Το θεμελιώδες πρόβλημα της ριζικής διοικητικής μεταρρύθμισης ως μετα-πρόβλημα το πρόβλημα είναι ο τρόπος που αντιμετωπίζουμε τα προβλήματα

Transcript

1 ΤΟ ΠΑΡΕΛΘΟΝ, ΤΟ ΠΑΡΟΝ, ΚΑΙ ΤΟ ΜΕΛΛΟΝ ΤΩΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ: ΠΡΟΣ ΕΝΑ ΓΕΝΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ ΚΑΤΑΝΟΗΣΗΣ ΚΑΙ ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗΣ ΤΩΝ ΜΕΤΑΡΡΥΘΜΙΣΕΩΝ ΣΤΗΝ ΕΛΛΑΔΑ Χαρίδημος Κ. Τσούκας Καθηγητής Στρατηγικής Διοίκησης στην Έδρα Columbia Ship Management, Πανεπιστήμιο Κύπρου & Καθηγητης Οργανωσιακών Σπουδών, University of Warwick Κεντρική θέση: Το θεμελιώδες πρόβλημα της ριζικής διοικητικής μεταρρύθμισης ως μετα-πρόβλημα το πρόβλημα είναι ο τρόπος που αντιμετωπίζουμε τα προβλήματα Ο τρόπος αυτός δημιουργεί φαύλους κύκλους «Τα σημαντικά προβλήματα που αντιμετωπίζουμε δεν μπορούν να λυθούν στο ίδιο επίπεδο σκέψης που ήμασταν όταν τα δημιουργήσαμε» Αλμπερτ Αϊνστάιν 1

2 Case study: Ο χειρισμός της «Λίστας Λαγκάρντ» Ο χειρισμός της «Λίστας Λαγκάρντ» (ΛΛ) από το πολιτικόδιοικητικό σύστημα ως εμβληματικό σύμπτωμα της διοικητικής παθολογίας: - Έλλειψη πολιτικής βούλησης και στρατηγικής - Διστακτικότητα, αναποφασιστικότητα, και απουσία στρατηγικής πρωτοβουλίας εκ μέρους του ΣΔΟΕ - Πολιτικοποίηση διοικητικών θεμάτων απουσία διοικητικής αυτοτέλειας - «Yes Minister» - Έλλειψη θεσμικών αντιβάρων - Κομματοκρατία φατριαστική - περσοναλιστική λειτουργία της δημόσιας διοίκησης (δδ) Case study: Ο χειρισμός της «Λίστας Λαγκάρντ» Η διαχείριση της ΛΛ απο-καλύπτει το κεντρικό πρόβλημα της δδ: η δδ υποχείριο της εκάστοτε πολιτικής εξουσίας Οι αξίες που διαχρονικά συνέχουν τη δδ: Κομματοκρατία, φατριασμός, σατραπισμός, ασυνέχεια, χαμηλός επαγγελματισμός, αναποτελεσματικότητα, έλλειψη εμπιστοσύνης, διαφθορά 2

3 Τι πρέπει ν αλλάξει; Μερικά παραδείγματα πρόσφατων αλλαγών: - Νέοι επικεφαλής δημόσιων υπηρεσιών (π.χ. ΣΔΟΕ, ΕΥΠ, νοσοκομείων, κλπ) - Συγχωνεύσεις εφοριών, νοσοκομείων, πανεπιστημίων - Μείωση οργανωτικών δομών υπουργείων - Πρόγραμμα διαθεσιμότητας δημοσίων υπαλλήλων - Εξορθολογισμός παροχής συντάξεων - Ηλεκτρονική συνταγογράφηση Κλπ, κλπ Τι πρέπει ν αλλάξει; Τι κοινό έχουν; Αλλαγές πρώτου βαθμού: αντικαθιστούν πρόσωπα, μεταβάλουν διοικητικά συστήματα και δομές, αλλά δεν αλλάζουν τη νοο-τροπία. Για να αποδώσουν πλήρως χρειάζεται να ενταχθούν σε ένα νέο πλαίσιο Παρ όλα αυτά, συντελούν στην απαρχή δημιουργίας νέων αξιών 3

4 Μεταρρυθμίσεις Μεταρρυθμίσεις: εσκεμμένες προσπάθειες εκ μέρους των Αρχών να προωθήσουν και θεσμοποιήσουν αλλαγές σε ένα «πεδίο πολιτικής» (policy domain), οι οποίες θα βελτιώσουν την παροχή, ή θα οδηγήσουν σε έναν νέο τρόπο παροχής, ενός συλλογικού αγαθού Οι μεταρρυθμίσεις εμπλέκουν αλλαγές σε τρία επίπεδα: διοικητικά συστήματα, δομές, και ρουτίνες οργανωσιακές αξίες και πολιτικές συλλογικές αντιλήψεις για την οργάνωση ενός «πεδίου πολιτικής» Τρία επίπεδα μεταρρυθμίσεων: (α) Αλλαγή πρώτου βαθμού (first-order change): επίλυση προβλημάτων σε διοικητικά συστήματα, δομές και ρουτίνες (β) Αλλαγή δεύτερου βαθμού (second-order change): οργανωσιακός μετασχηματισμός που εμπλέκει αλλαγές στην κουλτούρα και τις αξίες ενός οργανισμού (γ) Αλλαγή τρίτου βαθμού (third-order change): αλλαγή ιστορικά διαμορφωμένων αξιών, τρόπου λειτουργίας, και συσχετισμού ισχύος ενός θεσμικού πεδίου Από το (α) στο (γ): Μεγαλύτερη πολυπλοκότητα Υψηλότερη συγκρουσιακότητα Μεγαλύτερη κυκλικότητα (ισχυρότερη παρουσία φαύλων κύκλων) 4

5 Φαύλοι Κύκλοι Κομματοκρατούμενη δημόσια διοίκηση Αναποτελεσματική δημόσια διοίκηση Μέτρα βραχυπρόθεσμης (κομματοκεντρικής) απόδοσης Ριζική μεταρρύθμιση σημαίνει αλλαγή του τρόπου λειτουργίας ενός θεσμού, δηλαδή των αξιών που έχουν διαχρονικά εμπεδωθεί στη λειτουργία ενός θεσμού Πως αλλάζουν οι αξίες; Πρέπει να αλλάξουν οι πρακτικές που υλοποιούν τις αξίες να σπάσουν οι φαύλοι κύκλοι Όταν δούμε το πρόβλημα της δδ ως πρόβλημα με δομή φαύλου κύκλου τότε αρχίζουμε να βλέπουμε το μεταπρόβλημα: τον τρόπο που διαχειριζόμαστε τα προβλήματά μας 5

6 «[Τη φοροδιαφυγή] δημιουργεί η γερά ριζωμένη πεποίθηση του Έλληνα πως είναι θεμιτό να «κλέψει» ένα κράτος που «κλέβει»» Τ. Καραϊσκάκη, Καθημερινή, 15/2/2013 Πολίτης Κρατική συμπεριφορά («με κλέβει» - δύσληπτες γραφειοκρατικές διατάξεις που τροφοδοτούν τη διαφθορά, αναποτελεσματικότητα και ευνοιοκρατία στη διαχείριση δημόσιου χρήματος, αναδρομική φορολόγηση, αυθαίρετη αλλαγή κανόνων, ατιμωρησία) Κράτος («το κλέβω» - φοροδιαφυγή, αυθαίρετη δόμηση, ανομία, κλπ) Συμπεριφορά πολίτη 6

7 7

8 Μετα-πρόβλημα: [Αντιμετώπιση [Αντιμετώπιση Διαφθοράς]] - Νέο πλαίσιο Προσέγγιση: [Αντιμετώπιση Διαφθοράς] - Παλαιό πλαίσιο Πρόβλημα: [Διαφθορά] Αλλαγή Τρίτου Βαθμού: Policy reform Αλλαγή Δευτέρου Βαθμού: Οργανωσιακός Μετασχματισμός Θεσμικό Πεδίο Ιστορικά διαμορφωμένες συλλογικές αντιλλήψεις Θεσμικο πολιτισμικό πολιτικο πλαίσιο Οργανωσιακές Αξίες - Κουλτούρα Αλλαγή Πρώτου Βαθμού: Επίλυση προβλημάτων Διοικητικά Συστήματα Απόκλιση μεταξύ στόχων και επιδόσεων - προσδοκιών 8

9 Policy domain Third order change: Policy reform Institutional field Historically shaped collective understandings Institutional cultural political template Second order change: Organizational transformation Organizational governing values First order change: Problem solving Administrative systems Organization Administrative systems Mismatch between key stakeholders expectations and current administrative systems and organizational performance + Complexity Conflict Recursivity Exhibit1: A conceptual framework of reforms Η Συστημική - Υπαρξιακή Ψυχοθεραπευτική Προσέγγιση στη Μεταρρύθμιση και τη Διαχείριση Αλλαγών: Παρεμβατική-περιγραφική, όχι εξηγητική προβλεπτική «Γραμματική της δράσης» - Η περιγραφή ως υπενθύμιση Ιστορικο-συστημική Πώς προκύπτουν, στην πορεία του χρόνου, μοτίβα διαπλεκόμενης δράσης από διαδικασίες ανατροφοδότησης Νόημα - Λογοπλαίσιο Τι νοηματοδοτεί τη δράση; Αναπλαισίωση 9

10 Από το γιατί στο πώς και στο τι Mη σκέφτεσαι, κοίτα» Ludwig Wittgenstein «Συχνά διακρίνουμε σημαντικά γεγονότα μόνο αφού καταπνίξουμε το ερώτημα «γιατί;» και τότε, στην πορεία της έρευνάς μας, τα γεγονότα αυτά μας οδηγούν προς μια απάντηση» Ludwig Wittgenstein «Το λάθος μας είναι πως ψάχνουμε μια εξήγηση εκεί που θα έπρεπε να βλέπουμε αυτό το γεγονός σαν «πρωτοφαινόμενο». Εκεί, δηλαδή, όπου θα έπρεπε να είχαμε πει: παίζεται αυτό το γλωσσικό παιχνίδι» Ludwig Wittgenstein ΜΕΣΑ ΣΤΟΝ ΕΡΜΗΝΕΥΤΙΚΟ ΚΥΚΛΟ Συναίσθημα Κατάσταση Δράση 10

11 Αναπλαισίωση (reframing): Η δημιουργία ενός νέου «παιχνιδιού» (νέου πλαισίου) η υπαγωγή του προβλήματος σε νέα συμφραζόμενα Human Systems are Different: The Contribution of Sir Geoffrey Vickers Human systems are chaosmic mixtures of chaos and cosmos Human systems are language-dependent and, thus, meaningfull Human systems consist of relationships Of what then do systems consist? They consist of relationships. Surely there must be objects, entities which support these relationships? It seems probable to me that the relationships are more basic than the entities related; that we abstract or infer these entities solely from our experience of relationships Sir Geoffrey Vickers (Human Systems are Different, 1983:17) Human systems are capable of reflexivity 11

12 Human Systems are Different: The Contribution of Sir Geoffrey Vickers The essence of a human system is that it is composed of human beings who bring it into being by their actions and their experiences Sir Geoffrey Vickers (Human Systems are Different, 1983:175) Systems are nets of relations which are sustained through time. The processes by which they are sustained are the processes of regulation Sir Geoffrey Vickers (Human Systems are Different, 1983:17) Η Μεταρρύθμιση ως Ψυχοθεραπεία Μοτίβα συμπεριφοράς Τυφλά σημεία Αντιφατικές δεσμεύσεις Αναπλαισίωση Ανάληψη κόστους Αυτοπεριορισμός 12

13 Πως αντιμετωπίζεται το μετα-πρόβλημα της δδ; Έμπρακτες αυτο-δεσμεύσεις που ωθούν στην έξοδο από φαύλους κύκλους και θεμελιώνουν μια νέα νοο-τροπία. Στόχοι: αυτο-περιορισμός της κομματικής πατρωνίας των θεσμών, ενίσχυση της θεσμικής μνήμης και της διοικητικής αυτοτέλειας θεσμικά αντίβαρα - λογοδοσία εισαγωγή μεθόδων-συστημάτων επαγγελματικής διοίκησης αξιοκρατία Πρακτικά μέτρα: Γενικοί και ειδικοί γραμματείς υπουργείων και περιφερειών στελέχη της δδ Το ΑΣΕΠ να εξελιχθεί σε ανεξάρτητο Ανώτατο Συμβούλιο Δημόσιας Υπηρεσίας Ο γραμματέας του υπουργικού συμβουλίου να είναι στέλεχος της δδ και επικεφαλής του ΑΣΔΥ Επαγγελματικοί μηχανισμοί επιλογής στελεχών κρατικών οργανισμών- υπηρεσιών, σύμφωνα με άριστες διεθνώς πρακτικές Αξιοποίηση της Εθνικής Σχολής Δημόσιας Διοίκησης και των αποφοίτων της Επιχειρηματικά σχέδια απολογισμοί παρακολούθηση αποτελεσμάτων Κλπ, κλπ 13