Συμβουλευτικές υπηρεσίες για σύνταξη οικονομικής μελέτης: «Υπηρεσία. ενεργειακής πραγματογνωμοσύνης και δυνατοτήτων αναβάθμισης συστήματος

Transcript

1 ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΣΤΟ VII ΤΜΗΜΑ ΠΡΑΞΗ 116/2018 Περίληψη Συμβουλευτικές υπηρεσίες για σύνταξη οικονομικής μελέτης: «Υπηρεσία ενεργειακής πραγματογνωμοσύνης και δυνατοτήτων αναβάθμισης συστήματος οδοφωτισμού».-συνιστά υπηρεσία γενικής φύσης.τα απαραίτητα δε στοιχεία που πρέπει να περιλαμβάνονται στην τεχνική έκθεση των υπό ανάθεση υπηρεσιών είναι : η ποσότητα υπηρεσιών με αναφορά σε συγκεκριμένες εργατοώρες που απαιτούνται για την εκτέλεσή τους, και, συνακόλουθα, ο τρόπος υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης τους με βάση τιμή μονάδας ανά εργασία, ώστε να καθίσταται εφικτός ο έλεγχος της τήρησης της αρχής της οικονομικότητας. Αναλυτικά : Ως «μελέτη» ορίζεται το αποτέλεσμα συστηματικής και αναλυτικής επιστημονικής και τεχνικής έρευνας σε συγκεκριμένο γνωστικό αντικείμενο, το οποίο αποβλέπει ιδίως στην παραγωγή έργου ή στην επέμβαση σε έργο ή αφορά στον σχεδιασμό και την απεικόνιση έργου και αναφέρεται στην ανάλυση αποτελεσμάτων μετρήσεων και στην επεξεργασία αυτών, κατά τρόπο ώστε να μην εξαντλείται στην καταγραφή δεδομένων, αλλά, μέσω της επεξεργασίας και της επιστημονικής ανάλυσής τους, να προβαίνει στη διατύπωση συμπερασμάτων ή την υποβολή προτάσεων (πρβλ. Πράξη VII Τμ. 233/2015, Πράξη ΚΠΕΔ στο VII Τμ.61/2016). Οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή όλων των λοιπών υπηρεσιών - πλην της ανάθεσης εκπόνησης μελετών και της παροχής

2 2 τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών - συμπεριλαμβανομένων των συμβουλευτικών υπηρεσιών, όπως είναι οι οικονομικές μελέτες που δε σχετίζονται με την εκπόνηση μελετών και την παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών, ακολουθούν τους κανόνες ανάθεσης των συμβάσεων παροχής λοιπών γενικών υπηρεσιών. (πρβλ. Πράξη ΚΠΕΔ στο VII Τμ., 169/2017). Για να είναι νόμιμη η ανάθεση παροχής υπηρεσιών από δήμο (άρθρο 2 παρ. 1 υποπαρ. 1 περ. α του ν. 4412/2016) απαιτείται να προκύπτουν από τα έγγραφα της σύμβασης το είδος, η ποσότητα και ο τρόπος υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης αυτών. Η υποχρέωση δε σαφούς καθορισμού του είδους, της ποσότητας και του τρόπου υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης των υπηρεσιών υφίσταται ανεξάρτητα από το αν η παροχή τους ανατίθεται απευθείας ή κατόπιν ανοικτού ή πρόχειρου διαγωνισμού. Η έλλειψη των ως άνω στοιχείων καθιστά τη σχετική διαδικασία και τις οικείες δαπάνες μη νόμιμες (ΕΣ Κ.Π.Ε.Δ.VII Τμ. 20, 23, 49/2018,23, 151, 269, 169/2017, 232/2017, κ.ά.). Με τα δεδομένα αυτά, οι ανατεθείσες υπηρεσίες με τίτλο: «Υπηρεσία ενεργειακής πραγματογνωμοσύνης και δυνατοτήτων αναβάθμισης συστήματος οδοφωτισμού» δεν υπάγονται στην έννοια της μελέτης του άρθρου 2 παρ. 1 περ. 9 υποπερ. α Ν.4412/16, καθόσον δεν αποβλέπουν στην παραγωγή, επέμβαση, σχεδιασμό ή απεικόνιση έργου, αλλά αφορούν σε υπηρεσίες αποτύπωσης, ανάλυσης και καταγραφής υφιστάμενης κατάστασης σχετικά με την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας και στην επιλογή της βέλτιστης παρέμβασης, ώστε να μεγιστοποιηθεί το οικονομικό όφελος του Δήμου. Όμως, η ελεγχόμενη δαπάνη είναι μη νόμιμη, διότι από τα επισυναπτόμενα δικαιολογητικά δεν προκύπτει η ποσότητα των συμβατικών υπηρεσιών με αναφορά σε συγκεκριμένες εργατοώρες που απαιτούνται για την εκτέλεσή

3 3 τους, και, συνακόλουθα, ο τρόπος υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης τους με βάση τιμή μονάδας ανά εργασία, με συνέπεια να μην καθίσταται εφικτός ο έλεγχος της τήρησης της αρχής της οικονομικότητας. Η ανάλυση δε του ενδεικτικού προϋπολογισμού, που συνίσταται στον κατ αποκοπή προσδιορισμό της τιμής μονάδος των ομαδοποιημένων εργασιών, δεν καλύπτει τις απαιτήσεις του νόμου, καθόσον δεν προσδιορίζεται πώς προέκυψαν τα εν λόγω ποσά. Δείτε αναλυτικά το πλήρες κείμενο : ΕΛΛΗΝΙΚΗ ΔΗΜΟΚΡΑΤΙΑ ΚΛΙΜΑΚΙΟ ΠΡΟΛΗΠΤΙΚΟΥ ΕΛΕΓΧΟΥ ΔΑΠΑΝΩΝ ΣΤΟ VII ΤΜΗΜΑ ΠΡΑΞΗ 116/2018 Αποτελούμενο από την Πρόεδρό του, Ελένη Λυκεσά, Σύμβουλο, και τους Ιωάννη Νταλαχάνη, Πάρεδρο και Δήμητρα Μαλαγάρη, Εισηγήτρια (εισηγήτρια). Γραμματέας: Ιωάννης Αθανασόπουλος, υπάλληλος του Ελεγκτικού Συνεδρίου. Συνήλθε στο Κατάστημά του, στις 29 Μαΐου 2018, για να αποφανθεί αν πρέπει να θεωρηθεί το 18, οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου Λ.. Π. Σκέφθηκε κατά το νόμο Ι. Η Επίτροπος του Ελεγκτικού Συνεδρίου στο Νομό Κ αρνήθηκε, με την / πράξη της, τη θεώρηση του 101, οικονομικού έτους 2017,

4 4 χρηματικού εντάλματος πληρωμής του Δήμου Λ Π, ποσού ευρώ, που αφορά στην καταβολή αμοιβής για την «Υπηρεσία ενεργειακής πραγματογνωμοσύνης και δυνατοτήτων αναβάθμισης συστήματος οδοφωτισμού». Ως αιτιολογία προέβαλε ότι α) το αντικείμενο της σύμβασης αφορούσε σε υπηρεσίες εκπόνησης μελετών και παροχής τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών και, ως εκ τούτου, μη νομίμως δεν εφαρμόστηκε το άρθρο 118 παρ. 5 του ν.4412/2016 για την ανάδειξη του αναδόχου και β) κατά παράβαση της αρχής της οικονομικότητας δεν προκύπτει ο τρόπος προσδιορισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης στο ποσό των ,00 ευρώ (χωρίς Φ.Π.Α.). Ο Δήμος Λ Π, αφού αντικατέστησε το επίμαχο χρηματικό ένταλμα με το 18, οικονομικού έτους 2018, το επανυπέβαλε για θεώρηση, υποστηρίζοντας τη νομιμότητα της δαπάνης. Η Επίτροπος, όμως, ενέμεινε στην άρνησή της, με αποτέλεσμα να ανακύψει διαφωνία, για την άρση της οποίας νόμιμα απευθύνεται, με την από έκθεσή της, στο Κλιμάκιο. II. Ο ν. 4412/2016 «Δημόσιες Συμβάσεις Έργων, Προμηθειών και Υπηρεσιών (προσαρμογή στις Οδηγίες και )» (ΦΕΚ Α 147) ορίζει στο άρθρο 2 ότι «1. Για τους σκοπούς του παρόντος εφαρμόζονται οι ακόλουθοι ορισμοί: 1. ( ) 9. α) ως "δημόσιες συμβάσεις εκπόνησης μελετών και παροχής τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών" νοούνται αυτές με αντικείμενο την εκπόνηση μελετών και την παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών κατά την έννοια των στοιχείων α και β, αντίστοιχα, της περίπτωσης 6 της παραγράφου 3, σύμφωνα με το Παράρτημα Ι του Προσαρτήματος Γ ( ) ως "δημόσιες συμβάσεις γενικών υπηρεσιών"

5 5 νοούνται οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή υπηρεσιών, πλην των αναφερομένων στην υποπερίπτωση α της παρούσας περίπτωσης, συμπε-ριλαμβανομένων των συμβουλευτικών υπηρεσιών ( ) Στις συμβουλευτικές υπηρεσίες υπάγονται ιδίως οι οικονομικές μελέτες ( ) εκτός εάν σχετίζονται ( ) με εκπόνηση μελετών και παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών κατά την έννοια της υποπερίπτωσης α της παρούσας περίπτωσης ( ) ( ) 6. ( ) α) "Μελέτη" είναι το αποτέλεσμα συστηματικής και αναλυτικής επιστημονικής και τεχνικής εργασίας και έρευνας σε συγκεκριμένο απλό ή σύνθετο γνωστικό αντικείμενο, που αποβλέπει ιδίως στην παραγωγή έργου ή στην επέμβαση σε έργο ή αφορά στον σχεδιασμό και την απεικόνιση έργου ή παραγωγικής διαδικασίας ή σε μεθόδους ανάπτυξης και σχεδιασμού του ευρύτερου χώρου ( ) β) "Τεχνικές Υπηρεσίες" και "λοιπές συναφείς επιστημονικές υπηρεσίες" είναι οι υπηρεσίες που συνίστανται στην παροχή γνώσεων και ικανοτήτων με τη διάθεση κυρίως συγκεκριμένου επιστημονικού προσωπικού και άλλων μέσων επί ορισμένου χρόνου ( ) 15. Ως "κατηγορίες μελετών" ( ) νοούνται οι ακόλουθες κατηγορίες, οι οποίες περιλαμβάνονται στο Παράρτημα Ι του Προσαρτήματος Γ ( ) οικονομικές μελέτες ( ) ειδικές αρχιτεκτονικές μελέτες ( ) διατήρησης παραδοσιακών κτηρίων ( ) στατικές μελέτες ( ) φερουσών κατασκευών κτηρίων ( ) ενεργειακές μελέτες (θερμοηλεκτρικές, υδροηλεκτρικές ( ) ήπιων μορφών ενέργειας) ( )». Από τον συνδυασμό των ανωτέρω συνάγονται τα ακόλουθα: Ως «μελέτη» ορίζεται το αποτέλεσμα συστηματικής και αναλυτικής επιστημο-νικής και τεχνικής έρευνας σε

6 6 συγκεκριμένο γνωστικό αντικείμενο, το οποίο αποβλέπει ιδίως στην παραγωγή έργου ή στην επέμβαση σε έργο ή αφορά στον σχεδιασμό και την απεικόνιση έργου και αναφέρεται στην ανάλυση αποτελεσμάτων μετρήσεων και στην επεξεργασία αυτών, κατά τρόπο ώστε να μην εξαντλείται στην καταγραφή δεδομένων, αλλά, μέσω της επεξεργασίας και της επιστημονικής ανάλυσής τους, να προβαίνει στη διατύπωση συμπερασμάτων ή την υποβολή προτάσεων (πρβλ. Πράξη VII Τμ. 233/2015, Πράξη ΚΠΕΔ στο VII Τμ. 61/2016). Τους κανόνες ανάθεσης των συμβάσεων εκπόνησης μελετών ακολουθούν και οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών. Αντίθετα, οι συμβάσεις που έχουν ως αντικείμενο την παροχή όλων των λοιπών υπηρεσιών - πλην της ανάθεσης εκπόνησης μελετών και της παροχής τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών - συμπεριλαμβανομένων των συμβουλευτικών υπηρε-σιών, όπως είναι οι οικονομικές μελέτες που δε σχετίζονται με την εκπόνηση μελετών και την παροχή τεχνικών και λοιπών συναφών επιστημονικών υπηρεσιών, ακολουθούν τους κανόνες ανάθεσης των συμβάσεων παροχής λοιπών γενικών υπηρεσιών. (πρβλ. Πράξη ΚΠΕΔ στο VII Τμ., 169/2017). III. Περαιτέρω, ο ν. 4412/2016 ορίζει στο άρθρο 45 ότι «1. ( ) 3. Ο Φάκελος Δημόσιας Σύμβασης ( ) περιλαμβάνει κατ ελάχιστον: α) ( ) β) τον προϋπολογισμό της σύμβασης και την τεκμηρίωσή του ( ) δ) την περιγραφή του αντικειμένου της σύμβασης ( )» και στο άρθρο 53 ότι «1. ( ) 2. Τα έγγραφα της σύμβασης ( ) περιέχουν ιδίως: α) ( ) ε) ακριβή περιγραφή του

7 7 φυσικού αντικειμένου της σύμβασης ( ) ια) τα τεχνικά χαρακτηριστικά (προδιαγραφές), την ποσότητα και την περιγραφή των ( ), υπηρεσιών ( )». Κατά την έννοια των ανωτέρω, ερμηνευομένων σύμφωνα με την αρχή της οικονομικότητας (άρθρο 33 περ. α υποπερ. αα του ν. 4270/2014, ΦΕΚ Α 143), για να είναι νόμιμη η ανάθεση παροχής υπηρεσιών από δήμο (άρθρο 2 παρ. 1 υποπαρ. 1 περ. α του ν. 4412/2016) απαιτείται να προκύπτουν από τα έγγραφα της σύμβασης το είδος, η ποσότητα και ο τρόπος υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης αυτών. Η υποχρέωση δε σαφούς καθορισμού του είδους, της ποσότητας και του τρόπου υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης των υπηρεσιών υφίσταται ανεξάρτητα από το αν η παροχή τους ανατίθεται απευθείας ή κατόπιν ανοικτού ή πρόχειρου διαγωνισμού. Η έλλειψη των ως άνω στοιχείων καθιστά τη σχετική διαδικασία και τις οικείες δαπάνες μη νόμιμες (ΕΣ Κ.Π.Ε.Δ.VII Τμ. 20, 23, 49/2018,23, 151, 269, 169/2017, 232/2017, κ.ά.). ΙV. Στην κρινόμενη υπόθεση προκύπτουν τα εξής: Με την / απόφαση του Δημάρχου Λ Π ανατέθηκε απευθείας η «Υπηρεσία ενεργειακής πραγματογνωμοσύνης και δυνατοτήτων αναβάθμισης συστήματος οδοφωτισμού» στην εταιρεία «Α Σ Ε.Π.Ε.», έναντι ποσού ,00 (μη συμπεριλαμβανομένου Φ.Π.Α.) και υπεγράφη αυθημερόν ισόποση σύμβαση. Όπως προκύπτει από τη σύμβαση και την τεχνική έκθεση, το αντικείμενό τους, το οποίο ανατίθεται ως «δημόσια σύμβαση γενικών υπηρεσιών» κατά το άρθρο 2 παρ. 9 περ. β του ν. 4412/2016, συνίσταται στη σύνταξη τεχνικής και οικονομικής πραγματογνωμοσύνης της υφιστάμενης κατάστασης του

8 8 συστήματος οδοφωτισμού του Δήμου, ήτοι στην αξιολόγηση με τεχνικά και οικονομικά κριτήρια των διαθέσιμων τεχνολογιών εξοικονόμησης ενέργειας και της δυνατότητας εφαρμογής τους, με στόχο την εξοικονόμηση ενέργειας. Ειδικότερα, κατά την υλοποίηση της Φάσης Α στόχος είναι η συλλογή όλων των απαραίτητων δεδομένων για την υφιστάμενη κατάσταση και την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας στο σύστημα φωτισμού του Δήμου και την τεκμηρίωση της παρέμβασης εξοικονόμησης ενέργειας. Η Φάση Β περιλαμβάνει την ψηφιοποιημένη καταγραφή του πλήθους των φωτιστικών σημείων του Δήμου, καθώς και των χαρακτηριστικών αυτών, ενώ το αποτέλεσμα της Φάσης Γ συνίσταται στην επιλογή της βέλτιστης τεχνικά και οικονομικά παρέμβασης ή συνδυασμού παρεμβάσεων, ώστε να μεγιστοποιείται το οικονομικό όφελος του Δήμου, ικανοποιώντας τα ισχύοντα πρότυπα δημοτικού φωτισμού. Τέλος, κατά την Φάση Δ πραγματοποιείται η σύνταξη Επιχειρηματικού Σχεδίου για την εξεύρεση της βέλτιστης διαθέσιμης πηγής χρηματοδότησης της δράσης με εκτιμήσεις του οικονομικού σκέλους της επένδυσης, όπου θα δίνονται με ενδεικτικό τρόπο οι χρηματοοικονομικές προβλέψεις εσόδων - εξόδων και η εξέταση εναλλακτικών σεναρίων για την υλοποίηση του έργου. Στον ενδεικτικό προϋπολογισμό δε το συνολικό ποσό των ,00 ευρώ κοστολόγησης των υπηρεσιών αναλύεται σε α) ποσό 5.000,00 για την εκπόνηση της τεχνικής - ενεργειακής πραγματογνωμοσύνης της υφιστάμενης κατάστασης, β) ποσό ,00 ευρώ για την ψηφιοποιημένη καταγραφή θέσης και τεχνικών χαρακτηριστικών των φωτιστικών σωμάτων και γ) ποσό 5.000,00 ευρώ για την εκπόνηση τεχνικής - οικονομικής πραγματογνωμοσύνης των διαθέσιμων

9 9 παρεμβάσεων και δυνατοτήτων εξοικονόμησης ενέργειας και για την εκπόνηση του επιχειρηματικού σχεδίου. Για την καταβολή της αμοιβής της αναδόχου εταιρείας εξεδόθη αρχικά το 101, οικονομικού έτους 2017, χρηματικό ένταλμα πληρωμής, και μετά την ακύρωση αυτού το 18, ισόποσο, οικονομικού έτους V. Με τα δεδομένα αυτά, οι ανατεθείσες υπηρεσίες δεν υπάγονται στην έννοια της μελέτης του άρθρου 2 παρ. 1 περ. 9 υποπερ. α, καθόσον δεν αποβλέπουν στην παραγωγή, επέμβαση, σχεδιασμό ή απεικόνιση έργου, αλλά αφορούν σε υπηρεσίες αποτύπωσης, ανάλυσης και καταγραφής υφιστάμενης κατάστασης σχετικά με την κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας και στην επιλογή της βέλτιστης παρέμβασης, ώστε να μεγιστοποιηθεί το οικονομικό όφελος του Δήμου. Το γεγονός δε ότι ως CPV χρησιμοποιήθηκε κωδικός που αντιστοιχεί σε «τεχνικές υπηρεσίες», όπως αναφέρεται στο Παράρτημα I του Προσαρτήματος Γ του ν. 4412/2016, δεν ασκεί επιρροή, διότι από την αναλυτική περιγραφή του αντικειμένου της σύμβασης προκύπτει ότι οι ανατεθείσες υπηρεσίες εμπίπτουν στην έννοια των γενικών υπηρεσιών και η αναγραφή του εν λόγω κωδικού έγινε από παραδρομή. Συνεπώς, της απευθείας ανάθεσης των επίμαχων υπηρεσιών δεν απαιτούνταν η τήρηση της διαδικασίας του άρθρου 118 παρ. 5 του ν. 4412/2016. Περαιτέρω, όμως, η ελεγχόμενη δαπάνη είναι μη νόμιμη, διότι από τα επισυναπτόμενα δικαιολογητικά δεν προκύπτει η ποσότητα των συμβατικών υπηρεσιών με αναφορά σε συγκεκριμένες εργατοώρες που απαιτούνται για την εκτέλεσή τους, και, συνακόλουθα, ο τρόπος υπολογισμού της προϋπολογιζόμενης δαπάνης τους με βάση τιμή μονάδας ανά εργασία, με

10 10 συνέπεια να μην καθίσταται εφικτός ο έλεγχος της τήρησης της αρχής της οικονομικότητας. Η ανάλυση δε του ενδεικτικού προϋπολογισμού, που συνίσταται στον κατ αποκοπή προσδιορισμό της τιμής μονάδος των ομαδοποιημένων εργασιών, δεν καλύπτει τις απαιτήσεις του νόμου, καθόσον δεν προσδιορίζεται πώς προέκυψαν τα εν λόγω ποσά. Ενόψει όμως της προσκομισθείσας, με το έγγραφο επανυποβολής, ανάλυσης σχετικά με το κόστος των εν λόγω υπηρεσιών, στην περίπτωση που αυτές υλοποιούνταν από το προσωπικό του Δήμου, που θα ανερχόταν σε ,00 ευρώ, ήτοι μεγαλύτερο του ποσού της ελεγχόμενης σύμβασης, το Κλιμάκιο κρίνει ότι τα αρμόδια όργανα του Δήμου δεν ενήργησαν με πρόθεση καταστρατήγησης των κείμενων διατάξεων, αλλά συγγνωστώς υπέλαβαν ότι με την εν λόγω σύμβαση λειτουργούσαν προς το συμφέρον του Δήμου και σύμφωνα με την αρχή της οικονομικότητας. V. Κατ ακολουθία των ανωτέρω, το ελεγχόμενο χρηματικό ένταλμα πρέπει να θεωρηθεί λόγω συγγνωστής πλάνης. Για τους λόγους αυτούς Αποφαίνεται ότι το 18 οικονομικού έτους 2018, χρηματικό ένταλμα πληρωμής του Δήμου Λ Π, ποσού 6.200,00 ευρώ, πρέπει να θεωρηθεί. Η ΠΡΟΕΔΡΟΣ ΕΛΕΝΗ ΛΥΚΕΣΑ Η ΕΙΣΗΓΗΤΡΙΑ ΔΗΜΗΤΡΑ ΜΑΛΑΓΑΡΗ Ο ΓΡΑΜΜΑΤΕΑΣ ΙΩΑΝΝΗΣ ΑΘΑΝΑΣΟΠΟΥΛΟΣ