Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Public Disclosure Authorized Crna Gora Ocjena javne potrošnje i finansijske odgovornosti Upravljanje javnim finansijama Izvještaj o uspješnosti Jul 2009. godine
Sadržaj Rezime ocjene... 1 (i) Objedinjena ocjena uspješnosti PFM-a... 1 (ii) Ocjena uticaja slabosti PFM-a... 3 (iii) Perspektive za planiranje i sprovoďenje reformi... 4 1. Uvod... 6 2. Osnovne informacije o zemlji... 9 2.1. Opis ekonomske situacije u zemlji... 9 2.2. Opis ishoda budţeta... 12 2.3. Opis pravnog i institucionalnog okvira za PFM... 15 3. Ocjena PFM sistema, procesi i institucije... 17 3.1. Kredibilitet budţeta... 17 3.2. Sveobuhvatnost i transparentnost... 20 3.3. Planiranje budţeta na osnovu politika... 32 3.4. Predvidljivost i kontrola izvršenja budţeta... 34 3.5. Računovodstvo, evidencija i izvještavanje... 52 3.6. Eksterni nadzor i revizija... 56 3.7. Donatorske prakse... 62 4. Reformski proces Vlade... 65 Aneks 1: Rezime indikatora o uspješnosti... 67 Aneks 2: PEFA tim... 71 Aneks 3: Izvori informacija... 73 I
AGA BF CEF CFAA CHU COFOG DBB EAR EBF EC EUROSAI FDI FMC GDP GFS GOM GTZ IA IBB IFI IIA IMF INTOSAI IPA IAASB IPSAS MES MIPD MOE MOF NGO NPI PE PEFA PEIR PFM PFM-PR PI PIFC PPL SAA SAI SN SOE UNDP USAID USD VAT Skraćenice Autonomna Vladina agencija Državni/Budžetski fond Centar za izuzetnost u finansijama, Slovenija Procjena finansijske odgovornosti u zemlji Centralna harmonizacijska jedinica Klasifikacija funkcija Vlade Direktni korisnik budžeta Evropska agencija za obnovu Vanbudžetski fond Evropska komisija Evropska organizacija vrhovnih revizorskih institucija Strana direktna investicija Finansijsko upravljanje i kontrola Bruto domaći proizvod Vladina finansijska statistika Vlada Crne Gore Njemačka organizacija za tehničku saradnju Interna revizija Indirektni korisnik budžeta Međunarodna finansijska institucija Institut internih revizora Međunarodni monetarni fond Međunarodna organizacija vrhovne revizije Instrument za pretpristupnu podršku Odbor za međunarodne standarde revizije i uvjeravanja Međunarodni računovodstveni standardi primjenjivi u javnom sektoru Ministarstvo prosvjete i nauke Višegodišnji indikativni planski dokument Ministarstvo prosvjete Ministarstvo finansija Nevladina organizacija Nacionalni program za integraciju u Evropsku uniju Javno preduzeće Javna potrošnja i finansijska odgovornost Pregled javnih rashoda i institucionalni pregled Upravljanje javnim finansijama Izvještaj o uspješnosti upravljanja javnim finansijama Indikator uspješnosti Unutrašnja finansijska kontrola u javnom sektoru Zakon o javnim nabavkama Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju Državna revizorska institucija Podnacionalni Preduzeće u državnom vlasništvu Program Ujedinjenih nacija za razvoj Agencija Sjedinjenih američkih država za međunarodni razvoj Američki dolari Porez na dodatu vrijednost II
WB Svjetska banka III
Pregled skupa indikatora A. Ostvarenja PFM-a: Kredibilitet budžeta Ocjena PI-1 Ostvarenje ukupnih rashoda u odnosu na prvobitno odobren budžet B PI-2 Struktura ostvarenih rashoda u odnosu na prvobitno odobren budžet C PI-3 Ostvarenje ukupnih prihoda u odnosu na prvobitno odobren budžet A PI-4 Stanje i monitoring neizmirenih obaveza na strani rashoda D B. KLJUČNA PITANJA ZA SVE SEKTORE: Sveobuhvatnost i transparentnost PI-5 Klasifikacija budžeta B PI-6 Sveobuhvatnost informacija sadržanih u budžetskoj dokumentaciji B PI-7 Obim neprikazanih Vladinih operacija D+ PI-8 Transparentnost fiskalnih odnosa unutar Vlade B PI-9 Nadzor nad ukupnim fiskalnim rizikom od strane ostalih subjekata iz C+ PI- 10 javnog sektora Pristup javnosti ključnim fiskalnim informacijama C. BUDŽETSKI CIKLUS C(i) Planiranje budžeta zasnovano na politici PI- Uređenost i učešće u procesu planiranja godišnjeg budžeta B 11 PI- 12 Višegodišnja perspektiva za fiskalno planiranje, politiku rashoda i planiranje budžeta C+ C(ii) Predvidljivost i kontrola izvršavanja budžeta PI- Transparentnost odgovornosti i obaveza poreskih obveznika A 13 PI- Djelotvornost mjera za registraciju poreskih obveznika i procjenu B 14 poreza PI- Djelotvornost naplate poreza C+ 15 PI- Predvidljivost raspoloživosti angažovanja sredstava za rashode A 16 PI- Evidencija i upravljanje stanjem gotovine, dugom i garancijama B 17 PI- Djelotvornost kontrole platnih spiskova C+ 18 PI- Nadmetanje, vrijednost za novac i kontrole u oblasti javnih nabavki B 19 PI- Djelotvornost internih kontrola rashoda koji nisu zarade D+ 20 PI- 21 Djelotvornost interne revizije C+ C(iii) Računovodstvo, evidencija i izvještavanje PI- Blagovremenost i regularnost sravnjivanja računa A A IV
22 PI- 23 PI- 24 PI- 25 Dostupnost informacija o sredstvima koja primaju jedinice za A pružanje usluga Kvalitet i blagovremenost izvještaja o izvršenju budžeta tokom godine C+ Kvalitet i blagovremenost godišnjih finansijskih izvještaja C+ C(iv) Eksterna provjera i revizija PI- Obim i priroda revizije i postupanje u skladu sa preporukama eksterne 26 revizije PI- 27 PI- 28 Zakonodavna provjera godišnjeg Zakona o budžetu Zakonodavna provjera izvještaja eksterne revizije D+ D. DONATORSKE PRAKSE D-1 Predvidljivost direktne budžetske podrške N/A D-2 Finansijske informacije koje dostavljaju donatori za potrebe planiranja C budžeta i izvještavanja o projektu i programu pomoći D-3 Udio pomoći kojim se upravlja primjenom domaćih procedura D C+ B V
Rezime ocjene (i) Objedinjena ocjena uspješnosti PFM-a Kredibilitet budžeta (PI-1 do PI-4) Vladini ostvareni rashodi i prihodi su se značajno razlikovali od prvobitno odobrenih budţeta za period od tri godine, odnosno 2005-2007 godine. To je pokazano značajnim godišnjim rebalansima, uključujući i 2008. godinu. MeĎutim, glavni razlog koji je opravdavao nepredvidivost budţeta bio je ekonomski rast veći od očekivanog, a koji je uglavnom bio izazvan rekordnim i povećanim nivoom stranih direktnih investicija i domaćom kreditnom ekspanzijom koji su doveli do nastanka prihoda i suficita većih od očekivanih. Vladino korišćenje velikog suficita 2007. godine bilo je djelimično u skladu sa njenim navedenim ciljevima smanjenja nivoa duga, uključujući i dugove prema pojedincima i institucijama koji su nasljeďeni nakon odvajanja Crne Gore iz bivše Jugoslavije, uključujući i staru deviznu štednju 1 i zahtjeve za restituciju konfiskovanog zemljišta 2. MeĎutim, veliki suficit je Vladu takoďe naveo da poveća tekuće troškove 3 i uvede smanjenja poreza tako da bi obje te aktivnosti teško bilo vratiti u prvobitno stanje u slučaju ekonomskog pada i smanjenih fiskalnih performansi. I konačno, vrijednost procesa formulisanja buţeta i njegovog monitoringa takoďe je umanjena slabim sekundarnim pitanjima PFM-a uključujući predvidljivost i kontrolu izvršavanja budţeta, finansijskog izvještavanja i eksterne revizije i provjere. Sveobuhvatnost i transparentnost (PI-5 do PI-10) Klasifikacija budţeta je izuzetno dobra jer se zasniva na administrativnoj, ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji uz primjenu standarda GFS i COFOG. Slično tome su i sveobuhvatnost i transparentnost informacija o budţetu takoďe dobri uključujući i aspekte koji se odnose na fiskalne odnose unutar Vlade i pristup javnosti. MeĎutim, sveobuhvatnost narušavaju dva glavna faktora: trenutno ne postoji uspostavljeni sistem za monitoring ukupnih fiskalnih rizika od AGA-e i PE-a na konsolidovanom nivou; pored toga trenutno ne postoji uspostavljen sistem za prikupljanje finansijskih informacija o donatorskim nenovčanim projektima. Budžetiranje zasnovano na politici (PI-11 i PI-12) Godišnji budţetski kalendar je jasan i izgleda da se poštuje. MeĎutim, budţetski cirkular koji se izdaje potrošačkim jedinicama trenutno ne sadrţi budţetska ograničenja koja bi pomoglo potrošačkim jedinicama da uokvire svoje budţetske zahtjeve. S druge strane, višegodišnje fiskalno planiranje, rashodi i budţetiranje su slabi. Sektorske strategije postoje za neke sektore, ali je procjenjivanje troškova često nepotpuno. Iako postoje trogodišnje procjene zasnovane na pokretnom principu )rolling principle), projekcije ne uključuju funkcionalne i organizacione procjene na agregatnom 1 2 3 UtvrĎene su tri vrste stare devizne štednje čija otplata je propisana u tri različita zakona koji primjenjuju isti model (štednja kod rezidentnih banaka, nerezidentnih banaka i piramidnih banaka). Otplata ovog duga je regulisana zakonima iz 2003, 2006. i 2008. godine. Ukupan iznos duga se procjenjuje na više od 130 miliona eura, a procjenjuje se da će otplate za godine 2009, 2010 i 2011. godinu pojedinačno iznositi 0,4%, 0,38% i 0,36% od GDP-ja. Teško je ustanoviti ukupan dug. Juna 2008. godine je procjenjeno da neizmireni dug iznosi 127 miliona eura. Zarade su 2007. godine uvećane za više od 25% s nominalnog aspekta. 1
nivou te stoga nema direktnih i transparentnih veza izmeďu ovih procjena i godišnjih budţetskih i sektorskih opredjeljenja. I konačno, mnoge investicione odluke su slabo povezane sa sektorskim strategijama i njihove implikacije na tekuće troškove mogu biti neidentifikovane ili nepouzdane. Predvidljivost i kontrola izvršenja budžeta (PI-13 do PI-21) Izvršenje budţeta sa aspekta naplate prihoda je dobro u smislu jasnoće poreskih zakona, registracije poreskih obveznika, procedura Poreske uprave, prenosa naplaćenih poreza prema Trezoru, transparentnosti informacija, primjene kazni i poreskih tuţbi. Pored toga, upravljanje gotovinom i dugovima je dobro nakon koristi ostvarenih od značajne tehničke podrške, te funkcioniše u sklopu strogih operativnih pravila, smjernica i ograničenja. MeĎutim, izvršenje budţeta sa aspekta kontrola rashoda je manje zadovoljavajuće posebno ako se uzme u obzir odsustvo kontrole preuzetih finansijskih obaveza, odsustvo organizaciono karakterističnih operativnih procedura koje bi trebalo da funkcionišu kao dodatak opštem skupu PFM pravila i propisa, kao i slabosti funkcije interne revizije. Pozitivni pomaci su zabiljeţeni u javnim nabavkama, posebno u vezi sa pravnim okvirom i organizacionom strukturom sistema; meďutim, postoji zabrinutost vezana za institucionalni kapacitet naručilaca javnih nabavki, vjerodostojnost podataka koje obeybjeďuju naručioci javnih nabavki i postojanja punog povjerenja privatnog sektora u proces pravnih lijekova. Računovodstvo, evidentiranje i izvještavanje (PI-22 do PI-25) Računovodstvo, uključujući sravnjivanje bankovnih računa i privremenih računa, je dobro i nema materijalnih bojazni u vezi sa tačnošću podataka. Blagovremenost podnošenja finansijskih izvještaja je takoďe dobra, pri čemu se izvještaji dosljedno sačinjavaju do kraja jula. MeĎutim, finansijsko izvještavanje bi se moglo značajno unaprijediti sačinjavanjem izvještaja o prihodima i izvršenju budţeta koji bi bili dovoljno detaljni da omoguće detaljno uporeďivanje ostvarenja budţeta sa originalnim budţetom, kao i sačinjavanjem godišnjih finansijskih izvještaja u skladu sa konzistentno primjenjivanim i prepoznatim računovodstvenim standardima javnog sektora. Eksterna provjera i revizija (PI-26 do PI-28) Eksterna provjera i revizija je slaba. Načinjeni su značajni koraci na unaprjeďenju funkcije eksterne revizije formiranjem Drţavne revizorske institucije (SAI) 2004. godine i angaţovanjem malog broja revizora koji su poloţili stručni ispit koji je interno obavljen. MeĎutim, metodologija revizije nalaţe razradu i pojašnjenja, a revizorski kadar je malobrojan, te je i pokrivenost revizijom mala. Sa ograničenim resursima koji su joj na raspolaganju SAI dobro funkcioniše koliko je razumno za očekovati, ali joj je potrebno značajno dodatno jačanje. U proceduralnom smislu eksterna provjera je dobra utoliko što Skupštinski odbor za ekonomiju, finansije i budţet dobija godišnji Zakon o budţetu, kao i izvještaje eksterne revizije, čime mu je data značajna prilika da vrši njihovu ocjenu. MeĎutim, čini se da je Odbor nedovoljno kadrovski popunjen te stoga nije u mogućnosti da svoju ulogu obavlja onoliko detaljno koliko bi to ţelio ili koliko bi od njega bilo razumno očekivati. 2
Donatorska podrška (D1 do D3) Praksa sa projektima koje finansiraju donatori/kreditori (u nastavku: donatori), a sprovodi Vlada, je dobra sa aspekta pruţanja finansijskih informacija za svrhe formulisanja budţeta i izvještavanja. To je tako prvenstveno iz razloga što budţetske potrošačke jedinice mogu da troše sredstva obezbjeďena od donatora ako su ti projekti uključeni u godišnji budţet, te stoga postoji značajan podsticaj za donatore da dostave te informacije 4. MeĎutim, slika je sasvim drugačija za projekte koje donatori i finansiraju i sprovode u nenovčanoj formi; Vlada dobija vrlo malo finansijskih informacija od donatora, pa stoga donatorsko ponašanje narušava sveobuhvatnost budţeta i izvještavanja. Kako bi se ovim pozabavila Vlada trenutno formuliše izmjene i dopune Zakona o budţetu kojim će se korisnicima budţeta nalagati da prikupljaju informacije o nenovčanim donacijama radi njihovog uključivanja u budţet. I konačno, većinom pomoći, uključujući i pomoć koju Vlada sprovodi, upravlja se u skladu sa procedurama donatora, a ne domaćim procedurama. (ii) Procjena uticaja slabosti PFM-a PFM sistemi imaju tri cilja: makro-fiskalna disciplina, strateško opredjeljivanje sredstava i operativna ili tehnička efikasnost. Ova tri cilja su povezana: fiskalna disciplina čini osnovu bez koje ni strateško opredjeljivanje sredstava ni operativna efikasnost nisu mogući. Uticaj slabosti crnogorskog PFM sistema sa aspekta ova tri cilja je sljedeći. Makro-fiskalna disciplina U prethodnim godinama značajni rebalansi godišnjih budţeta tokom godine uglavnom su bili uzrokovani neočekivano visokim nivoima stranih direktnih investicija što je dovelo do nastanka strukturnih rigidnosti, posebno za zarade. Otuda postoji veća vjerovatnoća pojave budţetskih deficita u slučaju ekonomskog pada uprkos fleksibilnoj primjeni kapitalnog budţeta kao fiskalne tampon zone. Odsustvo konsolidovanog izvještavanja i monitoringa fiskalnih rizika koji proizilaze iz AGA-ova i PE-ova uvećava rizike da će aktivnosti u tim organizacijama stvoriti fiskalne rizike za Vladu iako one nisu vezane za Vladine ciljeve. Ograničena integrisanost srednjoročnih fiskalnih procjena sa sektorskim politikama, kao i proces formulacije godišnjeg budţeta mogu dovesti do neodrţivosti politika ili neodrţivog fiskalnog okvira. Slab okvir interne kontrole i interne revizije zajedno sa nedostatkom kontrole preuyetih finansijskih obaveza moţe dovesti do uvećanih rashoda, a samim tim i uvećanog pritiska na deficite, neizmirene obaveze i dugove. Odsustvo snaţnog i priznatog okvira finansijskog izvještavanja u javnom sektoru moţe dovesti do neprijavljivanja fiskalnih rizika sa implikacijama na odluke o fiskalnoj odrţivosti i priuštivosti Vladine politike. Ograničeni kapaciteti SAI-ja i Skupštine za adekvatno sprovoďenje uloge nezavisnih provjerilaca Vladine fiskalne politike i njene realizacije smanjuju podsticaje Vladi da adekvatno razmotri ova pitanja. Strateško opredjeljenje sredstava Netačnost Vladinih procjena budţeta bi mogla stvoriti finansijska očekivanja koje neće biti ispunjena u slučaju ekonomskog pada čime bi se ugrozila realizacija ključnih 4 Crna Gora ne dobija direktnu budţetsku podršku. 3
politika. Nepotpune informacije o implikacijama tekućih troškova kod kapitalnih projekata imaju neţeljen uticaj na efikasnost strateškog planiranja na osnovu Vladinih prioriteta. Ograničeno integrisanje srednjoročnih fiskalnih procjena u sektorske politike i proces formulacije godišnjeg budţeta bi mogli da ugroze odluke o alociranju sredstava jer je vremenski raspon godišnjeg budţeta isuviše kratak za uvoďenje značajnih promjena u opredjeljenje rashoda tako da bi troškovi novoiniciranih politika mogli biti sistematski podcjenjivani. Nedovoljno razvijen okvir interne kontrole i interne revizije uvećava rizik od neovlašćenih i nedopuštenih isplata što moţe dovesti do stvaranja šablona korišćenja sredstava koji se značajno razlikuje od planiranih alokacija rashoda. Ograničeni kapaciteti SAI-ja i Skupštine za adekvatno sprovoďenje njihovih uloga smanjuju podsticaje Vladi da izvršava budţet u skladu sa planiranim politikama. Operativna efikanost U prethodnih nekoliko godina, značajni rebalansi godišnjih budţeta vršeni tokom godine, posebno za zarade, mogli su imati ili dovesti do izuzetnog uticaja na efikasnost resursa, naročito na efikasnost kadra koji vrši pruţanje usluga. Nedostatak konsolidovanog izvještavanja o fiskalnim rizicima koji proizilaze iz AGA-ova i PE-ova slabi kapacitet lokalnih zajednica i interesnih grupa u vršenju bilo kakve provjere tih pitanja. Ograničena integrisanost srednjoročnih fiskalnih procjena u sektorske politike i proces formulacije godišnjeg budţeta moţe dovesti do neadekvatnog planiranja tekućih troškova vezanih za investicione odluke i finansiranja višegodišnjih javnih nabavki, kao i do koncentracije potrošnje u posljednjim mjesecima u godini. Slab kvalitet sistema podataka o javnim nabavkama kao i nedovoljno nezavistan sistem ţalbi na javne nabavke vjerovatno dovodi do nedovoljno konkurentskih praksi u javnim nabavkama što će vjerovatno ograničiti efikasnost Vladinih programa zbog uvećanja rashoda za robe ili nabavljanja robe neodgovarajućeg kvaliteta. Slab okvir interne kontrole i interne revizije uvećava mogućnost nastanka korupcije, curenja informacija i neopotizma. Nedostatak čvrstog i priznatog okvira finansijskog izvještavanja u javnom sektoru smanjuje raspoloţivost dokaza koji su potrebni za djelotvornu reviziju i nadzor nad korištenjem sredstava, te bi moglo da stvori dodatne mogućnost za korištenje sredstava za svrhe za koje nisu planirana. Ograničeni kapaciteti SAI-ja i Skupštine za adekvatno obavljanje njihovih uloga smanjuje nivo do kojeg se Vlada moţe smatrati odgovornom za upravljanje resursima koje je efikasno i zasnovano na pravilima, a bez kojeg će vrijednost usluga vjerovatno biti umanjena. Pored toga, neadekvatna revizija znači da računovodstvo i korištenje sredstava nisu predmet detaljne ocjene i provjere. (iii) Perspektive za planiranje i sprovođenje reformi Eventualno članstvo u Evropskoj uniji je centralni prioritet Crne Gore. Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i prodruţivanju (SAA) sa Evropskom zajednicom u oktobru 2007. godine bio je osnovni korak tog procesa, dok Nacionalni program za integraciju u Evropsku uniju (NPI) čini sveobuhvatnu sliku reformi i aktivnosti koje će biti sprovedene tokom prve tri godine nakon potpisivanja SAA. Imajući u vidu napore EC koji su koncentrisani na reforme, zajedno sa iznosom sredstava koja je EC opredijelila za Crnu Goru ( iznos od 31,4 miliona eura bio je 4
opredijeljen 2007. godine) i činjenicu da se u Izvještaju Evropske komisije o napretku 5 Crne Gore za 2007. godinu navodi da odreďeni broj strukturnih problema utiče na uspješnost drţavne uprave izgleda da postoje značajne mogućnosti za reformu PFM-a koju bi sponzorisala i finansirala Evropska komisija. Crna Gora je u decembru 2008. godine podnijela zahtijev za članstvo u EU. Vlada Crne Gore je postigla uspjeh u sprovođenju programa reforme PFM-a uključujući: 1) formiranje Drţavne revizorske institucije, Direkcije za javne nabavke i Komisije za kontrolu postupka javnih nabavki; 2) uvoďenje srednjoročnog makrofiskalnog okvira i formulacije kapitalnog budţeta, 3) konsolidovanje budţetske strukture uključivanjem nekadašnjih vanbudţetskih fondova u drţavni budţet, kao i uključivanjem regulatornih agencija i javnih preduzeća u memorandum uz godišnji Zakon o budţetu, 4) početno uvoďenje programskog budţeta; i 5) unaprjeďenje upravljanja drţavnim dugom preusmjeravanjem budţetskog suficita na smanjenje duga. Da je PEFA procjena postojala 2001. godine prije gore navedenog niza PFM reformi sadašnja PEFA procjena vjerovatno bi pokazala značajno poboljšanje uspješnosti crnogorskog PFM sistema. Vlada Crne Gore je usvojila neke značajne strategije za reformu s ciljem dodatnog jačanja PFM okvira uključujući: Strategiju upravne reforme [2003.], Strategiju razvoja interne finansijske kontrole [2007.], Zakon o sistemu unutrašnjih finansijskih kontrola u javnom sektoru [2008.] i Strategiju upravljanja drţavnim dugom [2008.]. Ostale planirane reforme PFM-a odnose se na planiranje budţeta, poboljšanje funkcionalne analize i strukture budţeta, kao i na kapitalni budţet. 5 Radni dokument zaposlenih u Evropskoj komisiji (Brisel, 06.11.2007. SEC (2007) 1434), Izvještaj o napretku Crne Gore za 2007. godinu se moţe naći na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/montenegro_progress_reports_en.pdf 5
1. Uvod Cilj PFM-PR-a Svrha ocjene je da se crnogorskim drţavnim organima pruţi evaluacija uspješnosti crnogorskog PFM sistema prema meďunarodno priznatim mjerilima, kako bi oni na osnovu toga razmotrili jake i slabe strane sistema i izradili strategije za njihovo jačanje. Ocjena stiţe u kritičnom trenutku. Nakon dvocifrenog rasta 2007. godine ekonomski rast je značajno usporen. Na fiskalnoj strani nagla ekspanzija je dovela do fiskalnih suficita koji se ne mogu odrţati u trenutnoj ekonomskoj klimi, a pojavili su se dodatni izazovi u fiskalnom upravljanju. Mogućnost zadrţavanja redovnih rashoda i sprovoďenja institucionalnih reformi na putu integracija će nalagati povećanje efikasnosti drţavne uprave. Upravljanje porastom prihoda od poreza i ostalih prihoda je postavilo poseban izazov za Vladu posebno zbog značajnih prihoda ostvarenih po osnovu jednokratnih stranih investicija u privatizovana preduzeća u drţavnom vlasništvu. Nivo javnog duga koji se stalno smanjivao tokom prethodnih nekoliko godina biće teţe odrţati naročito zbog izuzetno prociklične prirode sprovoďenih ekonomskih politika. Pored toga, potrošnja lokalnih samouprava i preduzeća u drţavnom vlasništvu dovodi do rasta vanbilansne pasive u centralnom Vladinom budţetu. Biće potrebno preduzeti reformske napore kako bi se obezbjedilo da ne doďe do gubitka koristi koje su ostvarene tokom nagle ekspanzije u godinama obuhvaćenim ovom ocjenom, jer se drţava bori sa značajnim ekonomskim i fiskalnim izazovima koji su se pojavili prošle godine. UnaprjeĎenja PFM-a koja se sada razmatraju bi mogla značajno doprinjeti u odgovoru na te izazove. Proces pripreme PFM-PR-a PEFA tim je oformljen i činili su ga Vlada i razvojni partneri pogledati Aneks 2. Ministarstvo finansija je nakon zahtjeva upućenog Svjetskoj banci da organizuje PEFA ocjenu preuzelo glavnu ulogu u koordinaciji PEFA ocjene u ime Vlade i drţavnih organa. Preciznije, gospodin Nikola Vukićević, tadašnji pomoćnik Ministra finansija je koordinirao PEFA ocjenom uz podršku gospoďice Ive Vuković, Višeg savjetnika III u Sektoru budţeta pri Ministarstvu finansija. Prepoznavši neiskustvo Vlade u primjeni PEFA okvira i ograničenost kapaciteta Vlade posebno sa aspekta vremena raspoloţivog za ovu procjenu angaţovana je gospoďica Biljana Šćekić, lokalni konsultant, da bi pruţila podršku Vladi u procesu vršenja ocjene. Prepoznavši značajnu tehničku i drugu podršku koja je tokom prethodnih nekoliko godina primljena od raznih razvojnih partnera radi jačanja PFM sistema u zemlji Vlada je izrazila ţelju da u PEFA ocjenu uključi sve razvojne partnere koji su još uvijek aktivni u reformi PFM-a. Upućen je poziv predstavnicima ovih razvojnih partnera i oni su potvrdili zainteresovanost za PEFA procjenu. Oni uključuju predstavnike Banke, MeĎunarodnog monetarnog fonda (IMF), Evropske komisije (EC), Evropske agencije za obnovu (EAR), OECD SIGMA, Agencije Sjedinjenih američkih drţava za meďunarodni razvoj (USAID), Njemačke organizacije za tehničku saradnju (GTZ) i Programa Ujedinjenih nacija za razvoj (UNDP). Svi razvojni partneri su pristali da podijele svoj dijagnostički rad i doprinesu ocjeni. Gospodin Ranjan Ganguli, konsultant za finansijsko upravljanje (Svjetska banka) je predvodio i koordinirao ocjenu meďu razvojnim partnerima uz podršku gospoďe Danijele Vukajlović-Grba, ekonomiste (Svjetska banka). 6
PEFA tim je primio i pregledao idejni dokument i nacrt i konačnu verziju Izvještaja o uspješnosti. Svjetska banka je upravljala procesom ocjene. PEFA ocjena je obuhvatila korake čiji kratak pregled je sadrţan u sledećoj tabeli: Korak Misija utvrďivanja obima 10-12.03. 2008. Idejni dokument * Maj 2008. Prikupljanje podataka i samoocjena Maj 2008. Pregled podataka i samoocjena 2-13. 06. 2008. Nacrt PEFA Izvještaja o uspješnosti * Februar 2009. Radionica radi diskusuje nacrta PEFA Izvještaja o uspješnosti Mart 2009. Završetak PEFA Izvještaja o uspješnosti * July 2009 *Prije proslijeďivanja ovih dokumenata Svjetska banka je sprovela interne ocjene kontrole kvaliteta. Metodologija PEFA metodologija je propisana u Okviru za mjerenje uspješnosti upravljanja javnim finansijama (koji je takoďe dostupan i na ruskom jeziku na sajtu http://www.pefa.org). Zasnovana je na 28 indikatora koji obuhvataju PFM sistem zemlje i tri indikatora koji se odnose na interakciju donatora sa procesom budţetiranja u zemlji i sa PFM sistemom. PEFA ocjene pruţaju uporedive indikacije djelotvornosti PFM sistema u zemlji i njihova poboljšanja tokom vremena. MeĎutim, one ne pruţaju analizu uzroka postojećih slabosti. Trebalo bi naglasiti da je PEFA u suštini proces koji je okrenut ka prošlosti, zasnovan na dokazu o ostvarenom finansijskom upravljanju u javnom sektoru tokom prethodne 2-3 godine. Svaki indikator se ocjenjuje na skali od A do D. Osnove za to rangiranje su minimalni uslovi koji su propisani u metodologiji. Mnogi indikatori uključuju dvije ili više dimenzija koje su dodate korištenjem metoda M1 ili M2, specifičnih za PEFA. Za metod M1 najslabija veza je odlučujuća, odnosno sveukupno rangiranje se zasniva na dimenziji sa najniţom ocjenom. Za M2 se koristi prosjek pod-rangiranja kako bi se došlo do ocjene za cjelokupni indikator (pogledati PEFA okvir, Metodologija ocjenjivanja ). Glavni izvori informacija koji su korišteni u ovoj PEFA ocjeni su: (a) Vladin materijal o samoocjeni; (b) zvanični izvještaji i podaci Vlade Crne Gore; (c) eksterne procjene i izvještaji (WB, IMF, EU); i (d) razgovori sa korisnicima i pruţaocima PFM informacija i ostalim interesnim grupama (Vladini zvaničnici, predstavnici razvojnih partnerskih organizacija, predstavnici odabranih NGO, stručni savjetnici za aspekte crnogorskog poreskog i pravnog sistema). Konsultanti su nastojali da koriste više izvora informacija u mjeri u kojoj je to bilo moguće. 7
Obim procjene PEFA ocjena je prevashodno koncentrisana na nacionalni nivo PFM sistema zemlje. Na nacionalnom nivou ona nastoji da obuhvati cjelokupni PFM sistem uključujući tematska i opšta pitanja, stranu prihoda, budţetski ciklus počev od planiranja preko izvršenja pa do kontrole i revizije, kao i interakciju razvojnih partnera sa PFM sistemom. Pored gore navedenog, osmišljeno je i nekoliko indikatora da bi se testiralo kako nacionalni nivo drţave ostvaruje interakciju sa pod-nacionalnim upravama i pruţaocima javnih usluga na lokalnom nivou. I konačno, ova PEFA ocjena je zasnovana na podacima koji su bili raspoloţivi prilikom glavne posjete za prikupljanje podataka u maju 2008. godine i koncentrisana je na trogodišnji period odnosno 2005, 2006. i 2007. godinu. 8
2. Osnovne informacije o zemlji 2.1. Opis ekonomske situacije u zemlji Kontekst dešavanja u zemlji 6 Crna Gora je mala, otvorena zemlja sa srednjim nivoom prihoda. Ukupni GDP je oko 3,8 milijardi američkih dolara. GDP po glavi stanovnika koji iznosi nešto iznad 6,000 američkih dolara je uporediv ili je veći u odnosu na druge zemlje Zapadnog Balkana. MeĎutim, prihodi po glavi stanovnika su značajno ispod novijih drţava članica EU, izuzev Bugarske i Rumunije. Ekonomski indikatori 2007 Stanovništvo (u hiljadama) 626 GDP po glavi stanovnika (USD) 6,137 Stopa nezaposlenosti (%) 11,9 Inflacija (%) 7,7 Fiskalni prihodi/ GDP 46,0 Fiskalni bilans/ GDP 5,5 Drţavni dug/ GDP 27,0 Promet (GNFS)/ GDP 107,0 FDI/ GDP 36,0 Tekući račun/ GDP 34,0 Crna Gora je 2007. godine bila jedna od najbrže rastućih ekonomija u svijetu a čiji razvoj nije zasnovan na nafti. Zemlja je ostvarila koristi od svoje sveobuhvatne agende reformi iz perioda prije samostalnosti. SprovoĎenje agende vezane za privatizaciju i strukturnu reformu, stvaranje okruţenja sa niskim porezima okrenutog ka biznisu i jasno utvrďena evropska perspektiva su nakon referenduma ubrizgali dovoljno povjerenja za porast do tada potisnutih ulaganja. Strane direktne investicije, ekvivalentne iznosu od 36% GDP-ja, su stimulisale domaću traţnju i ekonomski rast: procjenjuje se da je stopa rasta realnog GDP-ja 2007. godine bila dvocifrena. Poslovne banke su podrţale ove aktivnosti značajnim povećanjem kredita prema privredi (sa dvanaestomjesečnim stopama rasta koje su 2007. godine prevazilazile 180 procenata). Time je pruţena pomoć finansiranju većeg nivoa uvoza robe i usluga (85 procenata GDP-a) što je dovelo do brţeg rasta deficita tekućeg računa (34 procenata GDP-a). Ekonomska dinamika koja je prevazilazila sve (objavljene) projekcije je dovela do dinamičnih fiskalnih prihoda i uz djelotvornu kontrolu javnih rashoda 2007. godine vrlo značajnog ukupnog suficita. Takav ishod je povećao povjerenje investitora i uvjerenje da je zemlja na dobrom putu da, u doglednoj budućnosti postane članica Evropske unije (EU). Ekonomsku ekspanziju nakon sticanja samostalnosti su podstakli vrlo značajni i u velikoj mjeri neodrživi prilivi stranog kapitala. Pored prihoda od turizma i inostranog sticanja kompanija, banaka i akcija u preduzećima kojima se javno trgovalo, više od jedne trećine priliva kapitala se sastojalo iz elemenata koji su neodrţivi 6 Ovaj odjeljak je uglavnom zasnovan na nacrtu Pregleda javne potrošnje i institucionalnog pregleda Crne Gore od 18.08. 2008. godine. 9
posebno inostrane kupovine (primorskih) nekretnina (20% GDP-ja 2007. godine) i zaduţivanje banaka u inostranstvu (20% GDP-ja). Sa duţinom obale od 293 kilometra ponuda primorskih nekretnina je po definiciji ograničena jer se kupovine primorskih nekretnina od strane nerezidenata (što je činilo više nego pola ukupnih direknih stranih investicija 2006. i 2007. godine) ne mogu zadrţati na trenutnom nivou. Slično tome domaće banke neće biti u mogućnosti da daju kredite privatnom sektoru tako agresivno kao u periodu 2006-2007. Krediti privredi su 2007. godine rasli po rekordnim stopama i to značajno brţe od depozita, što je stvorilo potrebu za zaduţivanjem domaćih banka u inostranstvu. U odgovoru na to Centralna banka Crne Gore je usvojila mjere sa uočljivim uspjehom za jačanje prudencionih koeficijenata i usporavanje stopa kreditnog rasta u privatnom sektoru. Niţe stope rasta depozita, umanjena traţnja za kreditima i efekti svjetske finansijske krize će dodatno ograničiti priliv spoljnih bankarskih kredita. Na strani traţnje, povećanje stopa inflacije (za faktore koji nisu energetika i cijene namirnica) i širenje deficita tekućeg računa su ukazali na postojeća ograničenja apsorpcije koja su uzrokovana činjenicom da su podsticaji traţnje u ovolikom obimu prevashodno externi. Dok se Vlada sve više oslanjala na uvoz kao izvor fiskalnih prihoda osnova poreskog režima kreira dodatni element procikličnosti. Kao i mnoge druge zemlje jugoistočne Evrope, Crna Gora je agresivno smanjila svoje direktne poreske stope uvodeći jedinstvenu poresku stopu na prihode pravnih lica u iznosu od 9 procenata sa planiranim smanjenjem poreske stope na lični dohodak do istog nivoa do 2010. godine. Vlada je ukinula oporezivanje kapitalne dobiti i zadrţala socijalne doprinose na minimumu što je bilo veoma korisno sa aspekta unaprjeďenja relativne privlačnosti Crne Gore kao destinacije za (strane) direktne investicije. MeĎutim, jedinstvena poreska stopa je uklonila automatske stabilizatore iz poreskog sistema dodavši elemente procikličnosti. Ovako niske kamatne stope učinile su budţet podloţnijim šokovima ekterne traţnje i povećale oslanjanje na uvoz kao izvor fiskalnih prihoda. Ovo je posebno značajan faktor jer niţi prilivi kapitala dovode do skoro analognog smanjenja uvoza i zauzvrat značajno niţih poreskih prihoda u odnosu na trenutni period nagle ekspanzije. Zbog toga crnogorski kreatori politika treba da temelje odluke o stalnim potrošačkim obavezama na strukturnoj poreskoj osnovi, odnosno poreskim prihodima po odbitku uticaja privremenih i neodrţivih podsticaja eksterne traţnje. Imajući u vidu odluku iz 1999. godine da se usvoji njemačka marka (a nakon toga euro) jedini instrument politike makroekonomskog upravljanja koji Crna Gora ima je fiskalna politika. Kao takva, fiskalna politika će morati da odigra dvostruku funkciju u obezbjeďivanju makroekonomske stabilnosti i unaprjeďenja Vladinih ciljeva socio-ekonomskog razvoja (i političko-ekonomske integracije). S obzirom da su poreski reţim i inostrani bankarski krediti izuzetno prociklični u uticaju koji vrše na ekonomiju, potrebe srednjoročnog fiskalnog programa treba da budu osmišljene sa ciljem uključivanja kontracikličnih elemenata i omogućavanja realizacije suštinski značajnih javnih investicija. Kapitalni budţet treba da se uveća kako bi se promijenila praksa višedecenijskog nemara za javnu infrastrukturu, uvećala ukupna faktorska produktivnost i povećale investicije u privatnom sektoru. Ovo s druge strane nalaţe Ministarstvu finansija da stvori dovoljno fiskalnog prostora u budućim budţetima kako bi se uz sufinansiranje iz privatnog sektora obezbjedila krajnja realizacija opseţnih javnih investicija sa značajnim efektima, koje su trenutno predviďene. Da bi to uradila Vlada mora strogo da kontroliše trenutnu potrošnju. Prepoznavši ovo i bez obzira na činjenicu da zemlja formalno ne učestvuje u Paktu za 10
stabilnost i rast, Vlada je neformalno pratila takozvane kriterijume iz Mastrihta ili kriterijume konvergencije kojima se nalaţe da gornja vrijednost fiskalnog deficita ne smije biti veća od 3% GDP-ja, a da drţavni dug ne smije preći iznos od 60%. Sveukupni Vladin program reforme i sistem Vlade Crna Gora je počela da sprovodi program strukturnih reformi sredinom/krajem devedesetih nakon ekonomske krize i trenutno ubira plodove blagovremenih reformi. Glavni elementi strukturnih reformi su bili sljedeći: (i) reforma bankarskog sistema koja je obuhvatila institucionalno prestruktuiranje Centralne banke Crne Gore, platnog sistema i usvajanje njemačke marke i kasnije eura kao zakonskog sredstva plaćanja, (ii) sprovoďenje reţima niskih carinskih barijera; (iii) reforma poreskog sistema uključujući uvoďenje poreza da dodatu vrijednost (VAT): i (iv) nacionalni tretman inostranih kompanija. Pomenute reforme su stvorile de facto nezavisnu Crnu Goru posebno u ekonomskom smislu čak i prije referenduma odrţanog 21.05.2006. godine. Crna Gora je ubrzo stekla punopravno meďunarodno priznanje i pristupila relevantnim meďunarodnim organizacijama, uključujući IMF i Grupaciju Svjetske banke 18.01.2007. godine. Crna Gora je usvojila novi Ustav u oktobru 2007. godine. Eventualno članstvo u EU je centralni prioritet Crne Gore. Potpisivanje Sporazuma o stabilizaciji i pridruţivanju (SAA) sa Evropskom zajednicom u oktobru 2007. godine je značajan korak u procesu, kao što je i potpisivanje Privremenog sporazuma o slobodnoj trgovini i pitanjima Zajednice koji je stupio na snagu u januaru 2008. 7 Nacionalni program za integracije (NPI) u Evropsku uniju predstavlja sveobuhvatnu sliku reformi i aktivnosti koje će se sprovoditi u prve tri godine nakon potpisivanja SAA. Crna Gora će na godišnjem nivou primati finansijsku podršku od Evropske komisije i to 30 miliona 8 eura za prelaznu podršku, jačanje institucija i prekograničnu saradnju. Osnovne ciljne oblasti su: reforma drţavne uprave i vladavina prava, poslovno okruţenje, saobraćaj, ţivotna sredina, poljoprivreda i bezbjednost hrane. Crna Gora je u decembru 2008. godine podnijela zahtjev za članstvo u EU. Centralna uprava Crne Gore je sačinjena iz 13 ministarstava i 34 ostala tijela centralne Vlade (uprave, direkcije i zavodi) sa ukupno 102 direktna korisnika budžeta (DBB). Ukupan broj korisnika budţeta je 380; većinu čini drugi stub, takozvani indirektni korisnici budţeta (IBB) uključujući osnovne škole i ustanove primarne zdravstvene zaštite. Pored toga, postoji 21 lokalna samouprava, a pet nekadašnjih vanbudţetskih fondova je transformisano u drţavne fondove. Javni sektor Crne Gore čini nekih 44,000 drţavnih sluţbenika od kojih je oko 39,000 zaposleno u centralnoj Vladi, a ostatak u lokalnoj samoupravi. Prosvjeta, zdravstvo i javni red i bezbjednost su nadaleko najveći poslodavci sa nekih 11,500, 9,000 i 9,000 zaposlenih pojedinačno u njima (2007. godine). TakoĎe je značajan broj ljudi koji rade za drţavna preduzeća, posebno u javnom komunalnom preduzeću i ţeljeznici. U okviru programa reforme je predviďeno smanjenje broja direktnih korisnika budţeta i povećanje odgovornosti preostalih korisnika budţeta. Drţavnu upravu Crne Gore karakteriše očigledan nedostatak kadra u nekim upravnim jedinicama i uopšteno mali broj vještog kadra iako se stvarna veličina drţavne uprave u zemlji moţe smatrati prilično obimnom ako se uzme u obzir da je 7 Privremeni sporazum će ostati na snazi dok svaka drţava članica EU i Crna Gora ne ratifikuju SAA. 8 Oko 0,1% GDP-ja 11
2007. godine zapošljavala 28,1% ukupne radne snage u zemlji. Pored toga, neke ključne drţavne institucije (kao što je Direkcija za javne nabavke) i upravne jedinice (kao što su jedinice za drţavna preduzeća, Sektor za internu reviziju i kapitalni budţet u okviru MOF) su tek nedavno oformljene. Obrazloženje za PFM reforme U Izvještaju Evropske komisije o napretku Crne Gore 9 za 2007. godinu se navodi da određeni broj strukturnih problema utiče na uspješnost državne uprave. Oni su rezultat značajnih praznina u pravnom okviru i slabosti struktura za obavljanje odreďenih horizontalnih zadataka koji su posebno vezani za finansijsko upravljanje i upravljanje finansijskim sredstvima (npr. javne nabavke, finansijska kontrola i koncesije) i upravljanjem ljudskim resursima i karijerom, uključujući zapošljavanje i sukob interesa. Dosta toga još treba da se uradi posebno u oblastima transparentnosti i odgovornosti, finansijske kontrole, javnih nabavki, upravljanja budţetom, upravljanja javnim sredstvima i postupaka izdavanja dozvola. Posebnu paţnju treba posvetiti unaprjeďenju administrativnog kapaciteta i sprovoďenju zakona, posebno sa aspekta borbe protiv korupcije i organizovanog kriminala i zaštite ličnih podataka. Vlada prepoznaje značaj sistema čvrstog upravljanja javnim finansijama (PFM) kako zbog potrebe za unaprjeđenjem performansi budžeta i kontrole ekonomskog usporavanja tako i zbog značaja koji mu pridaje Evropska komisija. Tokom prethodnih godina Vlada i ostali drţavni organi primili su značajnu analitičku, tehničku i drugu vrstu podrške od raznih razvojnih partnera u cilju jačanja sistema PFM u zemlji. Prevashodno prepoznavši porast finansijske i tehničke podrške koje će biti na raspolaganju preko Evropske komisije radi dodatnog jačanja crnogorskih PFM sistema neki razvojni partneri, uključujući USAID i GTZ, trenutno razmatraju svoje angaţovanje u Crnoj Gori. PEFA ocjena pruţa korisno mjerilo stanja crnogorskog PFM sistema u ovoj fazi tranzicije, opisuje kretanja od prethodne ocjene upravljanja javnim finansijama uključujući i CFAA i PEIR, i sluţi kao osnova za mjerenje uticaja budućih reformskih intervencija u PFM-u bez obzira odakle će za njih stići podrška. 2.2. Opis ishoda budžeta Fiskalna uspješnost Ekonomska situacija opisana u odjeljku 2.1 je značajno uticala na ukupne nivoe javnih prihoda i rashoda. To je dovelo do značajnih rebalansa godišnjih budţeta što je odraţeno u izmjenama i dopunama odgovarajućih godišnjih Zakona o budţetu uključujući i one za posljednje tri fiskalne godine 10. Konkretnije, prihodi centralne Vlade (izuzev zaduţenja i grantova) su za godine 2005, 2006. i 2007. iznosili pojedinačno po godinama 29,2%, 20,5% i 34,7% više nego što je bilo planirano u prvobitnom budţetu. To je prije svega rezultat uvećanih prihoda od poreza od kojih je VAT činio skoro 70%, čiji se značajan udio pripisuje VAT-u na uvoz. To je omogućilo povećanje javnih rashoda, kako tekućih tako i kapitalnih rashoda, kao i otplate dugova, 9 Radni dokument zaposlenih u Evropskoj komisiji (Brisel, 06.11.2007. SEC (2007) 1434), Izvještaj o napretku Crne Gore za 2007. godinu se moţe naći na: http://ec.europa.eu/enlargement/pdf/key_documents/2007/nov/montenegro_progress_reports_en.pdf 10 Rebalans budţeta za 2008. je takoďe usvojen. 12
kako stranih tako i domaćih, pri čemu je došlo do značajnog sniţavanja nivoa drţavnog duga sa aspekta udjela u GDP-ju. Sljedeća tabela predstavlja budţet centralne Vlade kao procenat GDP-ja. 11 Budžet centralne Vlade kao procenat GDP-ja (%) 2005. 2006. 2007. Ukupni prihodi i grantovi 24,40 26,61 31,19 Ukupni prihodi: 24,26 26,61 31,19 Od kojih su: tekući prihodi, koji se sastoje iz: 23,59 26,18 31,11 Poreskih prihoda 21,75 23,24 27,87 Carina 0,38 0,65 0,72 Naknada 0,38 0,83 0,90 Ostalih prihoda 0,81 1,16 0,76 Kapitalnih prihoda 0,27 0,30 0,86 Ukupni rashodi i neto pozajmljivanje 23,77 22,23 23,05 Ukupni rashodi 23.13 22,30 23,05 Od kojih su: tekući rashodi, uključujući: 14,04 12,20 13,94 Bruto zarade 8,59 7,38 7,60 Ostale troškove za zaposlene 3,16 2,01 2,94 Redovno održavanje 0,00 0,88 0,81 Kamate 1,14 1,04 1,01 Zakup 0,10 0,11 0,19 Subvencije 0,35 0,28 0,51 Ostale odlive 0,09 0,11 0,20 Od kojih su: transferi prema institucijama, pojedincima, NGO i javnom sektoru 4,75 5,57 5,06 Od kojih su: kapitalni rashodi 1,48 1,47 1,85 Od kojih je: kapitalni budžet 0,00 0,00 1,25 Od kojih su: rezerve 0,96 1,27 0,43 Neto pozajmljivanje 0,64-0,07 0,01 Ukupni saldo prije grantova i neto pozajmljivanja 0,44 3,89 6,81 Primarni saldo 1,58 4,93 7,82 Finansiranje -0,44-3,89-6,81 Domaće finansiranje -5,25-3,67-2,71 Finansiranje iz inostranstva 0,02-0,24-3,23 Grantovi 0,14 0,00 0,00 Projektni zajmovi 0,18 0,42 0,08 Prihodi od privatizacije 7,51 0,29 0,43 Povećanje/smanjenje depozita 2,07 0,34 1,29 11 Prezentacija budţeta centralne Vlade u tabeli se razlikuje od standardne prezentacije koju Vlada koristi za obračun deficita/suficita (odnosno ne sadrţi sredstva od otplate zajmova kao dio ukupnih prihoda već kao dio neto pozajmljivanja i ne uključuje otplate domaćih i inostranih obaveza kao dio ukupnih rashoda već kao dio domaćeg i inostranog finansiranja). U tom pogledu se procenti iz ove tabele razlikuju od ostalih procenata koji su predstavljeni u ostatku dokumenta. 13
2005. 2006. 2007. Ukupni državni dug 38,83 32,62 29,02 Spoljni dug 28,29 23,45 18,19 Domaći dug 10,32 9,17 6,89 Izvor informacija: Ministarstvo finansija, Svjetska banka Opredjeljivanje resursa Neočekivano veliki porast prihoda od poreza 2006. i 2007. godine je doveo do promjena u Vladinoj politici u smislu nivoa i alokacije sredstava za javne rashode. Naime, Vlada je podmirila sve neizmirene budţetske obaveze i smanjila spoljni dug u okviru svoje strategije za smanjenje nivoa spoljnog duga sa preko 25% GDP-ja 2006. godine na 20% GDP-ja do 2008. godine. To je Vladi omogućilo da postigne cilj smanjenja udjela javnih rashoda alociranih u bruto zarade i naknade zarada, iako se nominalna vrijednost tih troškova značajno povećala 12 što je moglo dovesti do strukturnih rigidnosti koje bi moglo biti teško razriješiti u slučaju smanjenja prihoda od poreza. Pored toga, uvećani prihodi su Vladi obezbjedili sredstva da se počne baviti značajnim jednokratnim fiskalnim izloţenostima koje su nastale zbog zahtjeva za restituciju zemljišta (1milijarda eura), stare devizne štednje (135 miliona eura) i obaveza za indeksaciju penzija (100 miliona eura). Vlada je time takoďe dobila i sredstva za povećanje kapitalnih rashoda posebno za infrastrukturne projekte koji se smatraju neophodnim za dalji ekonomski razvoj. Čini se da ostvarene budţetske alokacije po sektorima odraţavaju fiskalnu politiku, posebno one koje se odnose na reforme potrebne radi harmonizacije i integracije u EU, kao što je jačanje drţavne uprave. Rashodi na odbranu su se smanjili zbog sticanja nezavisnosti, a ušteda je iskorišćena za povećanje rashoda na policiju, posebno u vezi sa graničnom kontrolom. Troškovi prosvjete i zdravstva su uvećani zbog opšteg porasta bruto zarada i naknada zarada. Troškovi za funkciju ekonomije su uvećani zbog povećanja cijena energije i nivoa zakupa. Ostvarena budžetska opredjeljenja prema funkcionalnoj klasifikaciji 2005 2006 2007 000 % 000 % 000 % Ukupno 543.421 100,0 580.055 100,0 776.249 100,0 Opšte javne usluge 233.768 43,0 172.838 29,8 252.528 32,5 Odbrana 40.611 7,5 36.817 6,3 37.179 4,8 Policija 65.709 12,1 82.192 14,2 107.995 13,9 Prosvjeta 84.275 15,5 88.672 15,3 116.991 15,1 Zdravstvo 7.674 1,4 12.284 2,1 15.441 2,0 Socijalna zaštita 44.474 8,2 106.201 18,3 119.542 15,4 Sport i kultura 10.162 1,9 11.200 1,9 20.780 2,7 Zaštita životne sredine 0 0,0 3.085 0,5 5.299 0,7 12 Ovo povećanje Vlada pripisuje potrebi da poveća motivisanost i nadoknadu drţavnih sluţbenika kako bi uvećala njihove kapacitete. MeĎutim, nije jasno da li je obavljena formalna procjena potreba u smislu broja i vještina potrebnog kadra. 14
Ekonomija 53.935 9,9 62.894 10,8 95.339 12,3 Ostalo 2.813 0,5 3.872 0,7 5.156 0,7 Izvor informacija: Ministarstvo finansija, Svjetska banka Ostvarene budžetske alokacije prema ekonomskoj klasifikaciji 2005 2006 2007 000 % 000 % 000 % Ukupni rashodi 543.420 100,0 580.056 100,0 776.252 100,0 Tekući rashodi 254.891 46,9 262.161 45,2 354.126 45,6 Bruto zarade i naknade zarada 155.931 28,7 158.590 27,3 192.949 24,9 Ostala lična primanja 11.264 2,1 8.165 1,4 17.242 2,2 Roba i usluge 13 42.742 7,9 43.272 7,5 74.731 9,6 Održavanje 14.646 2,7 18.845 3,2 20.641 2,7 Kamate 20.615 3,8 22.367 3,9 25.543 3,3 Zakup 1.811 0,3 2.430 0,4 4.795 0,6 Subvencije 6.333 1,2 6.073 1,0 13.073 1,7 Ostali rashodi 1.549 0,3 2.419 0,4 5.152 0,7 Transferi za socijalna primanja 34.683 6,4 38.426 6,6 44.749 5,8 Transferi prema institucijama 86.286 15,9 119.770 20,6 128.622 16,6 Kapitalni rashodi 26.803 4,9 31.625 5,5 47.041 6,1 Zaduživanja i zajmovi 7.455 1,4 6.693 1,2 6.017 0,8 Otplata duga 115.870 21,3 94.177 16,2 153.051 19,7 Rezerve 17.432 3,2 27.204 4,7 10.845 1,4 Kapitalni budžet 0 0,0 0 0,0 31.801 4,1 Izvor informacija: Ministarstvo finansija, Svjetska banka 2.3. Opis pravnog i institucionalnog okvira za PFM [Organski] Zakon o budţetu iz 2001. godine i regulativa za Trezor, koje su izdate u skladu sa Zakonom o budţetu, ureďuju upravljanje javnim finansijama u Crnoj Gori. Fiskalne odnose unutar Vlade uglavnom ureďuje Zakon o finansiranju lokalne samouprave. Zakon o budţetu je relativno opšte prirode što Ministarstvu finansija daje značajno ovlašćenje i ostavlja veliki prostor za dodatne smjernice i tumačenja. Nedavne zakonodavne promjene uključuju uvoďenje Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o budţetu 14 (izmjena i dopuna [organskog] Zakona o budţetu). U izmjenama i dopunama je nekadašnji Zakon o drţavnom dugu postao sastavni dio organskog Zakona o budţetu, dok su se ostale promjene odnosile na integrisanje i transformaciju vanbudţetskih fondova u drţavne fondove, kao i na uspostavljanje detaljnijeg postupka za usvajanje budţeta lokalnih samouprava i kontrolu trošenja 13 Podaci u izvještaju o budţetu za 2005. godinu su predstavljeni zdruţeno prikazujući obje cifre zajedno, Roba i usluge i Odrţavanje u ukupnom iznosu od 57,4 miliona eura. 14 Sluţbeni list Crne Gore, Br. 104/07. 15
sredstava na lokalnom nivou. Implementacija kapitalnog budţeta bila je još jedna karakteristika izmjenjenog i dopunjenog Zakona, kao i zabrana potrošnje upravnih jedinica iznad iznosa i za svrhe koje su različite od onih koje su odobrene u godišnjem Zakonu u budţetu. Sljedeća izmjena regulative od značaja za PFM nastala je usvajanjem Zakona o izmjenama i dopunama Zakona o finansiranju lokalne samouprave. 15 Novi Zakon obezbjedio je kvalitetnije izvore finansiranja opština, usklaďivanje propisa sa Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i dodatnu razradu kriterijuma za opredjeljivanje sredstava iz Egalizacionog fonda. Zakon o unutrašnjoj finansijskoj kontroli usvojen je u decembru 2008. godine. Pored zakonodavnih promjena Vlada Crne Gore je usvojila neke značajne strategije za reformu PFM-a uključujući: Strategiju razvoja interne finansijske kontrole u javnom sektoru [2007.] i Strategiju upravljanja drţavnim dugom [2008]. Ministar finansija vrši nadzor nad sprovođenjem Zakona o budžetskom sistemu koji uređuje pripremu budžeta, izvršenje budžeta, upravljanje dugom, budžetsko računovodstvo i izvještavanje putem formiranja Trezora. Ministarstvo finansija se sastoji iz devet sektora ili jedinica/odsjeka i vrši nadzor nad dvanaest uprava uključujući Poresku upravu, Upravu carina, Upravu za nekretnine, Upravu za antikorupciju, Upravu za sprječavanje pranja novca (APML), Direkciju za javne nabavke i Drţavni zavod za statistiku. Ostale ključne institucije u crnogorskom PFM okviru obuhvataju: Drţavnu revizorsku instituciju 16, Direkciju za javne nabavke i Komisiju za kontrolu postupaka javnih nabavki. 15 Sluţbeni list Crne Gore, Br. 05/08. 16 Drţavnoj revizorskoj instituciji je dat naziv Crnogorska vrhovna revizorska institucija. 16
3. Ocjena PFM sistema, procesi i institucije 3.1. Kredibilitet budžeta Kredibilitet budţeta je značajan za graďane, investitore i naravno sve one koji će izvršavati budţet. Razlikom izmeďu prvobitno odobrenog budţeta i ostvarenih prihoda i rashoda mjeri se odstupanje od budţeta, što predstavlja dobru mjeru sveukupne uspješnosti PFM sistema na visokom nivou. PI 1: Ostvarenje ukupnih rashoda u odnosu na prvobitno odobreni budžet PI 1 Metod za ocjenjivanje M1: U dvije od tri prethodne godine ostvareni rashodi su odstupali od prvobitnog budţeta za više od 5%, ali manje od 10%. B Od 2005. do 2007. godine rashodi centralne Vlade su (isključujući plaćanje kamate i otplatu duga) odstupali od prvobitnih budţeta pojedinačno po godinama za 5,5%, 0,3% i 8,3% čime su ostvarili ocjenu B. Kao što je već pomenuto u izvještaju, odstupanja se uglavnom mogu pripisati ekonomskoj i fiskalnoj uspješnosti koja je bila veća nego što je očekivano. Tabela: Ostvaranje ukupnih rashoda centralne Vlade u odnosu na prvobitno odobreni budžet (Eura 000) Godina Prvobitni budţet Ostvarenje Odstupanje, δ Odstupanje, δ 2005. 430.564 406.936 23.628 5,5 % 2006. 464.908 463.511 1.398 0,3 % 2007. 522.563 565.822 43.269 8,3 % Izvor: Ministarstvo finansija, proračuni Svjetske banke PI 2: Struktura ostvarenih rashoda u odnosu na prvobitno odobreni budžet PI 2 Metod ocjenjivanja M1: Varijacija u strukturi rashoda bila je manja od ili jednaka iznosu od 10% u najmanje dvije od tri prethodne godine. C Da bi budţet bio koristan izvještaj o realizovanoj politici, struktura ostvarenih rashoda ne bi trebalo da značajno varira u odnosu na prvobitni budţet. Sljedeća tabela prikazuje variranje u strukturi rashoda u budţetu centralne Vlade za godine 2005, 2006. i 2007. Samo je 2007. godine ponderisani prosjek variranja bio veći od ukupnog odstupanja premašivši 10%. U skladu sa tim PI-2 je ocjenjen sa C. 17