ConseilUE Συμβούλιο τηςευρωπαϊκής Ένωσης Βρυξέλλες,2Δεκεμβρίου2014 (OR.en) 15715/2/14 REV2 LIMITE PUBLIC JAI902 PESC1201 COSI117 COPS308 ENFOPOL373 COTER82 SIRIS79 FRONT242 EUROJUST213 ΣΗΜΕΙΩΜΑ Αποστολέας: Αποδέκτης: Θέμα: ΣυντονιστήςΕΕΑντιτρομοκρατικήςΔράσης Συμβούλιο Ξένοιμαχητέςκαιεπιστρέφοντες:έγγραφοπροβληματισμού Στοέγγραφο16002/14REV1αξιολογείταιτοεπίπεδοτηςεφαρμογήςτωνμέτρωνπουαποφάσισε τοσυμβούλιοδικαιοσύνηςκαιεσωτερικώνυποθέσεωνστις9-10οκτωβρίου2014.επιπλέον, καλούνταιοιυπουργοίναπαράσχουνπολιτικήκαθοδήγησησχετικάμεδύοσυγκεκριμένα ζητήματα:τηδικαστικήαντιμετώπισητουφαινομένουτωνξένωνμαχητώνκαιπεραιτέρω βελτιώσειςστηνανταλλαγήπληροφοριώνσχετικάμετουςξένουςμαχητές. Ηδικαστικήαντιμετώπιση Ηδικαστικήαντιμετώπισηστοφαινόμενοτωνξένωνμαχητώνέχειμενβελτιωθεί,αλλάδεν αντικατοπτρίζειτοεύροςτουπροβλήματος(περίπου10καταδικαστικέςαποφάσειςγιαπερίπου 3000πολίτες/μόνιμουςκατοίκουςτηςΕΕπουεμπλέκονταιστοφαινόμενοτωνξένωνμαχητών). Τρίαζητήματαπαρουσιάζουνιδιαίτερεςδυσκολίεςκαιαπαιτούνπολιτικήκαθοδήγηση: 15715/2/14REV2 ΕΠ/γομ 1
(1) Το νομικό πλαίσιο Στις 24 Σεπτεμβρίου 2014 το Συμβούλιο Ασφαλείας των Ηνωμένων Εθνών εξέδωσε την απόφαση 2178, η οποία απαιτεί από τα κράτη μέλη των Ηνωμένων Εθνών να ποινικοποιήσουν τα ταξίδια στο εξωτερικό για τρομοκρατικούς σκοπούς, καθώς και τη χρηματοδότηση και διευκόλυνση τέτοιων μετακινήσεων. Ορισμένα κράτη μέλη είχαν ήδη τροποποιήσει τα νομικά τους πλαίσια πριν από την απόφαση του ΣΑΗΕ για να αντιμετωπίσουν αποτελεσματικότερα το ζήτημα των ξένων μαχητών, ενώ άλλα βρίσκονται στο στάδιο της επεξεργασίας ή προτίθενται να το πράξουν. Τον Οκτώβριο του 2014 το Συμβούλιο κάλεσε την Επιτροπή, επίσης υπό το φως της απόφασης 2178(2014) του ΣΑΗΕ, να παρακολουθήσει περαιτέρω την αποτελεσματικότητα των μέτρων που προβλέπονται στην απόφαση-πλαίσιο και να αναζητήσει τρόπους για την αντιμετώπιση πιθανών ελλείψεων, βασιζόμενη στην έκθεση εφαρμογής που εγκρίθηκε τον Σεπτέμβριο του 2014, στην έκθεση που υπέβαλε η Eurojust και σε κάθε άλλη σχετική πληροφορία. Κατά την συζήτηση που διεξήχθη στην CATS βάσει εγγράφου που συνέταξε ο ΣΑΔ 1, τα κράτη μέλη εξέφρασαν δισταγμούς για την επικαιροποίηση της απόφασης-πλαισίου, διερωτώμενα για την αναγκαιότητά της και επικαλούμενα τον επείγοντα χαρακτήρα της εφαρμογής της απόφασης 2178 του ΣΑΗΕ, η οποία θα μπορούσε να επιτευχθεί ταχύτερα σε εθνικό επίπεδο. Οι ακόλουθοι λόγοι συνηγορούν υπέρ της επικαιροποίησης της απόφασης-πλαισίου, όπως έγινε και το 2008, όταν οι διεθνείς εξελίξεις κατέστησαν ξεπερασμένη την απόφαση-πλαίσιο του 2002: Χωρίς επικαιροποίηση δεν θα μπορεί πλέον να αποτελεί κριτήριο σύγκρισης για την ελάχιστη απαιτούμενη ποινικοποίηση της τρομοκρατίας ανά την ΕΕ. Η ανά την ΕΕ εναρμόνιση της ποινικοποίησης αδικημάτων που σχετίζονται με ξένους μαχητές θα παράσχει ένα κοινό νομικό πλαίσιο, το οποίο θα αποτελέσει σημαντικό σημείο αναφοράς για τους οργανισμούς της ΕΕ και θα διευκολύνει τη διασυνοριακή συνεργασία. Η ύπαρξη διαφορών ως προς την ποινικοποίηση, χωρίς κοινά ελάχιστα πρότυπα, ενέχει τον κίνδυνο δημιουργίας κενών στη δίωξη. Η επικαιροποίηση και η εναρμόνιση θα στείλουν ένα ηχηρό πολιτικό μήνυμα και μπορεί να αποτελέσουν πηγή έμπνευσης για τρίτες χώρες. 1 έγγραφο 14188/14 15715/2/14 REV 2 ΕΠ/γομ 2
Η καθεαυτή επικαιροποίηση της απόφασης-πλαισίου θα είναι επωφελής, δεδομένου ότι αυτό προϋποθέτει τη διεξαγωγή συζήτησης επί θεμάτων πολιτικής στρατηγικής σχετικά με τις διάφορες προσεγγίσεις για την ποινική πολιτική έναντι των ξένων μαχητών. Το Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης θα μπορεί να την επανεξετάσει. Η επικαιροποίηση της απόφασης-πλαισίου της ΕΕ θα πρέπει να πραγματοποιηθεί επιπλέον και παράλληλα με τα εθνικά μέτρα που λαμβάνουν ήδη τα κράτη μέλη βάσει της απόφασης 2178 του ΣΑΗΕ, ώστε να μπορέσει να ικανοποιηθεί η ανάγκη για επείγουσα αντιμετώπιση. Εάν δεν επικαιροποιηθεί, η απόφαση-πλαίσιο 2002/475/ΔΕΥ για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας 2, όπως τροποποιήθηκε από την απόφαση-πλαίσιο 2008/919/ΔΕΥ 3, κινδυνεύει να μείνει πίσω από τις νομικές εξελίξεις τόσο σε παγκόσμιο όσο και σε εθνικό επίπεδο. Στην έκθεσή της 4, η Eurojust αναφέρει ότι στην επικράτειά τους, ορισμένα κράτη μέλη έχουν ήδη επισημάνει την ανάγκη να διευρυνθεί ο κατάλογος των τρομοκρατικών πράξεων ώστε να περιληφθεί η απειλή των ξένων μαχητών πέραν των πράξεων που περιλαμβάνονται στην απόφασηπλαίσιο, και ότι η έλλειψη κοινής προσέγγισης στην ποινική δικαιοσύνη και η απουσία κοινών ελάχιστων προτύπων σε επίπεδο ΕΕ ενέχει τον κίνδυνο δημιουργίας κενών στη δίωξη. Στην έκθεση της Eurojust αναφέρεται επίσης ότι η απόφαση-πλαίσιο δεν καλύπτει τα είδη συμπεριφοράς που σχετίζονται με τις μετακινήσεις των ξένων μαχητών, την ποινικοποίηση των οποίων απαιτεί η απόφαση 2178 (2014) του Συμβουλίου Ασφαλείας από τα κράτη μέλη. Η Eurojust συνιστά να αναπτυχθεί προβληματισμός σχετικά με την αναθεώρηση του νομικού πλαισίου της ΕΕ για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, προκειμένου να αντιμετωπιστεί η εξελισσόμενη απειλή των ξένων μαχητών και να εξασφαλιστεί ένα κοινό σημείο αναφοράς για τις έρευνες και τις διώξεις. Υπογραμμίζει ότι η προσαρμογή των ελάχιστων προτύπων της ΕΕ θα στείλει ένα ισχυρό πολιτικό μήνυμα, θα αποτελέσει ένα ελάχιστο κοινό παρονομαστή για την αντιμετώπιση του φαινομένου των ξένων μαχητών και θα καταστήσει δυνατή τη διεξοδική σύγκριση εμπειριών και τη λήψη τεκμηριωμένων αποφάσεων σχετικά με τη μελλοντική πορεία. Η Eurojust χαιρετίζει τη συζήτηση σε επίπεδο ΕΕ σχετικά με την αποτελεσματικότητα της αντίδρασης της ποινικής δικαιοσύνης και είναι πρόθυμη να βοηθήσει περαιτέρω με τη διοργάνωση μιας συνάντησης στρατηγικού περιεχόμενου. Με βάση όλα τα παραπάνω στοιχεία, καλείται το Συμβούλιο να εκφράσει τις απόψεις του σχετικά με τη μελλοντική πορεία. 2 3 4 ΕΕ L 164 της 22.6.2002, σ. 3-7. ΕΕ L 330 της 9.12.2008, σ. 21-23. Ξένοι μαχητές: Απόψεις της Eurojust σχετικά με το φαινόμενο και την αντίδραση της ποινικής δικαιοσύνης, επικαιροποιημένη έκθεση, Νοέμβριος 2014, διαβάθμιση ασφαλείας Eurojust restricted 15715/2/14 REV 2 ΕΠ/γομ 3
(2) Διεθνής δικαστική συνδρομή και ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών όσον αφορά τη συγκέντρωση αποδεικτικών στοιχείων Όπως επισημαίνει επίσης η Eurojust στην έκθεσή της, η συλλογή και η χρήση αποδεικτικών στοιχείων όσον αφορά τους ξένους μαχητές δημιουργεί πρακτικά και νομικά προβλήματα: η συγκέντρωση στοιχείων από τα πεδία των μαχών στη Συρία και το Ιράκ είναι δύσκολη, η συλλογή και η χρήση αποδεικτικών στοιχείων από το διαδίκτυο είναι προβληματική, η διασυνοριακή νομική συνδρομή είναι συχνά απαραίτητη για να αποκτηθεί πρόσβαση σε αποδεικτικά στοιχεία (οι ξένοι μαχητές διέρχονται από άλλες χώρες, οι πάροχοι υπηρεσιών διαδικτύου ενδέχεται να βρίσκονται στο εξωτερικό). Στην έκθεσή της, η Eurojust αναφέρει ότι ο συντονισμός σε επίπεδο ΕΕ για την αντιμετώπιση των νομικών προβλημάτων κατά τη συγκέντρωση και την αποδοχή ηλεκτρονικών αποδεικτικών στοιχείων σε υποθέσεις τρομοκρατίας θα ήταν επωφελής. Η Eurojust συνιστά την ανταλλαγή εμπειριών μεταξύ των εθνικών δικαστικών αρχών και τη συλλογή βέλτιστων πρακτικών όσον αφορά τα αποδεικτικά στοιχεία που σχετίζονται με το διαδίκτυο. Στην έκθεσή της η Eurojust τονίζει την ανάγκη ενίσχυσης της διεθνούς δικαστικής συνεργασίας για τις περιπτώσεις των ξένων μαχητών. Η συνεργασία της Eurojust με τις χώρες των Δυτικών Βαλκανίων, την Τουρκία, τις ΗΠΑ και τους εταίρους Σένγκεν έχει ενισχυθεί, όμως δεν είναι συστηματική με τις χώρες της Βόρειας Αφρικής και της Μέσης Ανατολής. Στην περιοχή της Μέσης Ανατολής και Βόρειας Αφρικής η Ευρωπόλ έχει εξουσιοδοτηθεί να συνεργάζεται μόνο με το Μαρόκο, την Τουρκία και τα Ηνωμένα Αραβικά Εμιράτα. Η Ευρωπαϊκή Αστυνομική Ακαδημία (CEPOL) διοργανώνει εκπαιδευτικά προγράμματα για τα Βαλκάνια, όμως όχι ακόμα για την περιοχή της Μέσης Ανατολής και Βόρειας Αφρικής. Θα πρέπει η Επιτροπή να κληθεί να εμβαθύνει τις εργασίες της για τις προκλήσεις που σχετίζονται με τα αποδεικτικά στοιχεία στο ζήτημα των ξένων μαχητών και να ζητήσει από την Eurojust να διοργανώνει συνεδριάσεις στρατηγικού/τακτικού περιεχομένου; Θα πρέπει να ανατεθεί στις οικείες Ομάδες να μελετήσουν τον τρόπο με τον οποίο οι οργανισμοί της ΕΕ θα μπορούσαν να χρησιμοποιηθούν με πιο στρατηγικό τρόπο στη συνεργασία με τρίτες χώρες και κυρίως με τις χώρες της Βορείου Αφρικής και της Μέσης Ανατολής; 15715/2/14 REV 2 ΕΠ/γομ 4
(3) Προγράμματα αποδέσμευσης και αποκατάστασης στο πλαίσιο των δικαστικών διαδικασιών Μια επιπλέον πρόκληση με την οποία βρίσκονται αντιμέτωπα τα δικαστικά συστήματα των κρατών μελών όσον αφορά ξένους μαχητές, είναι η ανάγκη για προγράμματα αποδέσμευσης και αποκατάστασης, είτε ως εναλλακτική λύση στην ποινική δίωξη, ως προϋπόθεση για την απελευθέρωση από προσωρινή κράτηση, ή ως εναλλακτική στη φυλάκιση (για παράδειγμα ως όρο για ποινή με αναστολή, αποφεύγοντας με αυτόν το τρόπο και τον κίνδυνο περαιτέρω ριζοσπαστικοποίησης στις φυλακές των αλλοδαπών μαχητών και των επιστρεφόντων από άλλους κρατουμένους που έχουν επιστρέψει, ως βετεράνοι, και εντείνουν τη ριζοσπαστικοποίηση στις φυλακές), στις περιπτώσεις καταδικασμένων ξένων μαχητών που εκτίουν ποινή φυλάκισης ή που αποφυλακίζονται πρόωρα. Αρκετά κράτη μέλη έχουν ήδη αρχίσει να αναπτύσσουν μέτρα αυτού του είδους στο δικαστικό πλαίσιο ή ξεκινούν τέτοιες διαδικασίες. Οι διεπιστημονικές και οι διυπηρεσιακές προσεγγίσεις είναι εν προκειμένω χρήσιμες. Θα πρέπει να ζητηθεί από την Επιτροπή να εξετάσει πώς θα διαμορφωθούν με τον καλύτερο δυνατό τρόπο τα εν λόγω προγράμματα δικαστικής αποκατάστασης και αποδέσμευσης, να διευκολύνει την ανταλλαγή βέλτιστων πρακτικών και να εξετάσει το ενδεχόμενο στήριξης τέτοιων σχεδίων, με βάση την εμπειρία του κέντρου αριστείας του δικτύου ευαισθητοποίησης για τη ριζοσπαστικοποίηση (RAN) και της Eurojust; Ανταλλαγή πληροφοριών Έχουν καταβληθεί σοβαρές προσπάθειες για να βελτιωθεί και να διευρυνθεί η ανταλλαγή πληροφοριών για τους ξένους μαχητές, όπως άλλωστε μαρτυρούν το παράρτημα του παρόντος εγγράφου για καλύτερη χρήση του SIS, της βάσης δεδομένων SLTD της Ιντερπόλ και του σημείου επαφής Ευρωπόλ, οι διαπραγματεύσεις για τους φακέλους επιβατών στην ΕΕ, η χρήση εκ των προτέρων πληροφοριών σχετικά με τους επιβάτες (API) και εθνικών μονάδων στοιχείων επιβατών (PIU), και η ανταλλαγή δεδομένων μεταξύ Ευρωπόλ και Frontex. Πρέπει, ωστόσο, να γίνουν περισσότερα. Θα πρέπει να εξετασθούν και να εφαρμοσθούν τα ακόλουθα μέτρα: 15715/2/14 REV 2 ΕΠ/γομ 5
(1) Τα κράτη μέλη παρέχουν συνεχώς περισσότερες πληροφορίες στο σημείο επαφής «Travellers» της Ευρωπόλ, αλλά ο αριθμός των υποθέσεων που έχουν αναφερθεί στην Ευρωπόλ εξακολουθεί να είναι μικρότερος από τον αναμενόμενο με βάση την εκτίμηση του αριθμού των ξένων μαχητών που τα κράτη μέλη αναφέρουν ότι γνωρίζουν καλούνται, ως εκ τούτου, οι υπηρεσίες επιβολής του νόμου των κρατών μελών να παρέχουν συστηματικότερα σχετικές πληροφορίες στην Ευρωπόλ τα κράτη μέλη καλούνται επίσης να εξετάσουν την προστιθέμενη αξία που θα είχε η συμμετοχή διεθνών εταίρων όπως η Υπηρεσία Τελωνείων και Προστασίας των Συνόρων των ΗΠΑ και η Interpol, καθώς και η Eurojust. Προκειμένου να βελτιωθεί η ανταλλαγή πληροφοριών με την Ευρωπόλ και να ενισχυθούν οι απευθείας επιχειρησιακές επαφές μεταξύ των αντιτρομοκρατικών τους μονάδων, τα κράτη μέλη καλούνται επίσης να συμμετάσχουν στις δομές συνεργασίας που δημιουργούνται τώρα με πρωτοβουλία της Προεδρίας στην Ευρωπόλ, με σκοπό την καλύτερη αντιμετώπιση των φαινομένων ξένων μαχητών. Επιπλέον, δεδομένου ότι η έλλειψη πληροφοριών στην Ευρωπόλ οφείλεται εν μέρει στο γεγονός ότι οι υπηρεσίες ασφαλείας δεν ανταλλάσσουν συστηματικά τις πληροφορίες που διαθέτουν με την Ευρωπόλ, τα διάφορα κράτη μέλη θα πρέπει να διερευνήσουν μαζί με την Ευρωπόλ, η οποία εκπονεί επί του παρόντος μελέτη σκοπιμότητας, τις δυνατότητες χρησιμοποίησης των τεχνικών ma3tch που χρησιμοποιεί σήμερα το FIU.net 5 για την καταπολέμηση της τρομοκρατίας, ως μέσου που θα εξασφαλίζει μια κατανεμημένη και ολοκληρωμένη ανάλυση δεδομένων και συνεργασία, συνδέοντας ουσιαστικά τις τοπικές πηγές διαβαθμισμένων πληροφοριών μέσω ενός αποκεντρωμένου συστήματος πληροφορικής αυτό θα καταστήσει δυνατό τον εντοπισμό πληροφοριών από όσους «πρέπει να γνωρίζουν» (need-to-know) σε πραγματικό χρόνο, χωρίς οι πληροφορίες να διαβιβάζονται στην Ευρωπόλ. (2) Η Interpol θέτει στη διάθεση των χωρών μελών της βάσεις δεδομένων που καθιστούν δυνατή τη (στοχοθετημένη) διανομή πληροφοριών σχετικά με καταζητούμενα πρόσωπα, συμπεριλαμβανομένων των ξένων μαχητών πρόκειται για πολύ χρήσιμο και μοναδικό πράγματι εργαλείο για την ανταλλαγή πληροφοριών σχετικά με τους ξένους μαχητές μεταξύ των κρατών μελών και βασικών διεθνών εταίρων όπως οι ΗΠΑ και η Τουρκία για να μεγιστοποιηθεί η χρήση αυτών των βάσεων δεδομένων, οι εμπειρογνώμονες θα πρέπει να μελετήσουν και να παρουσιάσουν μεθόδους για την εναρμόνιση των εθνικών πρακτικών περί καταχώρισης εθνικών πληροφοριών σχετικά με τους ξένους μαχητές με τέτοιο τρόπο ώστε να διευκολύνεται η αξιοποίησή τους από ενδιαφερόμενες τρίτες χώρες αλλά και να περιορίζεται η διανομή τους στους ενδιαφερομένους εταίρους. 5 Σχετικά με την τεχνολογία ma3tch βλ. Udo Kroon, CIO FIU.Net, Υπουργείο Ασφάλειας και Δικαιοσύνης των Κάτω Χωρών, udo.kroon@fiu.net, «Ma3tch: Privacy AND Knowledge Dynamic Networked Collective Intelligence,» 2013 IEEE International Conference on Big Data 15715/2/14 REV 2 ΕΠ/γομ 6
(3) Η Eurojust επιδιώκει την προώθηση της ανταλλαγής βέλτιστων πρακτικών και εμπειριών σχετικά με τους ξένους μαχητές και επιστρέφοντες και, με τον τρόπο αυτό, τη βελτίωση των ερευνών και της άσκησης διώξεων. Η Eurojust εξακολουθεί να συλλέγει και να αναλύει δικαστικές αποφάσεις ενόψει επίδοξων ξένων μαχητών και επιστρεφόντων. Η ανάλυση της εμπειρίας από τη νομολογία στόχο έχει να συμβάλει στην καλύτερη κατανόηση του φαινομένου και των ιδιαιτεροτήτων του, στη μελέτη ορισμένων ζητημάτων που επανέρχονται, καθώς και ενδιαφερουσών ιδιαιτεροτήτων που παρουσιάζει το φαινόμενο των ξένων μαχητών και η εθνική αντιμετώπιση από την ποινική δικαιοσύνη. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να λάβουν την ενθάρρυνση να κάνουν βέλτιστη χρήση των δυνατοτήτων ανταλλαγής πληροφοριών με την Eurojust σχετικά με τις διώξεις και καταδίκες, όπως ορίζεται στην απόφαση 2005/671/ΔΕΥ του Συμβουλίου, της 20ής Σεπτεμβρίου 2005, σχετικά με την ανταλλαγή πληροφοριών και τη συνεργασία όσον αφορά τα τρομοκρατικά εγκλήματα. Συμφωνούν οι Υπουργοί για την ακολουθητέα πορεία όπως εκτέθηκε; 15715/2/14 REV 2 ΕΠ/γομ 7