ΘΕΣΜΟΙ ΚΑΙ ΟΙΚΟΝΟΜΙΚΗ ΑΝΑΠΤΥΞΗ Βασίλης Θ. Ράπανος Τµήµα Οικονοµικών Επιστηµών Πανεπιστήµιο Αθηνών Το πιο κάτω κείµενο είναι σηµειώσεις που χρησιµοποιήθηκαν ως βάση για την οµιλία µου στην ηµερίδα του ΟΠΕΚ «Παρά θίν αλός», 2008. Γι αυτό και το κείµενο είναι πρωτόλειο και ζητώ συγγνώµη για ασάφειες, λάθη και γραµµατικές ή συντακτικές αδυναµίες.

1 Εισαγωγή Ένα από τα θέµατα που έχουν απασχολήσει οικονοµολόγους, αλλά και πολιτικούς και κοινωνικούς επιστήµονες γενικότερα, είναι γιατί µερικές χώρες αναπτύσσονται και µερικές άλλες παραµένουν υπανάπτυκτες. Οι εξηγήσεις που έχουν δοθεί κατά καιρούς είναι πολλές και αρκετά διαφορετικές. Στα πρώτα µεταπολεµικά χρόνια ή έµφαση είχε δοθεί στη συσσώρευση συντελεστών παραγωγής. Επειδή όµως οι πρώτες εµπειρικές εργασίες δεν µπορούσαν αν εξηγήσουν τις διαφορές µεταξύ χωρών, µε βάση τη συσσώρευση συντελεστών, τότε οι οικονοµολόγοι εισήγαγαν τον παράγοντα της τεχνολογικής προόδου. Το θέµα των πολιτικών, οικονοµικών και άλλων θεσµών είχε σχεδόν αγνοηθεί και το µόνο που φαινόταν να έχει σηµασία ήταν οι οικονοµικές πολιτικές, που οδηγούσαν σε συσσώρευση κεφαλαίου, κινητοποίηση του εργατικού δυναµικού και την προώθηση των τεχνολογικών καινοτοµιών. Οι οικονοµολόγοι είχαν δώσει πολύ λίγη προσοχή στα θέµατα θεσµών και µια εποχή µάλιστα προσπαθούσαν να εξηγήσουν την οικονοµική ανάπτυξη µε τις ίδιες µεθόδους σε οικονοµίες της αγοράς και τις οικονοµίες µε κεντρικό προγραµµατισµό. Επειδή η διεξαγωγή πειραµάτων στην οικονοµία είναι πολύ δύσκολη, ιδιαίτερα σε επίπεδο χωρών, γι αυτό και τα θέµατα πολιτικών ιδιαίτερα θεσµών είχαν σχεδόν αγνοηθεί. Παρ όλα αυτά είχαµε δύο τέτοια πειράµατα, από σύµπτωση της ιστορίας. Πιο συγκεκριµένα είχαµε δύο χώρες, µε ακριβώς τις ίδιες αρχικές συνθήκες, οι οποίες χωρίστηκαν σε δύο ανεξάρτητα κράτη η κάθε µια, µε διαφορετικό πολιτικό και οικονοµικό σύστηµα: τη Γερµανία και την Κορέα. Η ιστορία τελικά έδειξε ότι το ένα σύστηµα, πολιτικό και οικονοµικό, υπερτερούσε έναντι του άλλου. Μετά την κατάρρευση µάλιστα του υπαρκτού σοσιαλισµού, οι οικονοµολόγοι άρχισαν να εξετάζουν συστηµατικά το αν η δηµοκρατία ή η δικτατορία είναι πιο πρόσφορο σύστηµα για οικονοµική ανάπτυξη, τουλάχιστο για τα πρώτα στάδια της οικονοµικής ανάπτυξης. Αν και οι εµπειρικές εργασίες στο θέµα δεν είναι απόλυτα ξεκάθαρες, η συναίνεση φαίνεται να κλίνει προς την άποψη ότι η δηµοκρατία υπερτερεί της δικτατορίας. Και αυτή η εξήγηση όµως δεν είναι επαρκής, αφού και µέσα στο σύστηµα της µεικτής οικονοµίας και κοινοβουλευτικών πολιτικών συστηµάτων υπάρχουν τεράστιες διαφορές στις οικονοµικές επιδόσεις των χωρών. Τα τελευταία είκοσι χρόνια οι οικονοµολόγοι, µετά και από σηµαντικές προόδους στις µεθόδους εµπειρικών εκτιµήσεων, άρχισαν πλέον να διερευνούν ποιοι άλλοι παράγοντες, εκτός από τη συσσώρευση φυσικού και ανθρώπινου κεφαλαίου επηρεάζουν την οικονοµική ανάπτυξη. Ή να το πούµε διαφορετικά, οι οικονοµολόγοι άρχισαν να διερευνούν το γιατί µερικές χώρες συσσωρεύουν κεφάλαιο και άλλες όχι, γιατί µερικές επενδύουν σε ανθρώπινο κεφάλαιο και άλλες όχι, γιατί µερικές καινοτοµούν και άλλες όχι. Οι απαντήσεις σε αυτά τα

2 ερωτήµατα µε κάποια θεµελιώδη θέµατα που αφορούν τους θεσµούς, τη γεωγραφία και την κουλτούρα. Οι πρώτες εµπειρικές διερευνήσεις για τη γεωγραφία και την κουλτούρα δεν φαίνεται να εξηγούν επαρκώς τις διαφορές οικονοµικών επιδόσεων. Έτσι οι οικονοµολόγοι έχουν στρέψει την προσοχή τους στα θέµατα θεσµών. Θεσµοί και οικονοµικές επιδόσεις Με τον όρο θεσµούς εννοούµε βασικά τους κανόνες του παιχνιδιού και µε βάση τον ορισµό του North «θεσµοί είναι οι κανόνες του παιχνιδιού σε µια κοινωνία ή πιο τυπικά οι ανθρωπίνως δηµιουργηθέντες περιορισµοί που διαµορφώνουν τις συνεργασίες µεταξύ ατόµων.» Το βασικό στοιχείο εποµένως είναι ότι οι θεσµοί είναι α. ηµιούργηµα του ανθρώπου β. Θέτουν περιορισµούς γ. ιαµορφώνουν κίνητρα Σ ένα πιο αναλυτικό επίπεδο µπορούµε να διακρίνουµε τους θεσµούς σε πολιτικούς και οικονοµικούς θεσµούς, αλλά και σε τυπικούς και άτυπους θεσµούς. Η διάκριση αυτή µπορεί να έχει µεγάλη σηµασία, αφού πολλές χώρες µπορεί να έχουν τυπικά τους ίδιους θεσµούς στην πράξη όµως οι θεσµοί αυτοί να λειτουργούν τελείως διαφορετικά. Χαρακτηριστικό παράδειγµα, το πολιτικό σύστηµα πολλών χωρών της Λατινικής Αµερικής είναι σχεδόν αντιγραφή εκείνου των ΗΠΑ, στην πράξη όµως η λειτουργία τους είναι τελείως διαφορετική. Η εύρυθµη και αποτελεσµατική λειτουργία των βασικών θεσµών, µε απλά λόγια η ποιότητα των θεσµών µιας χώρας, είναι πολύ σηµαντικός παράγοντας και αυτό αντανακλάται και στην εµπιστοσύνη που έχουν οι πολίτες σε βασικούς θεσµούς όπως, π.χ. τα συνδικάτα, το κοινοβούλιο, η κυβέρνηση, η δικαιοσύνη, αλλά και άλλοι όπως η εκκλησία, κ.α. Σε µια έρευνα που έγινε πριν λίγα χρόνια για το θέµα αυτό έχουµε µερικούς δείκτες οι οποίοι είναι λίγο-πολύ γνωστοί, αλλά καλό είναι να τους ξαναδούµε. Πιο κάτω εξετάζουµε µερικούς µόνο από αυτούς τους δείκτες και µάλιστα σε σύγκριση µε µια σειρά από άλλες χώρες της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Η εικόνα δεν είναι ιδιαίτερα ικανοποιητική για τη χώρα µας και έχει ενδιαφέρον το γεγονός ότι στους µόνους θεσµούς που η εµπιστοσύνη των πολιτών είναι πάνω από το µέσο όρο είναι η εκκλησία και οι ένοπλες δυνάµεις.

3

4

5

6 Το πώς οι θεσµοί επηρεάζουν τις οικονοµικές επιδόσεις είναι ένα πολυσυζητηµένο θέµα και είναι χαρακτηριστικό ότι µετά την κατάρρευση του υπαρκτού σοσιαλισµού, οι προτάσεις που έγιναν για τη µετάβαση από το σοσιαλισµό στην ελεύθερη οικονοµία και είναι γνωστή ως η «συναίνεση της Ουάσινγκτον» στηριζόταν στο να δηµιουργηθεί ένα κοινοβουλευτικό πολιτικό σύστηµα µε οικονοµικούς θεσµούς που στηρίζονταν σε ένα απλοϊκό οικονοµικό υπόδειγµα που διδάσκεται σε πρωτοετείς φοιτητές. Ειδικότερα, οι οικονοµικές αρχές ήταν, ο σεβασµός των δικαιωµάτων ιδιοκτησίας, η απελευθέρωση της εσωτερικής αγοράς, του διεθνούς εµπορίου και της κίνησης κεφαλαίων, η ιδιωτικοποίηση της κρατικής περιουσίας, η περιοριστική δηµοσιονοµική και νοµισµατική πολιτική, η χαµηλή φορολογία και ο περιορισµένος γενικά ρόλος του κράτους. Η άποψη που επικρατούσε ήταν ότι χωρίς τη ριζική αλλαγή στο θεσµικό πλαίσιο η όποια προσπάθεια οικονοµικής ανάπτυξης θα οδηγούσε σε αποτυχία. Η αλήθεια είναι ότι στις χώρες που επιχειρήθηκε η εφαρµογή αυτών των αρχών τα αποτελέσµατα υπήρξαν απογοητευτικά αλλά και µε µεγάλο οικονοµικό και κοινωνικό κόστος. Αποτέλεσµα ήταν να αρχίσει πλέον να εξετάζεται το θέµα της σωστής διακυβέρνησης και της ποιότητας των θεσµών γενικότερα. Είναι χαρακτηριστικό ότι είχαµε χώρες που υιοθέτησαν πλήρως αυτές τις αρχές, όπως π.χ Ρωσία και η οποία οδηγήθηκε σε κατάρρευση. Από την άλλη πλευρά η Κίνα, που ουδέποτε υιοθέτησε αυτές τις αρχές είχε µια άνευ προηγουµένου ανάπτυξη. Τα προβλήµατα αυτά που δηµιουργήθηκαν οδήγησαν πολλούς στην επανεξέταση

7 όλων αυτών των αρχών και άρχισε µια προσπάθεια µέτρησης της ποιότητας των θεσµών και το πώς αυτοί λειτουργούν. Η πείρα µάλιστα δείχνει ότι πολλές χώρες µπόρεσαν να αναπτυχθούν µε ταχείς ρυθµούς χωρίς αν προχωρήσουν σε θεαµατικές αλλαγές του θεσµικού τους πλαισίου. Είναι όµως αλήθεια ότι µετά από ένα ορισµένο χρονικό διάστηµα ανάπτυξης, η διατήρηση των υψηλών ρυθµών απαιτεί και την παρουσία καλών και υψηλής ποιότητας θεσµών. Το ποιοι είναι καλοί θεσµοί και το πως µετριέται η ποιότητα τους είναι ένα σηµαντικό θέµα. Οι οικονοµολόγοι χρησιµοποιούν µια σειρά από δείκτες, οι οποίοι έχουν αναπτυχθεί από διάφορους διεθνείς οργανισµούς και φορείς. Οι περισσότεροι από αυτούς τους δείκτες βασίζονται σε έρευνες και αφορούν τις αντιλήψεις επενδυτών και όχι τόσο την τυπική πλευρά των θεσµών. Με βάση έξη βασικούς δείκτες που καταρτίζει η Παγκόσµια Τράπεζα, έχουµε µιαν εικόνα για το πώς κατατάσσονται οι διάφορες χώρας από άποψη ποιότητας διακυβέρνησης. Εκείνο που θα εξετάσουµε είναι τόσο η διαχρονική εξέλιξη όσο και η συγκριτική θέση της Ελλάδας σε σχέση µε τους δείκτες αυτούς που είναι οι εξής;: 1. Φωνή-Λογοδοσία (βαθµός συµµετοχής πολιτών, ελευθερία έκφρασης, ελευθερία συνεταιρισµού και ελευθερία µέσων µαζικής ενηµέρωσης) 2. Πολιτική σταθερότητα (πιθανότητα αποσταθεροποίησης της κυβέρνησης λόγω συνταγµατικής εκτροπής, βίας ή τροµοκρατίας) 3. Αποτελεσµατικότητα του κράτους (ποιότητα δηµόσιας διοίκησης, ανεξαρτησία από πολιτικές πιέσεις, ποιότητα διαµόρφωσης πολιτικής) 4. Ποιότητα των ρυθµιστικών παρεµβάσεων (ικανότητα του κράτους να δηµιουργεί ένα πλαίσιο υγιών πολιτικών και ρυθµιστικών παρεµβάσεων που προωθούν την ιδιωτική πρωτοβουλία) 5. Κράτος δικαίου (Ο βαθµός στον οποίο οι φορείς της οικονοµίας έχουν εµπιστοσύνη στους νόµους, συµπεριλαµβανοµένης της ποιότητας στην ισχύ των συµβάσεων, των δικαιωµάτων ιδιοκτησίας, της αστυνοµίας και των δικαστηρίων, καθώς και η πιθανότητα βίας και εγκλήµατος) 6. Έλεγχος της διαφθοράς (Ο βαθµός στον οποίο ασκείται η κρατική εξουσία για να προσποριστούν κάποιοι ιδιώτες οφέλη)

8 Η κατάσταση στην Ελλάδα Με βάση αυτούς τους δείκτες ας δούµε πως εξελίχθηκε η κατάσταση στη χώρα µας τα τελευταία δέκα χρόνια. Είναι σηµαντικό ότι όλοι σχεδόν οι δείκτες αυτοί έχουν επιδεινωθεί τα τελευταία χρόνια και συγκριτικά µε τις άλλες χώρες της Ευρώπης η χώρα µας κατέχει τις τελευταίες θέσεις.

9

10 Συγκριτικά µε άλλες χώρες για το 2007 έχουµε την εξής εικόνα.

11

12

13 Αν όµως το θεσµικό µας πλαίσιο έχει τέτοιες µεγάλες αδυναµίες, πώς εξηγείται το γεγονός ότι η Ελλάδα για µια δωδεκαετία είχε ρυθµούς αύξησης του ΑΕΠ, σηµαντικά µεγαλύτερους από το µέσο όρο της Ευρωπαϊκής Ένωσης;

14 Όπως αναφέραµε πιο πάνω η εµπειρία πολλών χωρών έχει δείξει ότι το να ξεφύγει µια οικονοµία από τη στασιµότητα και να εισέλθει σε περίοδο υψηλών ρυθµών µεγέθυνσης δεν απαιτεί µεγάλες θεσµικές ή διαρθρωτικές αλλαγές. Αρκεί ένα σύνολο οικονοµικών πολιτικών καλά στοχευµένων, που έχουν συνέπεια, συνέχεια και συνέπεια. Αυτό έγινε και στην Ελλάδα τη δεκαετία του 1990. Η σωστή διάρθρωση νοµισµατικής και δηµοσιονοµικής πολιτικής, σε συνδυασµό µε µια σειρά από διαθρωτικές αλλαγές κυρίως στον χρηµατοοικονοµικό τοµέα, και µε τις θετικές επιπτώσεις της ένταξης της χώρας στην ΟΝΕ, δηµιούργησαν έναν ενάρετο κύκλο, που οδήγησε την οικονοµία σε µια παρατεταµένη περίοδο οικονοµικής άνθισης. Οι θετικές επιπτώσεις αυτών των πολιτικών, σε συνδυασµό και µε τις διεθνείς οικονοµικές εξελίξεις, έχουν αρχίσει να εξαντλούνται. Η χώρα πρέπει να χαράξει µια νέα πορεία που να δηµιουργεί νέα ανταγωνιστικά πλεονεκτήµατα στις επιχειρήσεις και να διασφαλίζει την πιο αποτελεσµατική και πιο αποδοτική αξιοποίηση των δηµόσιων πόρων. Οι δυνατότητες των µακροοικονοµικών πολιτικών, δηλαδή της δηµοσιονοµικής πολιτικής, είναι πολύ περιορισµένες, µε δεδοµένο το πρόβληµα του µεγάλου δηµόσιου χρέους. Εκείνο που χρειάζεται εποµένως να βρεθούν άλλες πολιτικές που να τονώσουν την οικονοµική δραστηριότητα. Μέχρι ώρα, κινητήριες δυνάµεις της οικονοµικής δραστηριότητας ήταν η κατανάλωση και οι επενδύσεις. Η υπερχρέωση των νοικοκυριών και η αύξηση των επιτοκίων θα επηρεάσουν αρνητικά την επίδραση των δύο αυτών παραγόντων και διέξοδος στις εξωτερικές αγορές δεν φαίνεται. Η ανταγωνιστικότητα των προϊόντων και των υπηρεσιών µας είναι µικρή και µάλλον χειροτερεύει. Τι κάνουµε εποµένως; Προσωπικά πιστεύω ότι ο µόνος τρόπος είναι να προχωρήσουµε στην κατεύθυνση της πιο εξωστρεφούς οικονοµίας και της πιο αποτελεσµατικής διαχείρισης των δηµόσιων πόρων. Για τη µεγαλύτερη εξωστρέφεια απαιτείται η τόνωση της επιχειρηµατικότητας, πράγµα που σηµαίνει ότι πρέπει να αρθούν τα εµπόδια στην άσκηση της. Τα προβλήµατα είναι πολλά. Οι δείκτες της Παγκόσµιας Τράπεζας κατατάσσουν την Ελλάδα στην 100 η θέση, ανάµεσα σε 170 χώρες, ένα ρεκόρ καθόλου τιµητικό για τη χώρα µας. Τα περισσότερα εµπόδια είναι από το κράτος και η άρση τους ή ο περιορισµός τους δεν µπορεί παρά να γίνει από το κράτος. Και αυτό απαιτεί σηµαντικές θεσµικές αλλαγές στη λειτουργία του κράτους, από την αδειοδότηση και την πληρωµή των φόρων µέχρι την απονοµή της δικαιοσύνης. Η διεθνής πείρα είναι χρήσιµη, αλλά δεν υπάρχει ένα συγκεκριµένος χάρτης των σωστών θεσµών για να τους υιοθετήσει µια χώρα. Η δηµιουργία θεσµών µε υψηλή ποιότητα πρέπει να αναζητηθεί στο πλαίσιο κάθε χώρας. Στην περίπτωση της Ελλάδας θα µπορούσε να ξεκινήσει κανείς από δύο θέµατα. Το πρώτο αφορά τους δηµόσιους πόρους, έσοδα και δαπάνες και να ξεκινήσει µε ριζικές αλλαγές στον τρόπο κατάρτισης, υλοποίησης και αξιολόγησης των

15 κρατικών δαπανών. Στο ίδιο πλαίσιο, είναι ανάγκη να γίνουν σηµαντικές αλλαγές στη λειτουργία του φοροεισπρακτικού µηχανισµού. Η πραγµατική µεταρρύθµιση και µεγάλη διαρθρωτική αλλαγή στο δηµοσιονοµικό χώρο είναι πλέον η αλλαγή του θεσµικού πλαισίου λειτουργίας τόσο των δαπανών όσο και των εσόδων. Με βάση κάποιες παλαιότερες εργασίας του γράφοντος, µερικά βασικά µέτρα πολιτικής θα µπορούσαν να είναι τα εξής: Κάποια µέτρα πολιτικής Α. Ενδεικτικά µέτρα για φορολογικό σύστηµα Γενικά οι βασικές αρχές που βοηθούν µια φορολογική διοίκηση να εκπληρώσει τον προορισµό της µπορούν να συνοψιστούν στα εξής: 1. Οργάνωση των φορολογικών υπηρεσιών µε σύγχρονες µεθόδους και µε σύγχρονα µέσα για να µπορούν να επιτελούν το έργο τους µε αποτελεσµατικότητα. Για να γίνει όµως κάτι τέτοιο είναι απαραίτητο να απεξαρτηθεί η λειτουργία της διοίκησης από τις εναλλαγές κοµµάτων στην κυβέρνηση και να εκλείψει ο κοµµατισµός. Ίσως θα πρέπει να εξεταστεί η δυνατότητα να υπάρξει ένα διαφορετικό οργανωτικό σχήµα για τις υπηρεσίες εσόδων και να τεθούν όλες υπό την εποπτεία ενός µόνιµου Υφυπουργού, ο οποίος θα διορίζεται από τη Βουλή και θα έχει θητεία µεγαλύτερη από τη θητεία µιας Κυβέρνησης. Ο µόνιµος Υφυπουργός θα έχει την ευθύνη για την εύρυθµη λειτουργία των υπηρεσιών, την οργάνωση τους µε σύγχρονες µεθόδους, την αξιολόγηση και προαγωγή των υπαλλήλων µε βάση τα προσόντα και την εργασία τους και στο έργο αυτό δεν θα έχει λόγο η πολιτική ηγεσία. Είναι αυτονόητο ότι η άσκηση της φορολογικής πολιτικής καθορίζεται από την πολιτική ηγεσία του Υπουργείου και µόνο. 2. Η νοµοθεσία να είναι όσο το δυνατό πιο απλή και διαφανής και να µη συνεπάγεται πολλές και πολύπλοκες διαδικασίες. Σηµαντικό είναι επίσης να µην υπάρχουν συχνές αλλαγές στη νοµοθεσία, ώστε οι φορολογούµενοι να µπορούν να κάνουν τα σχέδια τους µε σχετική βεβαιότητα για τις φορολογικές τους υποχρεώσεις. 3. ηµιουργία και συνεχής βελτίωση των υποδοµών πληροφορικής για να υπάρχει η δυνατότητα επεξεργασίας και διασταύρωσης του πλήθους των πληροφοριών που υποβάλλονται στις φορολογικές υπηρεσίες ή συλλέγουν οι ίδιες. 4. Η ανάπτυξη συστηµάτων ανάλυσης κινδύνων σχετικά µε τις επιχειρήσεις και τα άτοµα που έχουν µεγαλύτερες πιθανότητες για φοροδιαφυγή.

16 5. Αντικειµενικό σύστηµα δειγµατοληπτικών ελέγχων, οι οποίοι θα είναι σε βάθος και από ελεγκτές καλά εκπαιδευµένους και χωρίς πολλές διακριτικές εξουσίες. 6. Εξορθολογισµός του συστήµατος ποινών, οι οποίες συχνά είναι υπερβολικά αυστηρές και δηµιουργούν κίνητρα για διαφθορά. 7. υνατότητες προσφυγής των φορολογουµένων σε ειδικό σώµα που θα µπορεί να επιλύει τις πιθανές διαφορές µεταξύ ελεγκτών και φορολογουµένων, χωρίς να χρειάζεται να καταφεύγουν στα δικαστήρια. 8. Ενηµέρωση των φορολογουµένων για τις αλλαγές που γίνονται και επιβοήθηση τους για να εκπληρώνουν σωστά τις φορολογικές τους υποχρεώσεις. Είναι σηµαντικό να υπάρχει έντυπο που µε σαφήνεια θα περιγράφει τις υποχρεώσεις και τα δικαιώµατα του φορολογουµένου. 9. Πάταξη της φοροδιαφυγής µε την αξιοποίηση όλων των πληροφοριών στις οποίες µπορεί να έχουν πρόσβαση οι φορολογικές αρχές. Στενά συνδεδεµένο είναι και το θέµα της διαφθοράς των φορολογικών οργάνων. Γι αυτό και είναι αναγκαίο να εφαρµοστεί και στη χώρα µας η αποτελεσµατική εφαρµογή του πόθεν έσχες, όπως σε όλες σχεδόν τις ανεπτυγµένες χώρες. 10. ιεθνής συνεργασία µε άλλες φορολογικές αρχές για την ανταλλαγή πληροφοριών και εµπειριών σε θέµατα φορολογικής νοµοθεσίας, πρακτικών και νέων µεθόδων αντιµετώπισης των νέων µορφών φοροδιαφυγής που ανακύπτουν σε µια παγκοσµιοποιηµένη αγορά. 11. Κατάργηση των κάθε µορφής φορολογικών αµνηστιών, που τόσο συχνά γίνονται στη χώρα µας µε τη µορφή ρυθµίσεων καταβολής οφειλών, τη διαγραφή ποινών και το αυτόµατο κλείσιµο υποθέσεων παρελθόντων ετών. Β. Ενδεικτικά µέτρα για δηµόσιες δαπάνες 1. Αν και ο Προϋπολογισµός συντάσσεται σε ετήσια βάση, στις περισσότερες χώρες της Ε.Ε. και του ΟΟΣΑ, ο ετήσιος προϋπολογισµός συντάσσεται µέσα στα πλαίσια ενός µεσοπρόθεσµου οικονοµικού πλαισίου. Η µέθοδος αυτή διευκολύνει το στρατηγικό σχεδιασµό των δαπανών, βελτιώνει την αποτελεσµατική κατανοµή των πόρων και συνδέει τα δηµοσιονοµικά µεγέθη µε τις µεσοπρόθεσµες µακροοικονοµικές εξελίξεις. Στην περίπτωση της χώρας µας το πλαίσιο αυτό θα µπορούσε να είναι το Πρόγραµµα Σταθερότητας και Ανάπτυξης, το οποίο είναι υποχρεωµένη να υποβάλλει η χώρα µας στην Ε.Ε, κάτι που απαιτεί το Σύµφωνο Σταθερότητας και Ανάπτυξης.

17 2. Η σύνταξη του Προϋπολογισµού να γίνεται µε βάση προγράµµατα, για τα οποία θα είναι υπεύθυνοι οι αρµόδιοι φορείς (υπουργεία, ΝΠ, κ.α.). Τα προγράµµατα αυτά θα µπορούσαν να αφορούν και περισσότερα από ένα υπουργεία, αλλά σε πρώτη φάση θα µπορούσαν να είναι ανά υπουργείο. Μια τέτοια διαδικασία είναι σηµαντική ανατροπή της σηµερινής διαδικασίας και γι αυτό πρέπει να συσταθεί ειδική οµάδα µε ειδικούς (µπορεί να είναι οµάδα της Επιτροπής για Μεταρρύθµιση), η οποία σε συνεργασία µε τα Υπουργεία, τους άλλους φορείς και τη ιαρκή Κοινοβουλευτική Επιτροπή Οικονοµικών Υποθέσεων της Βουλής θα καταρτίσει τέτοια προγράµµατα. Σε πρώτη φάση, αυτό µπορεί να γίνει µε ένα µικρό αριθµό υπουργείων σε πιλοτική βάση, ώστε να δοκιµαστεί, να εντοπιστούν τα πιθανά προβλήµατα και µετά να επεκταθεί σε όλα τα υπουργεία. Για τη σύνταξη του προϋπολογισµού µε βάση προγράµµατα είναι αναγκαία και η ενοποίηση του Τακτικού Προϋπολογισµού και του Προγράµµατος ηµόσιων Επενδύσεων. Για να γίνει όµως αυτό θα πρέπει να αλλάξει το σύστηµα ταξινόµησης όλων των δαπανών και να εισαχθεί ένα σύστηµα ταξινόµησης των δαπανών µε βάση τα διεθνή λογιστικά πρότυπα. Αυτό θα βοηθήσει και στο να αλλάξει η έµφαση του σηµερινού συστήµατος από τις εισροές στις εκροές και στα αποτελέσµατα. Στα πλαίσια αυτά θα πρέπει να γίνεται και µια πιο αυστηρή διαδικασία για τους προϋπολογισµούς των ΝΠ και της τοπικής αυτοδιοίκησης. 3. Το σηµερινό σύστηµα πολλαπλών προληπτικών ελέγχων έχει αποδειχτεί ανεπαρκές και αρκετά δαπανηρό γι αυτό και πρέπει να αλλάξει δραστικά ώστε να περιοριστούν ή και να εξαλειφθούν οι επικαλύψεις. Επιπλέον θα πρέπει το κάθε Υπουργείο και ο κάθε φορέας να έχει τη δική του εσωτερική υπηρεσία ελέγχου, ο οποίος θα γίνεται µε βάση πρότυπα που θα θέσει το ΥΠΟΟ, και το Ελεγκτικό Συνέδριο να περιοριστεί σε εκ των υστέρων ελέγχους και να µην ασχολείται µε τον προληπτικό έλεγχο. Εφόσον ο Προϋπολογισµός θα συντάσσεται µε βάση προγράµµατα, ο έλεγχος δεν θα αφορά µόνο τη νοµιµότητα των δαπανών, όπως σήµερα, αλλά και τη σκοπιµότητα τους και τα αποτελέσµατα, που αποδίδουν. 4. Η ποιότητα των δηµοσιονοµικών µας στοιχείων είναι χαµηλή και γι αυτό είναι απαραίτητο να βελτιωθεί η διαδικασία συλλογής και επεξεργασίας των στατιστικών δεδοµένων, τόσο για τα έσοδα όσο και τις δαπάνες, ώστε να δηµιουργηθεί µια σειρά

18 αξιόπιστων δεδοµένων, τα οποία θα δηµοσιεύονται έγκαιρα ώστε να διευκολύνουν την ανάλυση και τη χάραξη οικονοµικής πολιτικής. 5. Τα λογιστικά συστήµατα του ηµοσίου είναι ξεπερασµένα ή ατελή και γι αυτό είναι ανάγκη όλοι οι φορείς του ηµοσίου, όπως Οργανισµοί Τοπικής Αυτοδιοίκησης, ΝΠ, νοσοκοµεία, κ.α να υιοθετήσουν σύγχρονα διπλογραφικά συστήµατα, να δηµοσιεύουν ισολογισµούς και λογιστικές καταστάσεις σε τακτά χρονικά διαστήµατα, ώστε να υπάρχει ακριβής εικόνα για τα οικονοµικά όχι µόνο της Κεντρικής, αλλά και της Γενικής Κυβέρνησης. 6. Για τη βελτίωση της διαφάνειας, την µέτρηση µε µεγαλύτερη ακρίβεια του συνολικού κόστους των προγραµµάτων, την καλύτερη κατανοµή των πόρων και την συνολική αξιολόγηση των επιπτώσεων τους στην οικονοµία, ένα χρήσιµο εργαλείο είναι η τήρηση των λογαριασµών όχι µε βάση τις ταµειακές εκταµιεύσεις, αλλά µε βάση τις πραγµατοποιήσεις (accruals). Η εισαγωγή ενός τέτοιου συστήµατος, το οποίο συνιστά και η Eurostat, είναι µια πολύπλοκη διαδικασία και προϋποθέτει την εισαγωγή ενός σύγχρονου και αποτελεσµατικού πληροφορικού συστήµατος χρηµατοοικονοµικής διαχείρισης. Επειδή το σύστηµα αυτό είναι απαιτητικό γι αυτό και η µετάβαση από το σηµερινό σύστηµα, που είναι κυρίως σε ταµειακή βάση, σε ένα σύστηµα µε βάση τις πραγµατοποιήσεις, πρέπει να γίνει σταδιακά και µετά από πολλή προετοιµασία. 7. Βασικό εργαλείο για πολλές από τις πιο πάνω αλλαγές είναι η δηµιουργία πληροφορικού συστήµατος χρηµατοοικονοµικής διαχείρισης. Πολλές χώρες, ιδιαίτερα στην ΕΕ, έχουν υιοθετήσει ενοποιηµένα λογιστικά συστήµατα και συστήµατα εκτέλεσης του προϋπολογισµού. Τα συστήµατα αυτά καλύπτουν λειτουργίες όπως: κατάρτιση και εκτέλεση προϋπολογισµού, ελέγχου, διαχείριση πληρωµών, γενική λογιστική. Στα περισσότερα από αυτά όλες οι συναλλαγές και οι έλεγχοι γίνονται µέσω του πληροφοριακού συστήµατος και καµιά χειρόγραφη συναλλαγή δεν επιτρέπεται εκτός συστήµατος πλην εξαιρετικών περιπτώσεων. Γ. Θεσµικό πλαίσιο και διαφθορά Μια δεύτερη σηµαντική θεσµική αλλαγή αφορά το χώρο της διαφθοράς. Από τη µια πλευρά οι θεσµικές αλλαγές στην κατάρτιση και εκτέλεση του Προϋπολογισµού θα συµβάλει

19 στη µεγαλύτερη διαφάνεια και λογοδοσία όλων των φορέων του ηµοσίου. Με τις αλλαγές στη φορολογική διοίκηση δεν θα γίνει µόνο αποτελεσµατικότερη η είσπραξη των εσόδων, αλλά θα περιοριστεί σηµαντικά και το φαινόµενο της φοροδιαφυγής και της διαφθοράς. Εκτός όµως από αυτές τις αλλαγές θα πρέπει η χώρα µας να ακολουθήσει το παράδειγµα άλλων χωρών, που είχαν σηµαντικά προβλήµατα διαφθοράς και να προχωρήσει στη δηµιουργία µιας ενιαίας και ανεξάρτητης αρχής κατά της διαφθοράς, η οποία θα είναι ανεξάρτητη και θα υπόκειται στην αρµοδιότητα της Βουλής. Η αρχή αυτή θα έχει µεγάλες εξουσίες για έλεγχο, στο ξέπλυµα χρήµατος, των συµβάσεων του ηµοσίου, στις προεκλογικές δαπάνες κοµµάτων και υποψηφίων και στην απόκρυψη εισοδηµάτων και φοροδιαφυγής. Οι εµπειρίες άλλων χωρών µπορεί να µας είναι χρήσιµες σε αυτή τη δύσκολη διαδικασία για τη δηµιουργία ενός θεσµικού πλαισίου που θα είναι αξιόπιστο και αποτελεσµατικό.