερή µείωση της παρέµβασης του κράτους στην οικονοµική και κοινωνική δραστηριότητα. Στο πλαίσιο αυτό και λαµβάνοντας υπόψη όλα τα προηγούµενα, σίγουρα δεν µπορεί να θεωρηθεί τυχαίο το ότι η ανάληψη µιας ολοκληρωµένης προσπάθειας για την βελτίωση των σχέσεων κράτους πολιτών εµπνεύσθηκε, τόσο από το χώρο της επιστήµης της διοίκησης επιχειρήσεων, σε ένα πρωτότυπο συνδυασµό µε ιδέες προερχόµενες από τις αρχές της δηµοκρατικής, ανοικτής και συµµετοχικής λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, δηµιουργώντας κατ αυτόν τον τρόπο µια ακόµη ελληνική «παραδοξότητα». Σε νοµικό επίπεδο η προσπάθεια αυτή, είχε τη συνταγµατική της βάση, στα Άρθρα 10 και 20 του Συντάγµατος και κατοχυρώθηκε νοµοθετικά µε την ψήφιση και θέση σε ισχύ των Νόµων 1599/ 1986 και 1943/ 1991, µε τους οποίους καθιερώθηκαν για πρώτη φορά εκτενείς αν και όχι πάντοτε ολοκληρω- µένες και συνεκτικές αλληλοσυµπληρούµενες διατάξεις, που αφορούσαν στην βελτίωση, επιτάχυνση, διαφάνεια και απλούστευση των διαδικασιών επαφής του πολίτη µε τις δηµόσιες υ-

6 48 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH πηρεσίες 13. Σε αυτή τη δραστηριότητα ανιχνεύεται η πρώτη σοβαρή προσπάθεια της ελληνικής δηµόσιας διοίκησης, για την ποιοτική βελτίωση της διαδικασίας εξυπηρέτησης των πολιτών α- πό τις δηµόσιες υπηρεσίες, όχι µόνο του «στενού» αλλά αυτή τη φορά και του λεγόµενου «ευρύτερου» δηµόσιου τοµέα (Ν.Π.Ι..,.Ε.Κ.Ο. κ.α.) ο οποίος είχε ως αρµοδιότητα την υλοποίηση συγκεκριµένων δηµόσιων πολιτικών, κυρίως στον χώρο της οικονοµίας, σε ένα τοµέα δηλαδή, στον οποίο η ποιοτική στάθµη των παρεχόµενων προς το κοινό υπηρεσιών, έχει µεγάλη σηµασία για την γενικότερη διαµόρφωση των σχέσεων µεταξύ του κράτους και της κοινωνίας. Ωστόσο το βήµα αυτό, µένοντας σε ένα καθαρά νοµικό επίπεδο, δεν θα µπορούσε να προσφέρει σηµαντικές υπηρεσίες, αφού διατηρούσε σε ένα µεγάλο βαθµό τις συνθήκες οµοιόµορφης αντιµετώπισης των πολιτών, παρά την ύπαρξη διαφορετικών περιπτώσεων. Από την άλλη πλευρά η ίδια προσπάθεια, δεν δηµιουργούσε ένα περιβάλλον αυτόνοµης δράσης της κοινωνίας, καθώς ο ετεροπροσδιορισµός των αναγκών των πολιτών και του τρόπου ικανοποίησής τους ήταν απόλυτος, αφού το κράτος διατήρησε την αποκλειστική πρωτοβουλία. Η αποτελεσµατικότητα των νοµικών αυτών ρυθµίσεων, κάµφθηκε ακόµη περισσότερο λόγω της τάσης της διοίκησης και της κοινωνίας, για µερική εφαρµογή των νοµικών διατάξεων, αλλά και της ανυπαρξίας προγραµµάτων οικονοµικής και διοικητικής υποστήριξης της υλοποίησης των διατάξεων. Σε πιο πρακτικό επίπεδο, την ίδια χρονική περίοδο συστάθηκαν Γραφεία Επικοινωνίας και Πληροφόρησης Πολιτών στα Υπουργεία, τις Νοµαρχίες και τους µεγάλους ήµους, τα οποία όπως έδειξε σχετική έρευνα που διενεργήθηκε από το Σώµα Ελεγκτών ηµόσιας ιοίκησης δεν λειτούργησαν παντού και όπου υπήρξαν υπολειτούργησαν λόγω έλλειψης υποδοµών, κατάλληλα εκπαιδευµένων στελεχών και αποφασιστικών αρµοδιοτήτων 14. Β. ΜΕΤΑ ΤΟ 1995: Η «ΠΡΟΓΡΑΜΜΑΤΙΚΗ ΠΡΟΣΕΓΓΙΣΗ» Πολύ σύντοµα έγινε λοιπόν κατανοητό, ότι µόνο ή κυρίως µε την θέσπιση κανονιστικών διατάξεων, δεν επρόκειτο να αλλάξει και να βελτιωθεί δραστικά ο τρόπος εξυπηρέτησης των πολιτών από τις δηµόσιες υπηρεσίες. Έτσι από τα µέσα της δεκαετίας του 1990 περίπου, άρχισε η υλοποίηση προγραµµάτων για την βελτίωση της ποιότητας των παρεχόµενων υπηρεσιών της δηµόσιας διοίκησης, κάτι που υπαγορεύτηκε και από την αναγκαιότητα εκµετάλλευσης των πόρων της Ευρωπαϊκής Ένωσης (Ε.Ε.), η οποία χρηµατοδοτούσε την εφαρµογή ανάλογων δράσεων. Τα κυριότερα προγράµµατα που σχεδιάσθηκαν και εφαρµόστηκαν έκτοτε και στα οποία περιλαµβάνονταν µεταξύ άλλων έργα προς αυτήν την κατεύθυνση ήταν: 1) το πρόγραµµα «Κλεισθένης» 15 (ενταγµένο και χρηµατοδοτούµενο κυρίως από το Β Κοινοτικό Πλαίσιο Στήριξης) 2) το πρόγραµµα «Σύζευξις» (ενταγµένο και χρηµατοδοτούµενο κυρίως α- πό τα Β και Γ Κοινοτικά Πλαίσια Στήριξης) 16, 3) τα Επιχειρησιακά Προγράµµατα του ΥΠ.ΕΣ...Α. «Ποιότητα για τον Πολίτη» 17 και «Πολιτεία» 18 (χρηµατοδοτούµενα από εθνικούς πόρους) και 4) το Επιχειρησιακό Πρόγραµµα «Κοινωνία της Πληροφορίας» 19 (ενταγµένο και χρηµατοδοτούµενο κυρίως από το Γ Κ.Π.Σ.). Άλλος ένας λόγος, που ώθησε την ελληνική δηµόσια διοίκηση προς αυτή την κατεύθυνση, ήταν η προϊούσα τάση εφαρµογής των αρχών της διοικητικής επιστήµης, στην καθηµερινή λειτουργία του κράτους, ύστερα µάλιστα και από την δυναµική είσοδο του κλάδου στην εγχώρια πραγµατικότητα, ως αποτέλεσµα: α) της αναβάθµισης της λειτουργίας των αντίστοιχων πανεπιστηµιακών σχολών, β) της λειτουργίας της Εθνικής Σχολής ηµόσιας ιοίκησης και της εισόδου των αποφοίτων αυτής στο δηµόσιο τοµέα, καθώς και γ) της εκπόνησης αρκετών σχετικών εκθέσεων εµπειρογνωµόνων, στις οποίες επισηµαίνονταν η αναγκαιότητα αλλαγών στον τρόπο οργάνωσης και λειτουργίας του δηµοσίου τοµέα, βασισµένων στις αρχές αυτές. Τέλος, η

7 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 49 ολοένα και περισσότερο διευρυνόµενη χρήση των νέων τεχνολογιών της πληροφορικής και της τηλεπικοινωνίας, στην παραγωγική διαδικασία, ήταν ένα αναµφισβήτητο γεγονός, που επηρέασε αποφασιστικά την µεταρρυθµιστική προσπάθεια της δηµόσιας διοίκησης. Στην συγκεκριµένη χρονική περίοδο, είχαν γίνει αντιληπτές και στη χώρα µας, οι συνέπειες της κρίσης του κράτους πρόνοιας, καθώς επίσης είχαν διογκωθεί υπέρµετρα τα δηµοσιονο- µικά προβλήµατα (λόγω της ευρείας επέκτασης των αρµοδιοτήτων του κράτους στον οικονο- µικο κοινωνικό τοµέα) και γενικότερα επικρατούσε η τάση αντιµετώπισης των προβληµάτων, µέσω της στροφής στην «αγορά». ιάχυτο επίσης ήταν το αίτηµα του «εκσυγχρονισµού» της δοµής, της οργάνωσης και της λειτουργίας του κράτους. Στο πλαίσιο αυτό εισήχθησαν νέες µέθοδοι στην λειτουργία της δηµόσιας διοίκησης και στην επαφή της µε τους πολίτες, τους οποίους τώρα έπρεπε να αντιµετωπίζει σοβαρά και µε επαγγελµατισµό, ως χρήστες ή ακόµη και ως πελάτες καταναλωτές των υπηρεσιών της και να προσπαθεί να ικανοποιήσει περιπτωσιολογικά τις ατοµικές ανάγκες τους. Έτσι έπρεπε να ενδυναµωθεί η δυνατότητα επιλογών του πολίτη, που έρχεται σε επαφή µε τις δηµόσιες υπηρεσίες, ώστε συµπεριφερόµενος ως καταναλωτής, να επιλέξει την καλύτερη δυνατή για αυτόν εναλλακτική λύση και να απορρίψει τις υπόλοιπες. Για να επιτευχθεί αυτό, χρησιµοποιήθηκαν θεωρίες προερχόµενες από την ιδιωτική διοίκηση το νέο δηµόσιο µάνατζµεντ (new public management) και τη διοίκηση ολικής ποιότητας (total quality management) 20, ενώ σε πρακτικό επίπεδο, παρατηρήθηκαν ορισµένες ανάλογες εφαρµογές. Οι κυριότερες εξ αυτών υπήρξαν: 1) η κατάρτιση χαρτών δικαιωµάτων των πολιτών, 2) η χρησι- µοποίηση των νέων µέσων της πληροφορικής και τηλεπικοινωνίας, στην διαδικασία εξυπηρέτησης των πολιτών, 3) η λειτουργία τηλεφωνικών κέντρων παροχής διοικητικών πληροφοριών και εξυπηρέτησης πολιτών («1464», «1502»), 4) η έκδοση ενηµερωτικών εντύπων, 5) η καθιέρωση της τηλεοµοιοτυπίας (fax) και του ηλεκτρονικού ταχυδροµείου (e mail) στην επικοινωνία µεταξύ του κράτους και των πολιτών, 6) η χρήση των δυνατοτήτων που παρέχει το διαδίκτυο (Internet) για την πληροφόρηση του πολίτη και την διευκόλυνση των επαφών των δηµοσίων υπηρεσιών µε το συναλλασσόµενο µε αυτές κοινό, 7) η λειτουργία «υπηρεσιών µιας στάσης» (one stop shop) όπως τα «Γραφεία του Πολίτη» στους ήµους των νησιών του Αιγαίου Πελάγους (Πρόγραµµα «Αστερίας») τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών (Πρόγραµµα «Αριάδνη») 21, 8) η εφαρµογή ιδιαίτερων µεθόδων εξυπηρέτησης των Α.Μ.Ε.Α. κ.α. Να σηµειωθεί επίσης ότι τα µέτρα αυτά, αφορούσαν τόσο τις δηµόσιες υπηρεσίες (Υπουργεία, Περιφέρειες και άλλες αποκεντρωµένες κρατικές µονάδες) όσο και τα κρατικά νοµικά πρόσωπα δη- µοσίου και ιδιωτικού δικαίου, καθώς και τους οργανισµούς κοινής ωφέλειας και τις επιχειρήσεις του κράτους. Επιχειρώντας µια εσωτερική κριτική µε συµβατικούς όρους συστήµατος, θα µπορούσε να ειπωθεί ότι τα κυριότερα προβλήµατα που εµφανίστηκαν στη διαδικασία σχεδιασµού και υλοποίησης των µέτρων αυτών αφορούσαν: 1) στην ελλιπή χρηµατοδότηση, λόγω της απειρίας στη διαχείριση προγραµµάτων της Ε.Ε., 2) στην µερική πολιτική διοικητική υποστήριξη σε κεντρική και περιφερειακή διοίκηση καθώς και στην Τοπική Αυτοδιοίκηση και στην ανεπάρκεια συντονισµού ανάµεσά τους, 3) στην απουσία νοµικής κάλυψης σε πολλά από τα µέτρα, κάτι που στην ελληνική δηµόσια διοίκηση, µε την παράδοση τυπολατρίας και νοµικισµού, τα καθιστούσε ανεφάρµοστα, 4) στον µη συνδυασµό τους µε µια γενικότερη προσπάθεια απλούστευσης της διοικητικής δράσης, κάτι που τα περιόρισε σε επιφανειακό ρόλο, 5) στην µερική ανεπάρκεια εξοπλισµού και τεχνογνωσίας των νέων τεχνολογιών, καθώς και 6) στην απουσία κοινώς αποδεκτού συστήµατος πιστοποίησης και τεκµηρίωσης της ποιότητας των εφαρµογών, κάτι που σε πολλές περιπτώσεις οδήγησε σε αυτοσχεδιασµούς, οι οποίοι δεν είχαν καµιά σχέση µε το επιδιωκόµενο αποτέλεσµα κ.α.

8 50 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Με τα προαναφερθέντα µέτρα, κατεβλήθη µια προσπάθεια για την αντιµετώπιση του πολίτη από την δηµόσια διοίκηση, ως πελάτη καταναλωτή των υπηρεσιών αυτής. Μιλώντας µε οικονοµικούς όρους, αυτό σηµαίνει την επικέντρωση του ενδιαφέροντος, περισσότερο προς την πλευρά της ζήτησης (του κοινού) και λιγότερο προς αυτήν της προσφοράς (γραφειοκρατία). Περαιτέρω, σηµαίνει την ενίσχυση του δικαιώµατος επιλογής και της αυτονοµίας δράσης του πολίτη πελάτη, καθώς και την προσπάθεια αποτελεσµατικής, αποδοτικής και ποιοτικής λειτουργίας των κρατικών υπηρεσιών, προκειµένου να ανταποκριθούν πλέον και στις ατοµικές υποκειµενικές και όχι µόνο στις συλλογικές αντικειµενικές ανάγκες των πολιτών καταναλωτών. Ύστερα από δέκα περίπου χρόνια σχεδιασµού και απόπειρας εφαρµογής τέτοιων πρωτοβουλιών, µπορούν να εξαχθούν ορισµένα κατ αρχήν συµπεράσµατα για την εφικτότητά τους και την πραγµατική τους επίδραση στη διαµόρφωση του γενικότερου πλαισίου των σχέσεων κράτους πολίτη: 1. Παρά τις κατά καιρούς αντίθετες εκπεφρασµένες απόψεις, στην πραγµατικότητα σε καµία περίπτωση η ζήτηση (οι ανάγκες των πολιτών δηλαδή) δεν επικράτησε της προσφοράς (των αναγκών της γραφειοκρατίας) 22 αλλά θα µπορούσε να πει κανείς ότι η ζήτηση διαµορφώθηκε από την προσφορά, αφού ο σχεδιασµός και η εφαρµογή όλων αυτών των δράσεων, έ- γινε µε µονοµερείς διοικητικές αποφάσεις, µε βάση τις εσωτερικές λειτουργικές ανάγκες της δηµόσιας διοίκησης, τις πιέσεις του δηµοσιοϋπαλληλικού σώµατος και τα διάφορα γραφειοκρατικά διακυβεύµατα, χωρίς καµία σοβαρή ανίχνευση για την καταγραφή των πραγµατικών αναγκών της κοινωνίας. Στο πλαίσιο αυτό, ο τρόπος ικανοποίησης των αναγκών των πολιτών, καθορίστηκε αποκλειστικά από τη δηµόσια διοίκηση, µε αποτέλεσµα την διατήρηση της ανισορροπίας µεταξύ της ζήτησης και της προσφοράς, σε βάρος της πρώτης φυσικά κάτι που συµβάλλει στη διαρκή υπεροχή της προσφοράς πάνω στη ζήτηση, όπως έχει περιγράψει άλλωστε για αντίστοιχες καταστάσεις στο χώρο της ιδιωτικής οικονοµίας ο J. K. Galbraith Ο πολίτης δεν µπορεί να χαρακτηρισθεί ως πελάτης καταναλωτής των δηµοσίων υπηρεσιών, γιατί µια τέτοια θεώρηση, δεν λαµβάνει υπόψη της το περιεχόµενο και την πολιτική φύση της σχέσης των πολιτών µε τη δηµόσια διοίκηση και παραγνωρίζει τους κοινωνικούς προσδιορισµούς της έννοιας του πολίτη και τη σύνδεσή της µε κοινά αποδεκτούς όρους ό- πως υποχρέωση, κοινωνικά δικαιώµατα και κοινωνική αλληλεγγύη. Οι συνθήκες παροχής των υπηρεσιών και πρόσβασης των πολιτών σε αυτές, δεν καθορίζονται από τους διαθέσι- µους πόρους του πελάτη και την αγοραστική του δύναµη, αλλά από προϋποθέσεις που προσδιορίζονται µέσω πολιτικών διαδικασιών και διαµορφώνουν αντίστοιχα δικαιώµατα 24. Ακόµη και στην περίπτωση των Χαρτών ικαιωµάτων των Πολιτών οι οποίοι εµφανίστηκαν ως το πλέον «προωθηµένο µέτρο» της τάσης αυτής, αφού όπως ειπώθηκε συντελούν στην δηµιουργία µιας νέας κατηγορίας δικαιωµάτων του πολίτη απέναντι στο κράτος δεν παρατηρήθηκε κάποια σηµαντική ενδυνάµωση των δικαιωµάτων των πολιτών, αλλά µια απλή εξειδίκευση των ήδη υπαρχόντων σε επιχειρησιακό επίπεδο, µέσω µόνο της διεύρυνσης των δικαιωµάτων επιλογής στην πληροφόρηση και στην εξυπηρέτηση. Αυτό βέβαια έχει µικρή σηµασία, γιατί δεν συµβάλλει στην ουσιαστική ανακατανοµή της σχέσης δύναµης µεταξύ κράτους και πολιτών, προς όφελος των δεύτερων, οι οποίοι παραµένουν στην πραγ- µατικότητα εκτός της διαδικασίας σχεδιασµού των δηµόσιων πολιτικών Οι αρχές του καταναλωτισµού, δεν µπορούν να µεταφερθούν στο περιβάλλον λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, γιατί οι δηµόσιες υπηρεσίες δραστηριοποιούνται σε συνθήκες µονοπωλίου, έχουν κυρίως ρυθµιστικές αρµοδιότητες και εξυπηρετούν πρωτίστως το δηµόσιο συµφέρον και τις συλλογικές κοινωνικές ανάγκες 26, οι οποίες δεν αποτελούν ένα απλό ά-

9 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 51 θροισµα των υποκειµενικών ατοµικών αναγκών των πολιτών, αλλά σύµφωνα και µε τη συστηµική θεωρία, συνθέτουν κάτι πολυπλοκότερο και ευρύτερο Η οριακή συµβολή των µέτρων αυτών στην γενικότερη προσπάθεια αναβάθµισης του επιπέδου εξυπηρέτησης των πολιτών από τη δηµόσια διοίκηση, καταδεικνύεται από την κακή κατάσταση που επικρατεί στον τοµέα αυτό, έτσι όπως καταγράφεται στις ετήσιες εκθέσεις της Ανεξάρτητης Αρχής «Συνήγορος του Πολίτη», µέσω των οποίων διατυπώνονται συνεχώς πολύ ενδιαφέρουσες βελτιωτικές προτάσεις 28, από τις οποίες δυστυχώς, λίγες υιοθετούνται από το κράτος. Κάτι ανάλογο παρατηρείται και στις εκθέσεις των διαφόρων Σω- µάτων Ελεγκτών Επιθεωρητών, που λειτουργούν στην δηµόσια διοίκηση, τα οποία αν και κακώς δίνουν έµφαση µόνο στην περιπτωσιολογική καταπολέµηση της διαφθοράς έ- χουν επισηµάνει τη χαµηλή ποιότητα των παρεχόµενων υπηρεσιών και έχουν προτείνει πρακτικές λύσεις βελτίωσης, χωρίς όµως σοβαρά και ουσιαστικά αποτελέσµατα, αφού σε λίγες µόνο περιπτώσεις εφαρµόζονται οι προτάσεις αυτές. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ: ΥΠΕΡΒΑΣΗ ΜΕ ΤΗΝ ΕΦΑΡΜΟΓΗ ΝΕΩΝ ΜΗ ΣΥΜΒΑΤΙΚΩΝ ΜΕΘΟ ΩΝ ΕΞΥΠΗΡΕΤΗΣΗΣ ΠΟΛΙΤΩΝ ΠΟΥ ΘΑ ΣΥΜΒΑΛΛΟΥΝ ΣΤΗ ΗΜΙΟΥΡΓΙΑ ΙΑΦΟΡΕΤΙΚΟΥ ΠΛΑΙΣΙΟΥ ΣΧΕΣΕΩΝ ΚΡΑΤΟΥΣ - ΚΟΙΝΩΝΙΑΣ H µερική µόνο επιτυχία αυτών των προγραµµάτων, ανέδειξε τις αντιφάσεις του προτύπου του πελάτη καταναλωτή, στις σχέσεις µεταξύ του κράτους και του πολίτη, καθώς στην πραγµατικότητα πρόκειται για την εφαρµογή µιας «εργαλειακής» αντίληψης για τη συγκεκρι- µένη σχέση 29. Η άποψη που επιχειρείται να επικρατήσει, ότι ο πολίτης βρίσκεται στο επίκεντρο της διοικητικής δραστηριότητας, έχοντας ευρεία δυνατότητα αυτοπροσδιορισµού των αναγκών του και του τρόπου ικανοποίησης αυτών από τη δηµόσια διοίκηση (πολίτης καταναλωτής), ιδίως στον τοµέα της εξυπηρέτησής του από τις δηµόσιες υπηρεσίες, αποδεικνύεται ανεπαρκής, για να εκφράσει µια ουσιαστικά βελτιωµένη σχέση µεταξύ των δύο µερών, καθώς τις περιορίζει σε ένα αγοραίο πρότυπο και εξοβελίζει το πολιτικό στοιχείο και τη συµµετοχική διάσταση, ενώ αρκείται σε µια προσπάθεια βελτίωσης της λεγόµενης «βιτρίνας» του κράτους, χωρίς να υπεισέρχεται δυναµικά και δραστικά, στην αλλαγή εκείνων των δοµικών στοιχείων, που καθορίζουν αποφασιστικά την ποιότητα της επαφής και επικοινωνίας µεταξύ του κράτους και των πολιτών. Τέτοια στοιχεία της δοµής του δηµοσίου τοµέα είναι: 1) η αναδιοργάνωση των δη- µοσίων υπηρεσιών, 2) η απλοποίηση των διοικητικών διαδικασιών και λειτουργιών, καθώς και 3) η ουσιαστική ποιοτική αναβάθµιση του προσωπικού (ιδιαίτερα εκείνου που είναι επιφορτισµένο µε την επαφή του κράτους µε τον πολίτη, καθώς και του ανθρώπινου δυναµικού, το ο- ποίο απασχολείται στον τοµέα του σχεδιασµού και της εφαρµογής διοικητικών µεταρρυθµίσεων) µέσα από τις κατάλληλες αλλαγές στα συστήµατα προσλήψεων, προαγωγών και εκπαίδευσης. Σε όλη τη διαδικασία σχεδιασµού και υλοποίησης των πολιτικών βελτίωσης της εξυπηρέτησης του κοινού από τις δηµόσιες υπηρεσίες, η κοινωνία είναι απούσα και καλείται στη συνέχεια να στηρίξει ένα µηχανισµό, που υποτίθεται ότι κατασκευάστηκε για το δικό της καλό, ερήµην έστω και της απλής έκφρασης γνώµης από τους φορείς της. Υπάρχει µόνο ένα περιορισµένο δικαίωµα τελικής επιλογής και αυτό αφορά τον τρόπο παροχής του παραγόµενου αγαθού ή της προσφερόµενης υπηρεσίας το τελευταίο στάδιο δηλαδή της διοικητικής διαδικασίας κάτι που αυτόµατα αποκλείει τη συµµετοχή του πολίτη στα προηγούµενα και ουσιαστικότερα στάδια της διοικητικής παραγωγικής διαδικασίας 30.

10 52 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH Η άµεση επαφή όµως του πολίτη µε τη δηµόσια διοίκηση, δεν έχει µόνο χαρακτήρα παροχής κάποιας εξατοµικευµένης υπηρεσίας, ώστε να αποκτά γραφειοκρατική έστω και εκσυγχρονισµένη µορφή. Η σχέση του κράτους µε τον πολίτη είναι κατά βάση σχέση πολιτική, αφού φέρνει σε επαφή τον πολίτη ως ενεργό µέλος της κοινωνίας µε την οργανωµένη έκφραση της κρατικής εξουσίας και για αυτό το λόγο πρέπει η συγκεκριµένη σχέση να είναι όσο το δυνατό λιγότερο επαχθής για τον πολίτη. Η επαφή της δηµόσιας διοίκησης µε τον πολίτη επίσης, έχει χαρακτήρα συλλογικό, γιατί ο πολίτης απευθύνεται στην δηµόσια διοίκηση, όχι µόνο ως άτοµο, αλλά και κυρίως µάλιστα, ως µέλος τυπικών ή άτυπων, µονίµων ή προσωρινών ευκαιριακών κοινωνικών οµάδων, η ένταξη του οποίου σε αυτές, αποτελεί αναγκαία προϋπόθεση της δηµιουργίας της επαφής µε το κράτος 31 (π.χ. συντριπτικά περισσότερες είναι οι περιπτώσεις επαφής ενός πολίτη ως µαθητή, ε- παγγελµατία, συνδικαλιστή, ασθενή ή Α.Μ.Ε.Α. µε τις διάφορες δηµόσιες υπηρεσίες, παρά ως ατόµου µε τον ήµο στα µητρώα του οποίου είναι εγγεγραµµένος). Στο πλαίσιο αυτό η εν λόγω επαφή, αποτελεί µια κρίσιµη µορφή συµµετοχής των πολιτών στην κρατική λειτουργία. Αυτό το έλλειµµα νοµιµοποίησης έγινε αντιληπτό τελευταία και έχει µελετηθεί ο σχεδιασµός και η εφαρµογή µεθόδων κοινωνικής διαβούλευσης, στον τοµέα της επαφής του πολίτη µε τη δηµόσια διοίκηση. Ένα τέτοιο µέτρο είναι και η λειτουργία του «Βήµατος (Πάνελ) των Πολιτών», ως θεσµού µόνιµης διαβούλευσης µεταξύ της δηµόσιας διοίκησης και της κοινωνίας, το οποίο συµπεριελήφθη στο Επιχειρησιακό Πρόγραµµα «Πολιτεία» αρχικά σε επίπεδο εκπόνησης µελέτης. Παράλληλα και σε µελετητικό επίπεδο πάντα, συζητούνται και άλλα ανάλογα µέτρα, όπως π.χ. η µέτρηση της ικανοποίησης των πολιτών, από τις παρεχόµενες προς αυτούς υ- πηρεσίες του δηµοσίου τοµέα 32. Όποια και να είναι όµως η επιτυχία τέτοιων προγραµµάτων, δύσκολα θα µπορέσει ο πολίτης να αποκτήσει αυτόνοµη φωνή στο πλαίσιο της συµµετοχής του στην διοικητική λειτουργία του κράτους. Ένα τέτοιο πρότυπο, απαιτεί µία διαφορετική δηµόσια διοίκηση, που αναγνωρίζει ένα ξεχωριστό ρόλο των ενεργών πολιτών και της κοινωνίας, στο πλαίσιο της επαφής τους µε τις κρατικές υπηρεσίες. Αναγνωρίζει επίσης το γεγονός, ότι δεν είναι πάντοτε αναγκαία η διαµεσολάβηση της γραφειοκρατίας στην επαφή του κράτους και της πολιτικής µε την κοινωνία 33. Σύµφωνα µε αυτή την αντίληψη πρέπει να ενδυναµωθεί η συµµετοχή των πολιτών, στην διαδικασία σχεδιασµού και εφαρµογής των µέτρων ποιοτικής βελτίωσης των παρεχόµενων υ- πηρεσιών, κάτι που θα αποτελέσει κρίσιµο παράγοντα για την συνολικότερη αλλαγή της δοµής των σχέσεων του κράτους µε τους πολίτες, αφού αντιµετωπίζει µεν τα προβλήµατα που εµφανίζονται στην απλούστερη µορφή της σχέσης αυτής, που όµως δηµιουργούν την βάση πάνω στην οποία οικοδοµείται στη συνέχεια, το θετικό ή αρνητικό περιεχόµενο της συγκεκριµένης σχέσης. Τα εµπόδια όµως και οι αντιστάσεις που προβάλλονται σε µια τέτοια εξέλιξη είναι πολλά και ισχυρά και η πρόκληση για την αντιµετώπισή τους είναι µεγάλη. Οι κίνδυνοι από την εφαρµογή ενός τέτοιου είδους εταιρικής και συµπαραγωγικής σχέσης µεταξύ δηµόσιας διοίκησης και ενεργών πολιτών, προέρχονται από την έλλειψη τεχνογνωσίας εκ µέρους τους, καθώς και από την αντίδραση της γραφειοκρατίας 34. Η υπέρβαση αυτών των κινδύνων είναι όµως δυνατή, µέσω της ενίσχυσης της κοινωνίας των πολιτών και των φορέων της και µέσα από την εφαρµογή µιας πολιτικής ουσιαστικής αποκέντρωσης εξουσιών, πόρων, αρµοδιοτήτων και ευθυνών, από την κεντρική διοίκηση στην κατά τόπο και καθ ύλην αυτοδιοίκηση και από αυτούς στην κοινωνία και τους οργανωµένους φορείς της. Μέσα από αυτή τη διαδικασία θα βγει ωφεληµένη και η δηµόσια διοίκηση, αφού έχει την ευκαιρία να εκσυγχρονίσει τη λειτουργία της, µέσω της συµµετοχής της κοινωνίας των πολιτών σε αυτήν. Είναι άλλωστε κάτι που ο Rosanvallon έχει περιγράψει ως έξοδο από την κρίση του

11 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 53 κράτους πρόνοιας, µέσω της κοινωνικοποίησης, της απο γραφειοκρατικοποίησης, της αποκέντρωσης, της αυτονόµησης των µη δηµόσιων οργανώσεων (τρίτος τοµέας) από το κράτος 35, προσπάθεια που είχε επιχειρηθεί στο παρελθόν στη Γαλλία, µε πρωτοβουλία της ανώτερης δη- µοσιοϋπαλληλίας µάλιστα 36. Στην Ελλάδα, οι συµβατικές τεχνικές βελτίωσης των συνθηκών εξυπηρέτησης των πολιτών από τη δηµόσια διοίκηση, που βασίζονται στα πρότυπα του νέου δηµόσιου µάνατζµεντ και της διοίκησης ολικής ποιότητας (τάσεις οι οποίες έχουν να προσφέρουν πολλά βεβαίως σε άλλες εκφάνσεις της εσωτερικής κυρίως λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, ώστε αυτή να καταστεί παραγωγικότερη, αποτελεσµατικότερη και αποδοτικότερη) για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, έχουν πολύ µικρές πιθανότητες επιτυχηµένης εφαρµογής και σε κάθε περίπτωση τα α- ποτελέσµατά τους, όπως αποδεικνύεται στην πράξη είναι οριακά, εκτός ορισµένων φωτεινών εξαιρέσεων όπως είναι ιδίως η Υπηρεσία Τηλεφωνικής Εξυπηρέτησης Πολιτών «1502» η ο- ποία το έτος 2003 βραβεύθηκε από τον Ο.Η.Ε., ως η αποτελεσµατικότερη δηµόσια υπηρεσία στην Ευρώπη και τη Βόρεια Αµερική, κατόπιν διεξαγωγής σχετικού παγκόσµιου διαγωνισµού και τα Κέντρα Εξυπηρέτησης Πολιτών, η αξιολόγηση της αποτελεσµατικότητας των οποίων (σε σχέση µάλιστα µε το κόστος οργάνωσης και λειτουργίας τους) είναι ακόµη υπό διερεύνηση και σίγουρα δεν µπορούν να εξαχθούν ασφαλή συµπεράσµατα, αν και τα πρώτα δείγµατα γραφής είναι σίγουρα θετικά, αφού και η κοινωνία τα έχει αποδεχτεί. Ύστερα από όλ αυτά, δεν είναι τυχαίο ότι δεκαπέντε χρόνια µετά την έναρξη των προσπαθειών υλοποίησης τέτοιων µέτρων, πολιτικοί φορείς, ανεξάρτητες αρχές, δηµοσιοϋπαλληλικό σώµα και κοινωνία συζητούν ακόµη για τα ίδια περίπου προβλήµατα. Έτσι, εκείνο που χρειάζεται πλέον είναι η υπέρβαση, µε την ανάθεση ευθυνών και την ενεργό συµµετοχή των κοινωνικών φορέων στην διαδικασία ε- ξυπηρέτησης των πολιτών από τη δηµόσια διοίκηση. εν είναι κάτι που θα πρέπει να µας τροµάζει, καθώς υπάρχουν πολλές περιπτώσεις που α- νάλογες πρακτικές εφαρµόζονται ήδη σε τοµείς διαφορετικής πολιτικής κοινωνικής σηµασίας και διοικητικής πολυπλοκότητας τόσο στο εξωτερικό (Σκανδιναβικές χώρες, Γαλλία κ.α.) όσο και στην Ελλάδα (π.χ. συµµετοχή των Μ.Κ.Ο. στην διανοµή της αναπτυξιακής βοήθειας που παρέχει η χώρα µας σε άλλες χώρες, στο πλαίσιο των σχετικών προγραµµάτων του Ο.Ο.Σ.Α., εµπλοκή συλλόγων πολυτέκνων στην διαδικασία χορήγησης επιδοµάτων στα µέλη τους, ανάληψη ευθυνών από την κυνηγετική οµοσπονδία για την οµαλή διεξαγωγή του κυνηγιού, την προστασία του φυσικού περιβάλλοντος, της δηµόσιας υγείας, καθώς και την εξυπηρέτηση των κυνηγών, συµµετοχή των οργανώσεων Α.Μ.Ε.Α. στην παροχή των διαφόρων διευκολύνσεων προς τα µέλη τους, ανάµειξη των συλλόγων γονέων και κηδεµόνων στη διαχείριση των λειτουργικών αναγκών των σχολείων, εµπλοκή γεωργικών συνεταιρισµών στην επαφή των αγροτών µε το κράτος κ.α.) αλλού µε µεγαλύτερη (κυρίως όπου εµπλέκονται εθελοντικές οργανώσεις) και αλλού µε µικρότερη επιτυχία. Αυτό που χρειάζεται είναι η επισήµανση των α- δύνατων σηµείων, η ανάληψη διορθωτικών πρωτοβουλιών και η έναρξη ενός ειλικρινούς κοινωνικού διαλόγου για την επέκταση της εφαρµογής τέτοιων λύσεων και σε άλλους τοµείς. Στις αρχές του 21 ου αιώνα, δεν είναι δυνατόν η δηµόσια διοίκηση να χρησιµοποιεί άτυπα δίκτυα εξυπηρέτησης των πολιτών, εντός των οποίων ιδιώτες χωρίς καµιά προϋπόθεση και κανένα κριτήριο, διαδραµατίζουν αποφασιστικό ρόλο διαµεσολαβητών, δηµιουργώντας κατ αυτό τον τρόπο εστίες µικροδιαφθοράς και από την άλλη πλευρά να αποκλείονται από την συγκεκριµένη διαδικασία, οργανωµένοι κοινωνικοί φορείς, οι οποίοι έχουν αποδείξει την σοβαρότητα, υπευθυνότητα και αποτελεσµατικότητά τους. Και τέλος, δεν είναι δυνατό να συζητού- µε για την συµµετοχική δηµοκρατία, ως µέσο συναπόφασης µεταξύ οργανωµένου κράτους και κοινωνίας των πολιτών, για σοβαρά θέµατα δηµόσιας πολιτικής, αν δεν δοκιµάσουµε πρώτα να εξετάσουµε την συνεργασία αυτή, στο πλέον απλό πεδίο της εξυπηρέτησης των πολιτών από τη

12 54 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH δηµόσια διοίκηση, στο οποίο µάλιστα συντελείται η υλοποίηση των δηµόσιων πολιτικών, διαδικασία που πολλές φορές είναι εξίσου κρίσιµη µε αυτή του σχεδιασµού προγραµµατισµού, α- φού ο φορέας που αναλαµβάνει την υλοποίηση (και που συνήθως είναι κρατικός) υπερτερεί έ- χοντας τη δυνατότητα προσαρµογής των δηµοσίων πολιτικών µέσω των κατάλληλων χειρισµών στην διαδικασία εφαρµογής τους στα δικά του µέτρα και συµφέροντα. Μια τέτοια δοκι- µή συνεργατικής δράσης και καταµερισµού ευθυνών σε αυτό το αρχικό αλλά σηµαντικό όπως είδαµε στάδιο εκτός των άλλων θα βοηθήσει στην εξαγωγή χρήσιµων συµπερασµάτων, που µπορούν να χρησιµοποιηθούν για τον καλύτερο σχεδιασµό των µορφών της συµµετοχικής δη- µοκρατίας σε ανώτερα επίπεδα διοικητικής λειτουργίας. ΣΗΜΕΙΩΣΕΙΣ 1. Βλ. M. Lipsky, «Street level Bureaucracy. Dilemmas of the Individual in Public Services», Russell Sage Foundation, New York Βλ. Lipsky ο.π. 3. Περισσότερα για την θετική προστασία του διοικουµένου και την ισότητα στην µεταχείρισή του από το κράτος, βλ. Επ. Σπηλιωτόπουλου, «Εγχειρίδιο ιοικητικού ικαίου» Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα Κοµοτηνή, 1988, σελ. 89, Περισσότερα για τις µορφές συµµετοχής, βλ. Σπηλιωτόπουλος ο.π., σελ. 96 και Βλ. J. Chevallier, «ιοικητική Επιστήµη», Εκδ. Σάκκουλα, Αθήνα Κοµοτηνή, 1993, σελ Βλ. Chevallier ο.π. σελ. 62, Περισσότερα για την αρχή της προστασίας του διοικουµένου, βλ. Σπηλιωτόπουλος ο.π., σελ Βλ. P. Rosanvallon, «La crise de l Etat providence», Seuil Points, Paris 1981 και «La nouvelle question sociale, Seuil Points, Paris Βλ. Αντώνης Μακρυδηµήτρης, «Το Έλατο στην Άµµο» ή ο Ombudsman στην Ελλάδα, το οποίο συ- µπεριλαµβάνεται στο βιβλίο του «ιοίκηση και Κοινωνία Η ηµόσια ιοίκηση στην Ελλάδα», Εκδ. Θεµέλιο, Αθήνα 1999, σελ Για αυτές τις προσπάθειες βλ. Μακρυδηµήτρης ο.π. σελ Περισσότερα για τα χαρακτηριστικά εκείνης της περιόδου βλ. στην έκθεση του ΚΕ.Π.Ε. για το Πενταετές Πρόγραµµα και πιο συγκεκριµένα το Μέρος αυτής που αφορά την ηµόσια ιοίκηση, το οποίο περιλαµβάνεται στο βιβλίο των Αντ. Μακρυδηµήτρη και Ν. Μιχαλόπουλου (επιµέλεια) «Εκθέσεις Εµπειρογνωµόνων για τη ηµόσια ιοίκηση », Εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 2000, σελ Βλ. Chevallier ο.π. σελ Αυτούσιες οι διατάξεις περιλαµβάνονται, στο εύτερο Κεφάλαιο «Βελτίωση σχέσεων κράτους πολίτη και καταπολέµηση της γραφειοκρατίας» (Άρθρα 7 22) του Ν. 1599/ 1986 (ΦΕΚ 75 Α / ) «Σχέσεις κράτους πολίτη, καθιέρωση νέου τύπου δελτίου ταυτότητας και άλλες διατάξεις» και στο Κεφάλαιο Β_ «Σχέσεις πολιτών δηµόσιας διοίκησης/ ηµοσιότητα διοικητικής δράσης/ Κατάρτιση Κωδίκων» (Άρθρα 5 13) του Ν. 1943/ 1991 (ΦΕΚ 50 Α / ) «Εκσυγχρονισµός της οργάνωσης και λειτουργίας της δηµόσιας διοίκησης, αναβάθµιση του προσωπικού της και άλλες διατάξεις». 14. Περισσότερα για τις υπηρεσίες αυτές βλ. Μακρυδηµήτρης ο.π. σελ Λεπτοµέρειες για το συγκεκριµένο Πρόγραµµα βλ. Υπουργείο Προεδρίας της Κυβέρνησης, Επιχειρησιακό Πρόγραµµα Εκσυγχρονισµού της ηµόσιας ιοίκησης «Κλεισθένης», 2ο Κ.Π.Σ., , Εκδόσεις Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα Λεπτοµέρειες για το Πρόγραµµα αυτό βλ. στον διαδικτυακό τόπο (site): syzefxis.gr 17. Λεπτοµέρειες για το συγκεκριµένο Πρόγραµµα βλ. ΥΠ.ΕΣ...Α., «Πρόγραµµα Ποιότητα για τον Πολίτη», Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα, Λεπτοµέρειες για το συγκεκριµένο Πρόγραµµα βλ. ΥΠ.ΕΣ...Α., «Πρόγραµµα Πολιτεία», Εκδόσεις Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα (δύο εκδόσεις 2000 και 2005) καθώς και στον διαδικτυακό τόπο

13 IOIKHTIKH ENHMEPΩΣH 55 (site) της Γενικής Γραµµατείας ηµόσιας ιοίκησης και Ηλεκτρονικής ιακυβέρνησης του ΥΠ.ΕΣ...Α. (gspa.gr). 19. Περισσότερα για το εν λόγω Πρόγραµµα βλ. Γενική Γραµµατεία Υπουργικού Συµβουλίου, Επιχειρησιακό Πρόγραµµα «Κοινωνία της Πληροφορίας Γ Κ.Π.Σ.», Εκδόσεις Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα 2001, καθώς και στον διαδικτυακό τόπο (site): infosociety.gr. 20. Περισσότερα για τις τάσεις αυτές βλ. Ν. Μιχαλόπουλος «Από τη δηµόσια γραφειοκρατία στο δηµόσιο management», Εκδ. Παπαζήση, Αθήνα 2003, σελ Περισσότερα για τα προγράµµατα αυτά βλ. Π. Καρκατσούλης «Το Κράτος σε Μετάβαση Από τη διοικητική µεταρρύθµιση και το νέο δηµόσιο µάνατζµεντ στη διακυβέρνηση», Εκδ. Ι. Σιδέρης, Αθήνα 2004, σελ Περισσότερα για τον πολίτη πελάτη καταναλωτή και για το κατά πόσο υπερέχει η bottom up προσέγγιση σύµφωνα µε την οποία η ζήτηση (ανάγκες των πολιτών) υπερισχύει της προσφοράς (ανάγκες του κράτους) έναντι της αντίθετης top down προσέγγισης (η προσφορά υπερισχύει της ζήτησης) βλ. D. Truchet, «Le point de vue du juriste: personnes, administres, usagers, clients?», Institut Francais de Sciences Administratives, Administration: Droits et attentes des citoyens, Las Documentation Francaise, Paris Βλ. J. K. Galbraith, «The new Industrial State», Penguin Books (2nd ed.), Paris, 1972, σελ Βλ. Κ. Σπανού, «ιοίκηση, Πολίτες και ηµοκρατία», Εκδόσεις Παπαζήση, Αθήνα 2000, σελ. 478 και Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Περισσότερα για τη Συστηµική Θεωρία, βλ. «ιοίκηση Συστηµάτων», Εισαγωγή επιµέλεια Μ. εκλερής, Εκδ. Αντ. Ν. Σάκκουλας, Αθήνα Σύµφωνα µε το Άρθρο 7 του Ν. 2477/ 1997 (ΦΕΚ 244 Α_/ ) «Συνήγορος του Πολίτη και Σώµα Επιθεωρητών Ελεγκτών ηµόσιας ιοίκησης» η Ανεξάρτητη αυτή Αρχή συντάσσει ετήσια έκθεση και διατυπώνει προτάσεις για τη βελτίωση των δηµοσίων υπηρεσιών και αναγκαίες νοµοθετικές ή κανονιστικές ρυθµίσεις. Ανάλογες ρυθµίσεις περί σύνταξης εκθέσεων περιλαµβάνονται και στους Νόµους που διέπουν τη λειτουργία των διαφόρων ελεγκτικών σωµάτων της δηµόσιας διοίκησης. 29. Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Λεπτοµέρειες για τις συγκεκριµένες πρωτοβουλίες βλ. ΥΠ.ΕΣ...Α., «Πρόγραµµα Πολιτεία», Εκδόσεις Εθνικό Τυπογραφείο, Αθήνα (δύο εκδόσεις 2000 και 2005). 33. Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Βλ. Κ. Σπανού ο.π. σελ Βλ. P. Rosanvallon Βλ. J. Chevallier ο.π., σελ 209.