Σε περίπτωση που η αναθέτουσα αρχή επιλέξει να μην υποδιαιρέσει το. συμβατικό αντικείμενο σε τμήματα, πρέπει οι λόγοι για την επιλογή της αυτή

Transcript

1 ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΣΤ ΠΡΑΞΗ 171/2018 Περίληψη Υποδιαίρεση συμβάσεων σε τμήματα Σε περίπτωση που η αναθέτουσα αρχή επιλέξει να μην υποδιαιρέσει το συμβατικό αντικείμενο σε τμήματα, πρέπει οι λόγοι για την επιλογή της αυτή να προκύπτουν από τα έγγραφα της σύμβασης (άρθρο 53 ν. 4412/2016). Τέτοιοι λόγοι ενδεικτικά, σύμφωνα με το προοίμιο της Οδηγίας, είναι, με την ως άνω υποδιαίρεση, τελικώς να διακινδυνεύεται η ευρύτητα της συμμετοχής και εν γένει ο ανταγωνισμός ή η εκτέλεση της σύμβασης να καθίσταται δυσχερής από τεχνικής άποψης ή ακριβή ή η ανάγκη συντονισμού των περισσότερων εργολάβων να θέτει σε σοβαρό κίνδυνο την ορθή εκτέλεση της σύμβασης (βλ. Ε.Σ. VI Τμ. 608/2018, ΣΤ Κλιμ. 254/2017, Ζ Κλιμ. 243/2017). Η δε έλλειψη χωριστών υπό ανάθεση τμημάτων χρήζει, κατά μείζονα λόγο, αιτιολογήσεως σε περιπτώσεις συμβάσεων προμηθειών το αντικείμενο των οποίων μπορεί ευχερώς να υποδιαιρεθεί σε τμήματα, διότι περιλαμβάνει περισσότερα και απολύτως διακριτά μεταξύ τους είδη, έκαστο εκ των οποίων μπορεί να παρασχεθεί, τόσο κατά τη φύση του, όσο και με βάση τους κανόνες της αγοράς, αυτοτελώς, χωρίς να επηρεάζει την προμήθεια των λοιπών.

2 Δείτε το πλήρες κείμενο ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙΟ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΣΤ ΠΡΑΞΗ 171/2018 Αποτελούμενο από τoν Πρόεδρό του Δημήτριο Πέππα, Σύμβουλο, την Ιωάννα Ρούλια, Πάρεδρο και, κωλυομένων των λοιπών Παρέδρων, την Ειρήνη Λιάσκα, Εισηγήτρια. Συνήλθε στο Κατάστημά του, στις 21 Μαΐου 2018, για να ελέγξει τη νομιμότητα της διαδικασίας ανάδειξης αναδόχου και του σχεδίου σύμβασης για την προμήθεια με χρηματοδοτική μίσθωση (leasing) από το Δήμο , τριών (3) απορριμματοφόρων και τεσσάρων (4) διπλοκάμπινων ημιφορτηγών με ανατρεπόμενη καρότσα, τα στοιχεία των οποίων υποβλήθηκαν στο Κλιμάκιο, σε εκτέλεση της 86/2018 αναβλητικής Πράξης αυτού, στις (αριθ. πρωτ. Ε.Σ ). Άκουσε την εισήγηση της Εισηγήτριας Ειρήνης Λιάσκα. Σκέφθηκε κατά το νόμο και αποφάσισε τα ακόλουθα: Ι. H διαδικασία ανάδειξης αναδόχου και το σχέδιο σύμβασης για την προμήθεια με χρηματοδοτική μίσθωση (leasing) από το Δήμο , τριών (3) απορριμματοφόρων και τεσσάρων (4) διπλοκάμπινων ημιφορτηγών με ανατρεπόμενη καρότσα, προϋπολογιζόμενης δαπάνης ευρώ χωρίς Φ.Π.Α.,

3 νόμιμα επανεισάγονται για έλεγχο νομιμότητας, μετά την εκτέλεση της 86/2018 αναβλητικής Πράξης του παρόντος Κλιμακίου. ΙΙ. H Οδηγία 2014/24/ΕΕ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Φεβρουαρίου 2014, σχετικά με τις δημόσιες προμήθειες και την κατάργηση της οδηγίας 2004/18/ΕΚ, αναφέρει στο προοίμιο ότι: «(2) (...) οι ισχύοντες κανόνες για τις δημόσιες προμήθειες που εγκρίθηκαν δυνάμει (...) της οδηγίας 2004/18/ΕΚ (...) θα πρέπει να αναθεωρηθούν και να εκσυγχρονιστούν, για να αυξηθεί η αποδοτικότητα των δημόσιων δαπανών, με τη διευκόλυνση ιδίως της συμμετοχής μικρομεσαίων επιχειρήσεων (ΜΜΕ) στις δημόσιες προμήθειες (...), (78) Οι δημόσιες προμήθειες θα πρέπει να προσαρμόζονται στις ανάγκες των ΜΜΕ. (...) Προς τούτο και για να ενισχυθεί ο ανταγωνισμός, οι αναθέτουσες αρχές θα πρέπει ιδίως να ενθαρρύνονται να υποδιαιρούν τις μεγάλες συμβάσεις σε παρτίδες. Η υποδιαίρεση θα μπορούσε να γίνεται είτε σε ποσοτική βάση, ώστε το μέγεθος των επιμέρους συμβάσεων να αντιστοιχεί καλύτερα στις δυνατότητες των ΜΜΕ, είτε σε ποιοτική βάση, αναλόγως του είδους και των διαθέσιμων εξειδικεύσεων, ώστε να προσαρμόζεται καλύτερα το περιεχόμενο των επιμέρους συμβάσεων στους εξειδικευμένους τομείς των ΜΜΕ ή σύμφωνα με τις διαδοχικές φάσεις των σχεδίων. Το μέγεθος και το αντικείμενο των παρτίδων θα πρέπει να καθορίζεται ελεύθερα από την αναθέτουσα αρχή. (...) Η αναθέτουσα αρχή θα έχει καθήκον να εξετάζει την ορθότητα της υποδιαίρεσης συμβάσεων σε παρτίδες και θα είναι ελεύθερη να αποφασίζει αυτόνομα, βάσει οιουδήποτε σκεπτικού κρίνει πρόσφορο, χωρίς να υπόκειται σε διοικητική ή δικαστική εποπτεία. Εφόσον η αναθέτουσα αρχή αποφασίσει ότι δεν είναι σκόπιμη η υποδιαίρεση της σύμβασης σε παρτίδες, στη χωριστή έκθεση ή στα έγγραφα της προμήθειας θα πρέπει να αναφέρονται οι κύριοι λόγοι αυτής της επιλογής. Τέτοιοι λόγοι θα ήταν, επί παραδείγματι, να αποφανθεί η αναθέτουσα αρχή ότι η υποδιαίρεση εγκυμονεί τον κίνδυνο να περιοριστεί ο ανταγωνισμός ή να γίνει η εκτέλεση της σύμβασης υπερβολικά δύσκολη από τεχνικής απόψεως ή ακριβή, ή ότι η ανάγκη να συντονιστούν οι διάφοροι εργολάβοι

4 των παρτίδων ενδέχεται να θέσει σε σοβαρό κίνδυνο την ορθή εκτέλεση της σύμβασης. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να έχουν την ελευθερία να εντείνουν τις προσπάθειές τους ώστε να διευκολύνουν τη συμμετοχή των ΜΜΕ στην αγορά δημόσιων προμηθειών, επεκτείνοντας σε μικρότερες συμβάσεις την υποχρέωση εξέτασης της υποδιαίρεσης των συμβάσεων σε παρτίδες, απαιτώντας από τις αναθέτουσες αρχές να αιτιολογούν την απόφασή τους να μην χωρίζουν τις συμβάσεις σε παρτίδες (...)». Συναφώς, το, τιτλοφορούμενο «Υποδιαίρεση συμβάσεων σε τμήματα», άρθρο 59 παρ. 1 του ν. 4412/2016 (Α 147), με το οποίο μεταφέρθηκε στο εθνικό δίκαιο το άρθρο 46 της προαναφερόμενης Οδηγίας, ορίζει ότι: «Οι αναθέτουσες αρχές μπορούν να αποφασίζουν να αναθέτουν μια σύμβαση υπό τη μορφή χωριστών τμημάτων και μπορούν να προσδιορίζουν το μέγεθος και το αντικείμενο των τμημάτων αυτών. Εξαιρουμένων των συμβάσεων οι οποίες έχουν διαιρεθεί υποχρεωτικά, σύμφωνα με την παρ. 4, οι αναθέτουσες αρχές αναφέρουν τους βασικούς λόγους της απόφασής τους να μην διαιρέσουν μία σύμβαση σε τμήματα, στοιχείο που περιλαμβάνεται στα έγγραφα της σύμβασης ή στην ειδική έκθεση του άρθρου 341». Από τις ανωτέρω διατάξεις, οι οποίες αποβλέπουν στη διευκόλυνση της συμμετοχής των μικρομεσαίων επιχειρήσεων και την ενίσχυση του ανταγωνισμού κατά την ανάθεση των δημοσίων συμβάσεων, μέσω της υποδιαίρεσης του αντικειμένου τους σε τμήματα, συνάγεται, μεταξύ άλλων, ότι, σε περίπτωση που η αναθέτουσα αρχή επιλέξει να μην υποδιαιρέσει το συμβατικό αντικείμενο σε τμήματα, πρέπει οι λόγοι για την επιλογή της αυτή να προκύπτουν από τα έγγραφα της σύμβασης (άρθρο 53 ν. 4412/2016). Τέτοιοι λόγοι ενδεικτικά, σύμφωνα με το προοίμιο της Οδηγίας, είναι, με την ως άνω υποδιαίρεση, τελικώς να διακινδυνεύεται η ευρύτητα της συμμετοχής και εν γένει ο ανταγωνισμός ή η εκτέλεση της σύμβασης να καθίσταται δυσχερής από τεχνικής άποψης ή ακριβή ή η ανάγκη συντονισμού των περισσότερων εργολάβων να θέτει σε σοβαρό κίνδυνο την ορθή εκτέλεση της σύμβασης (βλ. Ε.Σ. VI Τμ. 608/2018, ΣΤ Κλιμ. 254/2017, Ζ Κλιμ. 243/2017). Η δε έλλειψη χωριστών υπό ανάθεση

5 τμημάτων χρήζει, κατά μείζονα λόγο, αιτιολογήσεως σε περιπτώσεις συμβάσεων προμηθειών το αντικείμενο των οποίων μπορεί ευχερώς να υποδιαιρεθεί σε τμήματα, διότι περιλαμβάνει περισσότερα και απολύτως διακριτά μεταξύ τους είδη, έκαστο εκ των οποίων μπορεί να παρασχεθεί, τόσο κατά τη φύση του, όσο και με βάση τους κανόνες της αγοράς, αυτοτελώς, χωρίς να επηρεάζει την προμήθεια των λοιπών. ΙΙΙ. Από τα στοιχεία του φακέλου προκύπτουν τα ακόλουθα: Α. Με την 144/2017 απόφαση του Δημοτικού Συμβουλίου Δήμου , εγκρίθηκε η προμήθεια, μέσω χρηματοδοτικής μίσθωσης πενταετούς διάρκειας, τριών (3) απορριμματοφόρων και τεσσάρων (4) διπλοκάμπινων ημιφορτηγών με ανατρεπόμενη καρότσα, για τις ανάγκες της Διεύθυνσης Καθαριότητας, της Διεύθυνσης Τεχνικών Υπηρεσιών και της Διεύθυνσης Περιβάλλοντος του ως άνω Δήμου. Η προμήθεια του ανωτέρω εξοπλισμού βασίζεται στην 103/2017 μελέτη της Διεύθυνσης Τεχνικών Υπηρεσιών, σύμφωνα με την οποία η προμήθεια απορριμματοφόρων αποσκοπεί στην κάλυψη των αναγκών αποκομιδής απορριμμάτων αρμοδιότητας της Διεύθυνσης Καθαριότητας, Ανακύκλωσης και Ηλεκτροφωτισμού, η προμήθεια των δύο (2) εκ των τεσσάρων συνολικά ημιφορτηγών αποσκοπεί στην κάλυψη των αναγκών της Διεύθυνσης Περιβάλλοντος και Πρασίνου για πραγματοποίηση όλων των κηποτεχνικών εργασιών συντήρησης και διαμόρφωσης των δημοτικών χώρων πρασίνου, ενώ, τέλος, η προμήθεια των υπολοίπων δύο (2) ημιφορτηγών αποβλέπει στην πραγματοποίηση έργων συντηρήσεων (μεταφοράς υλικών και εργατοτεχνικού προσωπικού) από τη Διεύθυνση Τεχνικών Υπηρεσιών. Λόγω, μάλιστα, της κάλυψης των αναγκών τριών διαφορετικών διευθύνσεων (υπηρεσιών) του Δήμου, η προκύπτουσα δαπάνη προμήθειας κατανεμήθηκε σε τρεις διαφορετικούς Κ.Α.Ε. του οικείου προϋπολογισμού έτους 2017 (βλ. Τεχνική Έκθεση). Περαιτέρω, η ίδια μελέτη κατηγοριοποιεί τους ζητούμενες τύπους οχημάτων σε δύο ομάδες (Ομάδα Α: Απορριμματοφόρα και Ομάδα Β: Ημιφορτηγά), περιλαμβάνοντας, ανά έκαστο τύπο

6 οχημάτων, αυτοτελείς τεχνικές προδιαγραφές και, συνακόλουθα, διαφορετικά φύλλα συμμόρφωσης (που επιδεικνύουν, δηλαδή, τη συμφωνία ή μη των προσφερόμενων οχημάτων με τις τεχνικές προδιαγραφές) και κριτήρια αξιολόγησης, εφαρμοστέα κατά τη διαδικασία τεχνικής αξιολόγησης εκάστου είδους (ομάδας) οχημάτων. Σύμφωνα με τον ενδεικτικό προϋπολογισμό της μελέτης και το οικείο «Τιμολόγιο άρθρων μελέτης», η τιμή μονάδος ορίσθηκε, ανά μεν τεμάχιο απορριμματοφόρου σε ευρώ, ανά δε τεμάχιο διπλοκάμπινου ημιφορτηγού σε ευρώ. Η μελέτη αυτή εγκρίθηκε με την 195/2017 απόφαση της Οικονομικής Επιτροπής, με την οποία καταρτίσθηκαν και οι όροι της σχετικής διακήρυξης. Β. Ακολούθως, με την 22034/ διακήρυξη, για την οποία τηρήθηκαν οι προβλεπόμενες διατυπώσεις δημοσιότητας, προκηρύχθηκε ανοικτός ηλεκτρονικός διαγωνισμός για την προμήθεια με χρηματοδοτική μίσθωση των οχημάτων της 103/2017 μελέτης, με κριτήριο κατακύρωσης την πλέον συμφέρουσα από οικονομική άποψη προσφορά βάσει της βέλτιστης σχέσης ποιότητας τιμής ανά ομάδα (Α, Β). Στο άρθρο 3 παρ. 3 της διακήρυξης, προβλέφθηκε ότι «οι διαγωνιζόμενοι υποβάλλουν προσφορά για σύνολο των ομάδων ( )», ενώ στο άρθρο 7 ορίσθηκε ρητά ότι «δεν θα λαμβάνεται υπόψη προσφορά, η οποία θα δίδεται για μέρος μόνο της ποσότητας των ειδών του προϋπολογισμού» (βλ. και δημοσίευση προκήρυξης στο Συμπλήρωμα της Επίσημης Εφημερίδας της Ευρωπαϊκής Ένωσης, στο σημείο ΙΙ.1.8 της οποίας όπου περιέχονται πληροφορίες για τα Τμήματα στα οποία τυχόν υποδιαιρείται η σύμβαση ρητώς αναγράφεται ότι η σύμβαση δεν υποδιαιρείται σε παρτίδες). Λόγω της υποχρεωτικής υποβολής προσφοράς για το σύνολο των ομάδων Α και Β, προβλέφθηκε στο Παράρτημα Ε η ανάδειξη του αναδόχου με βάση συνολικό κριτήριο συμφερότερης προσφοράς, ήτοι με αυτοτελή αξιολόγηση αρχικά για κάθε τύπο οχημάτων με βάση τα οικεία κριτήρια που προβλέπονταν στη μελέτη και διαφοροποιούνταν μεταξύ απορριμματοφόρων και ημιφορτηγών, με υπολογισμό εν συνεχεία του λόγου σύγκρισης (λ) της τιμής

7 προσφοράς προς τη βαθμολογία της αρχικά για κάθε ομάδα χωριστά διαδικασία που κατέληγε στην εξαγωγή τελικώς δύο λόγων (λ1 και λ2), ήτοι χωριστού λόγου για κάθε ομάδα και, τέλος, τον υπολογισμό του συνολικού (για όλα τα είδη των ομάδων) λόγου σύγκρισης λ για κάθε συμμετέχοντα με τον τύπο λ = 3*λ1 + 4*λ2, όπου συμφερότερη είναι η προσφορά με το μικρότερο (συνολικό) λόγο σύγκρισης λ. Επίσης, λόγω του ενιαίου της προσφοράς για όλα τα είδη της διακήρυξης, το ποσό της εγγυητικής επιστολής συμμετοχής υπολογίσθηκε σε 2% επί του συνολικού προϋπολογισμού, ανερχόμενο σε ,20 ευρώ. Γ. Μέχρι την καταληκτική ημερομηνία υποβολής των προσφορών ( ), προσφορά υπέβαλε μόνο η εταιρία «...Α.Ε.», η οποία έγινε αποδεκτή καθ όλα τα στάδια του διαγωνισμού και ανερχόταν συνολικά σε ευρώ χωρίς Φ.Π.Α. για το σύνολο των ειδών της διακήρυξης. Με τη 15/2018 απόφαση της Οικονομικής Επιτροπής, η ελεγχόμενη προμήθεια κατακυρώθηκε οριστικά στην ανωτέρω μοναδική προσφέρουσα εταιρία, χωρίς να υποβληθούν ενστάσεις, σε εκτέλεση δε της εν λόγω κατακυρωτικής απόφασης, υποβλήθηκε για έλεγχο στο Κλιμάκιο το οικείο σχέδιο σύμβασης. ΙV. Με τα δεδομένα αυτά και όπως η ίδια η αναθέτουσα αρχή υπολαμβάνει ενόψει του περιεχομένου της 103/2017 μελέτης, το αντικείμενο της ελεγχόμενης προμήθειας αποτελείται από δύο αυτοτελή και απολύτως διακριτά μεταξύ τους είδη οχημάτων, ήτοι απορριμματοφόρα (Ομάδα Α) και διπλοκάμπινα ημιφορτηγά με ανατρεπόμενη καρότσα (Ομάδα Β), τα οποία διαθέτουν ίδιες τεχνικές προδιαγραφές, ομαδοποιούνται χωριστά και αξιολογούνται κατ αρχήν αυτοτελώς με βάση τα κριτήρια αξιολόγησης που προσιδιάζουν στα οικεία τεχνικά χαρακτηριστικά. Ως εκ τούτου και σύμφωνα με όσα έγιναν δεκτά στη σκέψη ΙΙ της παρούσας, η επιλογή της αναθέτουσας αρχής να μην υποδιαιρέσει τη σύμβαση σε δύο (2) τμήματα αντιστοιχούντα στους ανωτέρω ζητούμενους τύπους οχημάτων, αλλά αντ αυτού να απαιτήσει την υποχρεωτική υποβολή προσφοράς για το σύνολο των ειδών της διακήρυξης, έχρηζε εν προκειμένω ειδικής αιτιολογίας, η οποία, όμως, ουδόλως

8 προκύπτει από τα έγγραφα της προμήθειας και δη τα επιμέρους τεύχη που περιλαμβάνονται στην 103/2017 μελέτη της Διεύθυνσης Τεχνικών Υπηρεσιών. Αντιθέτως, μάλιστα, στη μελέτη αυτή, γίνεται αναφορά όχι μόνο στα διαφορετικά τεχνικά χαρακτηριστικά των δύο ειδών, αλλά και στο ότι αυτά προορίζονται να καλύψουν τις ανάγκες διαφορετικών υπηρεσιών (τα μεν απορριμματοφόρα της Διεύθυνσης Καθαριότητας, Ανακύκλωσης και Ηλεκτροφωτισμού, τα δε ημιφορτηγά των Διευθύνσεων Καθαριότητας, Ανακύκλωσης και Ηλεκτροφωτισμού και Περιβάλλοντος και Πρασίνου), γεγονός που θα απέκλειε την εμπλοκή τυχόν περισσότερων αναδόχων και την όποια εξ αυτού του λόγου υποτιθέμενη τυχόν δυσλειτουργία - κατά την εκτέλεση του αντικειμένου που θα ανετίθετο στον καθένα. Η στερούμενη οποιασδήποτε αιτιολογίας μη υποδιαίρεση της ελεγχόμενης προμήθειας σε δύο (2) τμήματα, όπως, ειδικότερα, αυτά υπολαμβάνονται στην ανωτέρω μελέτη, καθιστά εν προκειμένω πλημμελή τη διαγωνιστική διαδικασία στο σύνολό της, όχι μόνο διότι αντίκειται ευθέως στο προεκτιθέμενο άρθρο 59 παρ. 1 του ν. 4412/2016 αντιστρατευόμενη, παραλλήλως, τους περιγραφόμενους στο προοίμιο της Οδηγίας σκοπούς του κοινοτικού νομοθέτη, αλλά και για τον πρόσθετο λόγο στο μέτρο που, στο διενεργηθέντα διαγωνισμό, δεν αναπτύχθηκε τελικώς ανταγωνισμός, αφού κατατέθηκε μία μόνο προσφορά και δη από εταιρία που έχει τη δυνατότητα τόσο κατασκευής και διάθεσης και των δύο τύπων οχημάτων, όσο και έκδοσης εγγυητικής επιστολής συμμετοχής του ποσού που απαιτούσε η διακήρυξη (17.107,20 ευρώ), κατά απόλυτο περιορισμό εκείνων των οικονομικών φορέων που θα μπορούσαν από τεχνικής ή οικονομικής απόψεως, σχετιζόμενης είτε με την προηγούμενη εμπειρία, είτε με την χρηματοοικονομική τους ικανότητα - να προσφέρουν οχήματα είτε μόνον της Α, είτε μόνον της Β ομάδας, προσκομίζοντας εγγυητική επιστολή συμμετοχής ποσού αντιστοιχούντος στον επιμέρους προϋπολογισμό εκάστου τμήματος. Περαιτέρω, επί του σχεδίου σύμβασης, το Κλιμάκιο διαπιστώνει ότι: 1) Ο περιεχόμενος στο άρθρο 15 όρος ότι «η σύμβαση τροποποιείται όταν συμφωνήσουν γι αυτό και τα δύο συμβαλλόμενα μέρη, ύστερα από γνωμοδότηση της επιτροπής αξιολόγησης» διατυπώνεται αορίστως και δη χωρίς

9 να ληφθούν υπόψη τα οριζόμενα στο εφαρμοστέο κατά τον ελεγχόμενο διαγωνισμό άρθρο 132 του ν. 4412/ ) Το προβλεπόμενο στο άρθρο 9 χρονικό διάστημα δέκα (10) εργασίμων ημερών από την έγγραφη ειδοποίηση του αναδόχου, εντός του οποίου πρέπει να αποκαθίσταται η βλάβη οχήματος και να παραδίδεται αυτό σε πλήρη λειτουργία, δεν ανταποκρίνεται στο περιεχόμενο της από υπεύθυνης δήλωσης του αναδόχου (βλ. φάκελο δικαιολογητικών συμμετοχής) ότι η έντεχνη αποκατάσταση βλάβης οχήματος θα διενεργείται εντός το πολύ πέντε (5) ημερών. Κατ ακολουθία των ανωτέρω, κωλύεται η υπογραφή του σχεδίου σύμβασης με την εταιρία «... Α.Ε.». Για τους λόγους αυτούς Κωλύεται η υπογραφή του σχεδίου σύμβασης για την προμήθεια με χρηματοδοτική μίσθωση (leasing) από το Δήμο , τριών (3) απορριμματοφόρων και τεσσάρων (4) διπλοκάμπινων ημιφορτηγών με ανατρεπόμενη καρότσα, σύμφωνα με τα διαλαμβανόμενα στο σκεπτικό. Ο ΠΡΟΕΔΡΟΣ Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ