Crna Gora UPRAVA ZA KADROVE. dr Milan Dabović. BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI Komentar Zakona o budžetu. Podgorica, mart 2010.

Crna Gora UPRAVA ZA KADROVE dr Milan Dabović BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI Komentar Zakona o budžetu Podgorica, mart 2010.

BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI Komentar Zakona o budžetu Izdavač Uprava za kadrove Urednik Svetlana Vuković Autor dr Milan Dabović Recezent Doc dr Zoran Todorović Lektor mr Jelena Knežević Dizajn i priprema za štampu Studio KNB, Podgorica Lidija Savković Štampa Digital Print Centar, Podgorica Tiraž 500 primjeraka UPRAVA ZA KADROVE Jovana Tomaševića 2A, 81 000 Podgorica Tel/Fax: 020 201 036 email: obuka@uzk.co.me

SADRŽAJ RECENZIJA UVOD 1. BUDŽETSKI SISTEM CRNE GORE DO 2001. GODINE 2. REFORME I BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI OD 2001 GODINE 2.1 Opšte odredbe 2.2 Donošenje budžeta, evidencija i upravljanje budžetom 2.3 Priprema i planiranje budžeta 2.3.1 Smjernice za izradu kapitalnog budžeta 2.3.2 Strateški prioriteti ekonomske politike 2.3.3 Stručno uputstvo za pripremanje budžeta 2.3.4 Tekući i kapitalni budžet 2.3.5 Program i programska klasifikacija 2.3.6 Izvori finansiranja 2.3.7 Međunarodne klasifikacije 2.3.8 Klasifikacija u Crnoj Gori 2.3.9 Pisano obrazloženje 2.3.10 Višegodišnje ugovorene obaveze 2.3.11 Planiranje novčanih tokova 2.3.12 Konsolidovani suficit / deficit 2.4 Izvršenje budžeta 2.4.1 Dinamika potrošnje 2.4.2 Budžetski izvršilac 2.4.3 Ugovorene obaveze 2.4.4 Međunarodni standardi izvještavanja 2.4.5 Izvještavanje u Crnoj Gori 2.5 Zajmovi i garancije 6 11 13 21 23 27 43 55 57 59 62 64 65 66 71 79 80 81 83 92 94 98 99 102 111 132

2.6 Unutrašnja kontrola, računovodstvo budžeta i revizija 2.7 Državni trezor 2.7.1 Upravljanje i finansijska kontrola 2.7.2 Evidencija 2.8 Poslovi budžeta POJMOVNIK LITERATURA I Knjige i časopisi II Zakonski propisi i projekti 139 141 146 152 158 163 171 171 173

dr Milan Dabović RECENZIJA Rukopis doc dr Milana Dabovića Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu, obuhvata 153. stranice kucanog teksta sa literaturom razvrstanom u 50 bibliografskih jedinica, zajedno sa zakonskim propisima i projektima. Sastoji se od 2 glavna dijela, isključujući uvod, opšte napomene i zaključak, koji čine međusobno povezanu cjelinu. Svaki dio teksta sadrži praktične primjere što predstavlja dodatni kvalitet, naročito ako se ima u vidu namjena ovog Komentara. Knjiga je koncipirana tako da u potpunosti obuhvata prezentiranje sistemskog okvira koji se odnosi na planiranje i izvršavanje budžeta. Obuhvaćene su osnovne sistemske kategorije, kao i zakonske pretpostavke u okviru kojih se proces planiranja i izvršavanja budžeta sistematizuje u opštoj formi. U prvom dijelu autor se osvrnu na budžetski sistem Crne Gore do 2001. godine i dao pregled propisa na kojima se zasnivao sistem budžetske evidencije. Takođe je detaljno naveo ko se sve finansirao iz budžeta Republike Crne Gore kao i činjenicu da je predlog budžeta utvrđivala Vlada, a budžet donosila Skupština Republike. Dat je i pregled konta na kojima su se evidentirale budžetske stavke prema Uredbi o kontnom planu. U drugom dijelu Reforma i budžetski sistem u Crnoj Gori od 2001. godine detaljno je, po poglavljima, opisan Zakon o budžetu iz 2001. U svakom poglavlju autor citira članove zakona i daje svoje komentare i objašnjenja. Opšte odredbe - U ovom dijelu autor je predočio aktivnosti i entitete koji podržavaju skup zajedničkih aktivnosti koje su podređene interesu efikasnog organizovanja i funkcionisanja sistema javnih finansija u Crnoj Gori. Ministarstvo finansija priprema i donosi podzakonska akta kojima se obezbjeđuje primjena i sprovođenje opštih normi utvrđenih zakonom. Data je definicija pojmova korišćenih u ovom zakonu kao i definicija budžeta. Donošenje budžeta, evidencija i upravljanje budžetom - Detaljno su komentarisani članovi Zakona kojima se kaže, između ostalog, da budžet ima jednogodišnji karakter i da se donosi za fiskalnu godinu i važi u godini za koju je donešen; da budžet Vlade donosi Skupština, a budžet opštine skupština opštine; da je moguća direktna uravnoteženost budžeta od strane Vlade Crne Gore (izuzetne okolnosti); opisana je osnovna struktura budžeta i način trošenja. Posebno se osvrnuo na član 11 Zakona koji predstavlja radikalnu novinu u sistemu funkcionisanja javnih finansija uspostavljanje 6

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu konsolidovanog računa trezora. Objašnjena interakcija monetarne i fiskalne vlasti u dijelu pružanja usluga u oblasti prometa državnim novcem, status i pravo Ministarstva finansija da gotovinske viškove investira, u skladu sa smjernicama Strategije za upravljanje dugom. Elaborirana obaveza planiranja pokrića deficita i način upotrebe suficita. Priprema i planiranje budžeta - Kao važan segment u donošenju budžeta istaknuta je i priprema i planiranje koji obuhvataju blagovremeno donošenje odluka, uvođenje čvršćih garancija, fokusiranje na promjene u politici alokacije resursa. Komentarisana raspodjela nadležnosti između centralne vlade, komisija, ministarstva finansija i potrošačkih jedinica. Objašnjen makroekonomski okvir i makroekonomske projekcije. Date smjernice za izradu kapitalnog budžeta, ko i kako definišu strateški prioriteti ekonomske politike, stručna uputstva za pripremanje budžeta, tekući i kapitalni budžet, šta sadrži programski budžet i programska klasifikacija. Iskazivanje izvora finansiranja koje pomaže ministarstvu finansija da obezbijedi cjelovitu sliku o izvorima finansiranja javne potrošnje, da vodi politiku zaduživanja i da realnije projektuje novčane tokove i konsoliduje podatke o javnoj potrošnji na državnom nivou. Autor je naveo međunarodne priznata klasifikacije javnih prihoda koja se primjenjuje u praksi: klasifikacija Ujedinjenih nacija, Evropski sistem integrisanih računa, klasifikacija monetarnog fonda i OECD klasifikacija iopisao njihov sadržaj. Klasifikacija u Crnoj Gori Pravilnik o jedinstvenoj klasifikaciji računa za budžet Republike, budžete vanbudžetskih fondova i budžete opština detaljno je elaborirana i obrađuje ekonomsku klasifikaciju računa budžeta po strukturi (9 klasa) sa podjelom na kategorije i grupe za svaku klasu. Dato objašnjenje za višegodišnje ugovorene obaveze pri čemu je naglašena obaveza Ministarstva finansija, da na osnovu procjene primitka i dostavljenih zahtjeva od strane potrošačkih jedinica pripremi Nacrt godišnjeg zakona o budžetu države. Autor je u dijelu Planiranje novčanih tokova podrobno objasnio kako se utvrđuje deficit odnosno suficit kod pojedinih sektora i naglasio da sektori kod kojih su investicije veće od štednje moraju svoj deficit finansirati povećanjem zajmova ili smanjenjem finansijskih potraživanja, a sektori koji imaju suficit (višak štednje nad investicijama) mogu plasirati zajmove deficitarnim sektorima ili mogu otplaćivati svoje zajmove. Naglasio je da se detaljnim planiranjem novčanih tokova obezbjeđuje poštovanje načela budžetskog jedinstva i načela potpunosti budžeta. Konsolidovani suficit/deficit - autor analizira i navodi da konsolidovani 7

dr Milan Dabović suficit i deficit pri planiranju konsolidovanog rezultata, nakon iskazanih novčanih tokova, zahtijevaju preciznu definiciju i planiranje transfera u cilju eliminacije dvostruke evidencije koja se pojavljuje zbog finansijskih transakcija između entiteta koji pripadaju sistemu javne potrošnje. Izvršenje budžeta - Efikasno izvršavanje budžeta zahtjeva: implementaciju budžeta u skladu sa ovlaštenjima datim u zakonu, efikasno prilagođavanje budžeta značajnim promjenama u makroekonomskom okruženju, rješavanju tehničkih problema u toku implementacije i efikasne upotrebe sredstava. Sistem izvršenja budžeta mora osigurati rigoroznu kontrolu ukupnih troškova, kao i efikasno korišćenje sredstava u skladu sa prioritetima budžeta. Autor objašnjava osnov (zakone i druge propise) računovodstvenog poslovanja u organima državne uprave, vanbudžetskim fondovima i jedinicama lokalne samouprave Crne Gore, i konstatuje da se vođenje računovodstvene evidencije i finansijskog izvještavanja u javnom sektoru vodi po modifikovanoj gotovinskoj osnovi, što je jedna od mogućnosti koju predviđaju MRS. Cilj MRS za javni sektor je da se obezbjedi prezentacija podataka kroz opšte finansijske izvještaje na gotovinskoj osnovi. Informacije o prijemu gotovine, gotovinskim plaćanjima i gotovinskim saldima entiteta, neophodna su radi utvrđivanja odgovornosti i procjene sposobnosti entiteta da generiše dovoljno gotovine u budućnosti kao i njenu upotrebu. Izvještavanje u Crnoj Gori je uređeno Pravilnikom o načinu pripreme, sastavljanja i podnošenja godišnjih finansijskih izvještaja i iskaza budžeta, budžetskih korisnika i vanbudžetskih fondova. Pravilnicima je propisan način pripreme, satavljanja, podnošenja, kao i sadržina finansijskih izvještaja i iskaza potrošačkih jedinica, vanbudžetskih fondova, budžeta opština, kao i drugih pravnih lica koja se na osnovu posebnih propisa finasiraju iz budžeta. Zajmovi i garancije objašnjen je nastanak finansijskih obaveza i kako se obezbjeđuje nedostatak finansijskih sredstava (pozajmice). Pozajmice mogu nastati emisijom hartija od vrijednosti, upisom i sklapanjem ugovora, što je autor naglasio u svom radu. Unutrašnja kontrola, računovodstvo budžeta i revizija - autor navodi da je Ministarstvo finansija odgovorno za vođenje računovodstva, unutrašnju kontrolu i dug, i ima obavezu da propiše način i postupak vođenja unutrašnje kontrole budžeta, vođenja računovodstva, podnošenje izvještaja o načinu korišćenja sredstava budžeta i načinu evidencije primitaka, izdataka i ugovorenih obaveza, završnih računa potrošačkih jedinica. 8

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu Vođenje računovodstva i unutrašnja kontrola primitaka, ugovorenih obaveza i izdataka potrošačkih jedinica i njihovih organizacionih dijelova u nadležnosti je potrošačke jedinice i za ove aktivnosti su neposredno odgovorni budžetski izvršioci. Državni trezor - Uloga trezora je centarlizovanje finansijskih operacija i obezbjeđenje procesa koji istovremeno usklađuje sistem plaćanja i obezbjeđenja likvidnosti, evidenciju duga i upravljanje dugom, evidenciju prihoda, rashoda i ugovorenih obaveza, finansijsku kontrolu. Sistemska novina u izvršenju budžeta Crne Gore vezana je za aktivnosti koje su u nadležnosti: budžeta, trezora i potrošačkih jedinica i koje su zasnovane na jedinstvenom sistemu računa. Upravljanje i finansijska kontrola obuhvata aktivnosti koje se odnose na računovodstveni sistem i glavnu knjigu trezora; novčana sredstva; dugovi po osnovu hartija od vrijednosti, date garancije i uzeti zajmovi i primljene donacije. Evidencija obuhvata aktivnosti koje se odnose na državnu imovinu, državni dug, primitke, izdatke i obaveze. Poslovi budžeta Poslove budžeta obavlja posebna organizaciona jedinica koja ima obavezu da upravlja postupkom pripremanja, planiranja i izrade budžeta. Iako državni sistemi, po definiciji, nijesu skloni brzim promjenama, za budžetsko računovodstvo se može reći da se u ovom trenutku, na globalnom nivou, nalazi u veoma dinamičnom periodu. S obzirom na savremene trendove globalizacije svjetskih tokova, sve te promjene će neminovano uticati i na organizaciju budžetskog računovodstva u našoj zemlji. Postoji mnogo različitih potreba i aspekata upravljanja državom, tako da poslovne odluke u javnom sektoru najčešće nijesu određene samo ekonomskom logikom, pa je budžetsko računovodstvo izloženo različitim, ponekad i kontradiktornim zahtjevima. U takvim uslovima teško je kreditirati računovostveni sistem koji će biti optimalan u svim uslovima primjene. Zahtjevi koji se postavljaju pred vlade zemalja, bez obzira na stepen razvoja, traže sve kvalitetnije informacije koje tradicionalno postavljeni računovodstveni sistem ne može da ispuni. Slijedeći svoju osnovnu namjenu, obezbjeđenje informacione osnove za donošenje poslovnih odluka i budžetsko računovodstvo traži načine da se prilagodi novim uslovima. Autor je dao svoj puni doprinos razmatranju i osvjetljavanju raznih pravila, principa, metoda i zakonskih rješenja koji se odnose na ovu problematiku, koja je veoma složena i kompleksna i na unutrašnjem i na međunarodnom planu. 9

dr Milan Dabović Predmetni rad predstavlja sintezu dugogodišnjeg iskustva autora na poslovima računovodstva i revizije u privredi, Direkciji javnih prihoda, odnosno Poreskoj Upravi, Ministrastvu finansija i najzad Državnoj revizorskoj instituciji, kao kruni zaokruženog puta u oblasti javnih finansija, što potvrđuje kompetentnost autora za ovu oblast i na širem prostoru. Bez sumnje ovaj rad u obliku knjige - komentara je detaljno obuhvatio budžetski sistem Crne Gore pa shodno tome preporučujem ga kao nezaobilaznu knjigu namijenjenu kandidatima za polaganje ispita, kao i za edukaciju zaposlenih u organima državne uprave i osavremenjavanju znanja kod izučavanja predmeta javnih finansija u Crnoj Gori. U Podgorici, 19. februara 2010. godine Recenzent Doc dr Zoran Todorović, ovl.rev. 10

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu UVOD Knjiga BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI Komentar Zakona o budžetu namijenjena je edukaciji zaposlenih u organima državne uprave, kao i prakičnom upotpunjavanju i osavremenjavanju znanja kod izučavanja predmeta javne finasije u Crnoj Gori. Struktura knjige usklađena je sa osnovnim ciljem sveobuhvatnog prezentiranja sistemskog okvira koji se odnosi na sistem i institucije javne potrošnje. Apostrofiraju se teorijski značajne komponente sistemskih rješenja u javnoj potrošnji, kao i zakonske pretpostavke u okviru kojih funkcionišu institucije i sistem javne potrošnje. Struktura knjige usklađena je sa osnovnim ciljem sveobuhvatnog prezentiranja sistemskog okvira koji se odnosi na planiranje i izvršavanje budžeta. Obuhvaćene su osnovne sistemske kategorije, kao i zakonske pretpostavke u okviru kojih se proces planiranja i izvršavanja budžeta sistematizuje u opštoj formi. U opštim naznakama prezentiran je koncept funkcionisanja reformisanog sistema javnih finansija u Crnoj Gori sa osvrtom na prepoznatljiva međunarodna iskustva. Komentarom Zakona o budžetu posebno je obrađen zakonski osnov, iz kojeg proizilaze obaveze planiranja i izvršavanja budžeta, sa iskustvenim metodološkim postupcima za izradu godišnjeg budžetskog plana, izvršenja budžeta i budžetskog računovodstva koje ima zadatak da u odgovarajućoj formi evidentira troškovni ciklus i obezbjedi informacije neophodne za sistem kvalitetnog izvještavanja. Posebno su obrađene osnovne sistemske kategorije, na kojima je utemeljen sistem funkcionisanja javnih finansija, a koje se odnose na javne prihode, javne izdatake i kontrolu budžeta. U dijelu koji se odnosi na javne prihode ukazuje se na strukturu i vrste javnih prihoda, sa uporednim pregledom klasifikacije prihoda u Crnoj Gori i klasifikacija koje koriste međunarodne finansijske institucije. U dijelu koji se odnosi na javne izdatke ukazano je na problematiku upravljanja javnim izdacima zemalja u tranzciji, kao i na ekonomsku funkciju javnih izdataka kojima se utiče ne samo na sistem javne potrošnje već i na ekonomska kretanja u zemlji. 11

12 BUDŽETSKI SISTEM CRNE GORE DO 2001. GODINE

dr Milan Dabović 12 BUDŽETSKI SISTEM CRNE GORE DO 2001. GODINE Sistem budžetske evidencije do 2001. godine zasnivao se na saveznim i republičkim propisima koji su opredjeljivali formu, sadržaj i način evidentiranja promjena odnosno iskazivanja podataka kroz knjigovodstvene izvještaje. Način budžetske evidencije uređivao je savezni Zakon o računovodstvu ( Sl. list SRJ, br. 18/93, 24/93 i 46/96), Pravilnici o kontnom okviru i sadržini računa u kontnom okviru ( Sl. list SRJ, br. 6/97, 7/97 i 9/97), dok je sadržaj budžetske evidencije definisao Zakon o javnim rashodima ( Sl. list RCG, br. 14/92). Saveznim aktom propisan je obavezan kontni okvir u kojem se iskazuju knjigovodstvene promjene, ustanovljena je obaveza da se poslovne knjige vode po sistemu dvojnog knjigovodstva, da imaju karakter javnih isprava i da omogućavaju kontrolu ispravnosti knjiženja. Republičkim propisima uređivan je način finansiranja javnih rashoda, obaveze koje se finansiraju, postupak donošenja i izvršenja budžeta, izmjene budžeta, kao i način izrade i donošenja završnog računa budžeta. Republičkim propisima su takođe regulisana izdvajanja za stalnu rezervu budžeta Republike, način finansiranja finansijskih programa, kao i evidencije na posebnim računima i podračunima. Zakonom o javnim rashodima u Republici Crnoj Gori utvrđena je obaveza da se iz budžeta Republike finansiraju: rad državnih organa, zakonom utvrđena prava, potrebe i interesi društva u oblasti obrazovanja, nauke, kulture, socijalne zaštite, socijalne sigurnosti, zaštite nezaposlenih, obaveze Republike iz međunarodnih sporazuma i ugovora, dopunska sredstva opštinama za izvršavanje njihovih obaveza utvrđenih ustavom i zakonom, zakonom utvrđene obaveze prema javnim preduzećima i ustanovama, političkim i drugim organizacijama i udruženjima građana, zakonom utvrđene potrebe bržeg razvoja manje razvijenih opština i regiona, zakonom utvrđene potrebe obezbjeđenja robnih rezervi, zakonom uvrđene potrebe sprečavanja i otklanjanja posljedica od elementarnih nepogoda, protivpožarne zaštite i drugih vanrednih okolnosti, zakonom utvrđene potrebe zaštite i unapređenja životne sredine, obaveze po osnovu finansiranja funkcija zajedničke države i druge potrebe od interesa utvrđenih ustavom i zakonom. Istim zakonom previđeno je da se iz budžeta opštine finansiraju: rad organa opštine; zakonom utvrđena prava i potrebe i neposredni interesi građana u oblastima kulture, fizičke kulture, obrazovanja, zdravstvene i socijalne zaštite, društvene brige o djeci, javnog informisanja, zanatstva, turizma i ugostiteljstva, zaštite i unapređenja životne sredine; uređenje i obezbjeđenje obavljanja komunalnih djelatno- 14

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu sti; obezbjeđenje uređenja i korišćenja gradskog građevinskog zemljišta i poslovnog prostora; izgradnja i održavanje lokalnih puteva, ulica i drugih javnih objekata od opštinskog značaja, uređenje i obezbjeđenje gradskog saobraćaja; preduzimanje mjera i stvaranje uslova za otklanjanje posljedica od elementarnih nepogoda, kao i drugih vanrednih i nepredvidivih okolnosti u opštini, kao i obavljanje i drugih poslova utvrđenih ustavom, zakonom i statutom opštine. Navedene obaveze realizovane su preko korisnika budžeta konstituisanih kao ministarstva, sekretarijati, zavodi, ustanove, društvene organizacije itd. Način konstituisanja obaveza i njihova realizacija bile su zasnovane na posebnom sistemu evidencije, koji je istovremeno pružao informacije o tome koliko je izmireno obaveza po utvrđenim namjenama i korisnicima budžeta, kao i informacije o utvrđenim i izvršenim obavezama po namjenama u okviru svakog od korisnika budžeta. U tom cilju, knjigovodstvenom evidencijom, u skladu sa kontnim planom, iskazivani su rashodi po namjenama i u skladu sa Zakonom o budžetu, po korisnicima budžeta ili razdjelima. U skladu sa Zakonom predlog budžeta utvrđivala je Vlada, odnosno nadležni organ opštine, dok je budžet donosila Skupština Republike, odnosno skupština opštine. Isto tako predlog završnog računa budžeta utvrđivala je Vlada a usvajala ga Skupština Republike odnosno skupština opštine. Korisnici budžeta i namjena koje se preko njih finansiraju i za čiju su realizaciju odgovorni, utvrđivani su svake godine kroz zakon o budžetu, a u skladu sa ekonomskom politikom koju je utvrđivala Vlada Republike. U skladu sa Uredbom o kontnom planu ( Sl. list SRJ, br. 22/93), tokom 1996. godine, javni rashodi koji se finansiraju iz budžeta evidentirani su preko klase 4 na grupi konta 48 JAVNI RASHODI. Ova grupa konta obuhvatala je podgrupe: 480 javni rashodi koji se finansiraju iz budžeta 481 javni rashodi koji se finansiraju iz fondova 482 ostali javni rashodi U skladu sa propisanim kontnim planom rashodi su evidentirani preko klase 480 i analitički dezagregirani prema utvrđenim namjenama koje se finansiraju iz budžeta. U skladu sa Zakonom za 1996. godinu, u Republici Crnoj Gori finansirane su su sljedeće namjene, to jest budžetski rashodi: 15

dr Milan Dabović 480/1 zarade i druga lična primanja 480/2 materijalni troškovi 480/3 investicije i investiciono održavanje 480/4 posebne namjene 480/5 intervencije u privredi 480/6 dotacije opštinama 480/7 obrazovanje (studentski i učenički standard, ogrev, udžbenici itd) 480/8 nauka 480/9 kultura 480/10 sport 480/11 socijalna i dječija zaštita 480/13 zdravstvo 480/14 RTV Crne Gore i list Pobjeda 480/15 društvene organizacije 480/16 troškovi platnog prometa 480/17 kamate 480/18 stalna rezerva budžeta Republike 480/19 tekuća budžetska rezerva Prema citiranoj Uredbi o kontnom planu javni prihodi su evidentirani u okviru klase 7 RASHODI I PRIHODI, u okviru grupe 75 javni prihodi, koja je raščlanjena na sljedeće podgrupe: 750 prihodi od poreza, taksa i carina 751 prihodi od doprinosa 752 lokalni javni prihodi 753 prihodi od prenijetih sredstava na korišćenje 759 ostali javni prihodi Prihodi budžeta Republike evidentirani su preko klase 750 uvažavajući da porezi i takse čine zakonom utvrđene izvore finansiranja Republike. Pritome je klasa 750 analitički razbijena, u skladu sa vrstama poreza iz kojih se finansira budžet, po sljedećem redoslijedu: 16

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu 750/1 porez na promet proizvoda i usluga 750/2 porez na zarade plate 750/3 porez na prihod od samostalne djelatnosti 750/4 porez na dobit preduzeća 750/5 porez na prihod od poljoprivrede i šumarstva 750/6 porez na imovinu 750/7 administrativne takse 750/8 sudske takse 750/9 registracione takse 750/10 boravišne takse 750/11 koncesije 750/12 ostali prihodi Na osnovu Pravilnika o kontnom okviru i sadržini računa u kontnom okviru za druga pravna lica ( Sl. list SRJ, br. 9/97) klasa 9 transfer javnih prihoda i javnih rashoda budžeta rasčlanjena je na sljedeće grupe računa: 90 - JAVNI PRIHODI 900 prihodi iz ranijih godina 901 prihodi iz tekuće godine 909 ostali javni prihodi 91 JAVNI RASHODI 910 rashodi iz ranijih godina 911 rashodi tekuće godine 919 ostali javni rashodi 92 ZAKLJUČAK RAČUNA USPJEHA 920 račun javnih prihoda i javnih rashoda 921 prenos ukupnog rezultata 93 RAČUN VIŠKA PIHODA 930 račun viška prihoda 931 prenos viška prihoda Član 3 citiranog Pravilnika omogućavao je da organ koji obavlja poslove izvršavanja budžeta (saveznog, republika, pokrajina, opština i gradova) može voditi knjigovodstvo o budžetu, odnosno ostvarivanju javnih prihoda i javnih rashoda u skladu sa Pravilnikom. Istovremeno u članu 65 Pravilnika utvrđena je obaveza da druga pravna lica usklade vođenje poslovnih 17

knjiga najdocnije do 30. juna 1997. godine. Iz citiranog Pravilnika proizilazi da se klasa 480 može zamijeniti klasom 911, dok se klasa 750 može zamijeniti klasom 901. Pri tome stalna rezerva budžeta Republike, u koju se raspoređuje višak prihoda nad rashodima, može se knjižiti na kontu 312 zakonske rezerve. Knjigovodstveni aspekt evidencije prihoda i rashoda budžeta, kao što je već naglašeno, prilagođen je potrebama tačnog i dvojnog informisanja po namjenama i razdjelima, odnosno korisnicima budžeta Republike. Ovakav način knjigovodstvenog evidentiranja zahtijevao je racionalizaciju uvažavajući da se stalna rezerva budžeta Republike ponašala kao poseban razdio i da su u okviru budžeta evidentirani samo prihodi i rashodi u toku jedne budžetske godine, odnosno da je Zakonom o javnim rashodima propisano da završni račun mora iskazati ukupan iznos predviđenih i ostvarenih prihoda, ukupan iznos predviđenih i ostvarenih rashoda, uključujući i iznos sredstava izdvojen iz budžeta u stalnu rezervu budžeta i raspored ostvarenog viška prihoda, odnosno pokrića deficita. Na ovaj način izdvajanje u stalnu rezervu budžeta Republike, ukoliko se izdvaja tokom godine u skladu sa zakonski utvrđenom obavezom, predstavlja rashod budžeta Republike, dok prenos u stalnu rezervu po osnovu viška prihoda nad rashodima predstavlja uvećanje sredstava na ovoj poziciji kroz knjiženje na potražnoj strani žiro računa i storniranjem viška prihoda. Pri tome evidenciju sredstava na računu stalne rezerve budžeta Republike obično evidentira organ nadležan za knjigovodstvo budžeta. Republičkim zakonom o javnim rashodima propisana je obaveza da se kroz završni račun prikažu prihodi i rashodi budžeta, pri čemu rashodi moraju biti iskazani po namjenama i razdjelima. Analogno tako utvrđenim zakonskim obavezama, organizovan je odgovarajući oblik knjigovodstvene evidencije, kojim se kroz automatsku obradu podataka obezbjeđuju tačni analitički pregledi prihoda po vrstama poreza i rashoda po namjenama i razdjelima korisnicima budžeta Republike. Dvojna analitika sistematizovana po vrsti namjene kroz kontni plan i broj razdjela sa numerisanom pozicijom, omogućila je da se kroz nalog za prenos (koji obavezno sadrži prethodno definisane elemente) obezbjede relevantni podaci za precizno evidentiranje knjigovodstvenih promjena. Time je obezbjeđeno da se odliv sredstava sa računa budžeta evidentira kao istovremena knjigovodstvena promjena po namjeni i u okviru razdjela korisnika budžeta Republike. Dezagregiranje rashodnih pozicija budžeta, kao i broj razdjela nikada nijesu bili kruto definisane forme kao opštevažeće pravilo za duži vremenski period. Naime, čvrsto definisanje pozicija utvrđivano je samo za jednu go-

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu dinu, dok je u dužem vremenskom periodu broj razdjela i namjena koje se evidentiraju mogao biti veći ili manji, zavisno od toga šta se želi finansirati tokom jedne budžetske godine. Potrošačke jedinice budžetski korisnici imali su finansijsku autonomiju sa velikim brojem komercijalnih računa preko kojih su realizovale svoj budžetski plan. Upravljanje gotovinom je bilo decentralizovano sa delegiranom fiskalnom odgovornošću na korisnike i reativno malim uticajem Ministarstva finansija na upravljanje gotovinom i obavezama države. Kontrola trošenja sredstava je bila sporadična, u nadležnosti budžetske inspekcije koja nije imala kapacitet da omogući efikasnu aktivnost u ovoj oblasti. Budžetska evidencija bila je prilagođena internim potrebama izvještavanja u Republici Crnoj Gori, sa mješovitim sadržajem ekonomskih, funkcionalnih linija, kao i linija opšte namjene koje su korišćene uz veliki stepen diskrecionih prava. Bazični koncept evidencije funkcionisao je na gotovinskoj osnovi, dok je obračunski sistem formalno obrađivan u posebnoj službi, čiji su izvještaji bili namijenjeni centralnoj monetarnoj instituciji. 19

22 REFORMA I BUDŽETSKI SISTEM U CRNOJ GORI OD 2001. GODINE

dr Milan Dabović 2 Reforma i budžetski sistem u Crnoj Gori od 2001. godine Reforma sistema javnih finansija u Crnoj Gori tokom 2001. godine u vezi je sa donošenjem Zakona o budžetu (1) kojim su novčane transakcije u javnom sektoru integrisane kako u procesu planiranja tako i procesu izvršenja. Fiskalna integracija institucionalizovana je u Ministarstvu finansija i značajno je tehnički osnažena uloga Ministarstva u procesu planiranja i budžetskog izvršenja. Kao bazični kocept evidencije ustanovljen je gotovinski sistem, objedinjeno je upravljanje gotovinom i sistem budžetskog izvršenja, sa centralizacijom evidencije obaveza i upravljanja javnim dugom. Takođe je stvorena platforma za razvoj programskog budžetiranja, a u kasnijoj fazi reforme odvojen je tekući od kapitalnog budžeta. Urađene su jedinstvene klasifikacije računa za javni sektor, standardizovana obaveza izvještavanja i izvršena konsolidacija podataka o javnoj potrošnji na nivou države. Sistem planiranja je integrisao ukupnu javnu potrošnju, jasno definisao procedure planiranja i postavio jasne fiskalne ciljeve koji su zahtijevali smanjenje budžetskog deficita i učešća javne potrošnje u bruto domaćem proizvodu. Zakon o budžetu (2) iz 2001. godine u Crnoj Gori obezbjedio je integraciju finansijskih operacija u fiskalnom sektoru i upravljanje sistemom javnih finansija. Zakon iz 2001. godine je mijenjan i dopunjavan i u primjeni su zakonska rješenja iz 2008. godine. Zakon o budžetu sastoji se iz devet poglavlja i to: 1. OPŠTE ODREDBE 2. DONOŠENJE BUDŽETA, EVIDENCIJE I UPRAVLJANJE BUDŽETOM 3. PRIPREMANJE I PLANIRANJE BUDŽETA 4. IZVRŠENJE BUDŽETA 5. POZAJMICE I GARANCIJE 6. UNUTRAŠNJA KONTROLA, RAČUNOVODSTVO BUDŽETA I REVIZIJA 7. DRŽAVNI TREZOR 8. POSLOVI BUDŽETA 9. UNUTRAŠNJA REVIZIJA 10. PRELAZNE I ZAVRŠNE ODREDBE 22 1 Zakon o budžetu ( Sl. list RCG, br. 40/01, 44/01) 2 ( Sl. list RCG, br. 40/01, 44/01)

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu 2.1 Opšte odredbe OPŠTE ODREDBE sadrže tri člana koji upućuju na oblast koja se reguliše Zakonom, definicije osnovnih pojmova i donošenje podzakonskih akata kojima se obezbjeđuje sprovođenje Zakona. Član 1 Ovim zakonom reguliše se donošenje budžeta, evidencija i upravljanje budžetom, pripremanje i planiranje budžeta, izvršenje budžeta Republike Crne Gore (u daljem tekstu: država), budžeta opštine, zajmovi i garancije, unutrašnja kontrola, računovodstvo budžeta, državni trezor, poslovi budžeta i unutrašnja revizija. Članom 1 navedene su osnovne institucija sistema koje čine okosnicu funkcionisanja javnih finansija, bilo da je u pitanju model njihovog organizovanja kao entiteta ili grupe aktivnosti podređene zajedničkom cilju. Ovim članom navode se aktivnosti i entiteti koji podržavaju skup zajedničkih aktivnosti podređenih interesu efikasnog organizovanja i funkcionisanja sistema javnih finansija u Crnoj Gori. To znači integraciju ciklusa planiranja, izvršenja, računovodstvene evidencije, davanja i uzimanja zajmova i garancija, funkcionisanja i nadležnosti dva važna sektora budžeta i trezora, unutrašnje kontrole i revizije, za budžet države i budžete lokalne samouprave. Član 2 Na osnovu ovlašćenja iz ovog zakona, Ministarstvo finansija donosi naredbe, uputstva, programe i daje naloge i smjernice za sprovođenje ovog zakona. Članom 2 Ministarstvo finansija ovlašćeno je da priprema i donosi podzakonska akta kojim se obezbjeđuje primjena i sprovođenje opštih normi utvrđenih Zakonom. Na ovaj način stvaraju se uslovi za jedinstvenu pripremu i izvršavanje budžeta u skladu sa opšteprihvaćenim standardima u okviru potrošačke jedinice čija je to osnovna djelatnost. Tehnička integra- 23

dr Milan Dabović cija sistema, u funkcionalnoj vezi sa Ministarstvom finansija, u skladu je sa podjelom nadležnosti u djelu funkcionisanja izvršne vlasti. To znači da ovo Ministarstvo po svojoj strukturi i raspoloživim resursima mora odgovoriti zadatku uspostavljanja tehničkih rješenja koja su konzistentna, primjenljiva, opštevažeća i koja odgovaraju standardima utemeljenim na najboljim međunarodnim iskustvima. Član 3 Termini upotrijebljeni u ovom zakonu imaju sljedeće značenje: Budžet je finansijski plan baziran na godišnjim procjenama primitaka i izdataka. Budžet države je procjena godišnjih primitaka i izdataka, koje donosi Skupština Republike Crne Gore (u daljem tekstu: Skupština). Tekući budžet je plan namijenjen finansiranju ili usavršavanju redovne djelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i vezuju za jednu fiskalnu godinu. Kapitalni budžet je plan koji se odnosi na period duži od godinu dana, kojim se povećava vrijednost nefinansijske imovine, a obuhvata sticanje infrastrukture opšteg značaja, lokalne infrastrukture, građevinskih objekata, zemljišta i opreme. Programski budžet je dio godišnjeg zakona o budžetu koji sadrži zadatke i aktivnosti pojedinih potrošačkih jedinica koje se sprovode u cilju efikasnog upravljanja sredstvima po predloženim programima i potprogramima, a koji doprinose ostvarenju strateških ciljeva u skladu sa ekonomskom politikom države. Budžet opštine je procjena godišnjih primitaka i izdataka, koje donosi skupština opštine. Državni fondovi su: Republički fond penzijskog i invalidskog osiguranja, Republički fond za zdravstveno osiguranje, Zavod za zapošljavanje Republike Crne Gore, Fond za razvoj Republike Crne Gore, Fond za obeštećenje i drugi fondovi osnovani u skladu sa zakonom. Potrošačke jedinice su državni organi, ministarstva, organi uprave, državni fondovi, organi lokalne samouprave i organi lokalne uprave. Plaćanja su sve novčane transakcije uslijed kojih dolazi do smanjenja salda na bankarskom računu. Ugovorena obaveza je preuzeta obaveza kojom se rezervišu sredstva za isplatu isporučenih dobara i usluga. 24

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu Bankarski račun je račun za primanje, plaćanje i prenos državnog novca. Državni novac je novac koji je pod kontrolom i kojim raspolaže država, ili opština. Budžetski izvršilac je lice koje je odgovorno za izvršenje budžeta, odnosno lice koje on ovlasti. Konsolidovani računi trezora su svi računi na kojima se evidentira državni novac, a koji su u funkciji budžeta države ili opštine. Transfer je plaćanje ili prenos prava svojine, bez činjenja odgovarajuće protivusluge. Glavna knjiga trezora je osnovna knjiga dvojnog knjigovodstva, koja služi za knjiženje promjena stanja na kontima. Opšti prihodi su prihodi kojima se finansira javna potrošnja i kojima zakonom nije unaprijed utvrđena namjena. Namjenski prihodi su prihodi kojima se finansira javna potrošnja i kojima je zakonom unaprijed utvrđena namjena. Sopstveni prihodi su prihodi koje potrošačka jedinica ostvari komercijalnim vršenjem djelatnosti ili pružanjem usluga. Budžetska klasifikacija je sistem jedinstvene klasifikacije na osnovu koje se priprema i izvršava budžet, koji obuhvata: organizacionu, ekonomsku, funkcionalnu, programsku i projektnu klasifikaciju. Organizaciona klasifikacija je struktura kodova koji se koriste za klasifikaciju potrošačkih jedinica i njima podređenih jedinica u hijerarhijskoj organizacionoj strukturi države. Ekonomska klasifikacija je struktura kodova koji se koriste za klasifikaciju prihoda, rashoda, imovine, obaveza i akcijskog kapitala u skladu sa prihvaćenom međunarodnom klasifikacijom državne finansijske statistike. Funkcionalna klasifikacija je klasifikacija funkcija države i opština u skladu sa prihvaćenom međunarodnom klasifikacijom. Programska klasifikacija je struktura kodova koji se koriste za klasifikaciju programa i potprograma. Projektna klasifikacija je struktura kodova koji se koriste za klasifikaciju kapitalnih projekata. Zaduživanje je preuzimanje finansijskih obaveza po osnovu kreditnih ugovora, emisija dužničkih hartija od vrijednosti i izdatih garancija. Državna garancija je garancija koju izdaje Skupština ili Vlada Crne 25

Gore (u daljem tekstu: Vlada) u svrhu obezbjeđenja otplate obaveza po osnovu kreditnih ugovora ili dužničkih hartija od vrijednosti, po osnovu kreditnih ugovora ili dužničkih hartija od vrijednosti. Državni dug je ukupan dug države i jedinica lokalne samouprave. Javni sektor su državni organi, jedinica lokalne samouprave, nezavisna regulatorna tijela, pravna lica, ortačka i komanditna društva u kojima država ili opštine imaju većinski vlasnički udio. Transferni zajam je oblik zajma koji je Vlada primila od drugog zajmodavca radi davanja krajnjim korisnicima zajma. Svop je finansijski ugovor o davanju pozajmice radi zaštite od rizika pod promjenljivim uslovima u pogledu kamate i valute. Derivat je finansijska hartija od vrijednosti čija vrijednost dijelom proističe iz vrijednosti i karakteristika druge hartije od vrijednosti, referente aktive. Članom 3 date su formulacije i termini kojima je naznačen značaj i uloga fiskalnog sktora u ekonomiji države, uvažavajući da budžetska politika po svom karakteru predstavlja snažan instrument uticaja izvršne vlasti na realizaciju ciljeva utvrđenih ekonomskom politikom ili sličnim dokumentima. U opštem smislu, budžet kao zakonski akt, definiše okvire javne potrošnje, opredjeljuje visinu prihoda, a na temelju prihodne strane utvrđuje rashodnu stranu budžeta po namjenama, koja zavisi od programskih sadržaja korisnika budžeta i ekonomske politike koju utvrđuje država. Budžet predstavlja plan finansiranja državnih aktivnosti i plan po kojem država troši sredstva prikupljena od poreskih obveznika. U širem smislu budžet predstavlja plan finansijskih operacija konzistentnih sa procjenama prihoda i rashoda za određeni period, obično jednu fiskalnu godinu. Takođe, budžet predstavlja zakon, kojim je utvrđeno koliko javnih rashoda može biti finansirano iz poreskih i neporeskih prihoda i neto pozajmica. Definicija budžeta u Zakonu o budžetu Crne Gore predstavlja širi koncept koji zahtijeva planiranje svih budžetskih operacija koje će obezbjediti realizaciju budžetske potrošnje u određenom periodu. Širi koncept definicije budžeta u Crnoj Gori zahtijeva detaljan plan po svim finansijskim transakcijama, kao i prezentaciju detaljnih podataka o novčanim tokovima i načinu finansiranja deficita i upotrebe budžetskog suficita.

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu 2.2 Donošenje budžeta, evidencija i upravljanje budžetom POGLAVLJE II DONOŠENJE BUDŽETA, EVIDENCIJE I UPRAV- LJANJE BUDŽETOM sadrži petnaest članova kojima je naznačen osnovni institucionalni sadržaj donošenja, evidencije i upravljanja budžetom. Ovim poglavljem razrađeni su postulati budžetskog sistema u odnosu na rješenja koja imaju sljedeće karakteristike: jednogodišnji karakter budžeta; identitet fiskalne sa kalendarskom godinom; struktura koja sadrži tekući i kapitalni budžet; ekonomska klasifikacija budžeta; konsolidacija finansijskih transakcija putem konsolidovanog računa trezora; ulog Centralne banke i način pokrića deficita i upotrebu suficita. Član 4 Budžet se donosi za fiskalnu godinu i važi u godini za koju je donešen. Fiskalna godina je kalendarska godina. Član 4 precizira vremensko trajanje godišnjeg zakona o budžetu. Jednogodišnji karakter budžeta u Crnoj Gori proizilazi iz same definicije budžeta: Budžet je finansijski program zasnovan na godišnjim procjenama primitaka i izdataka. Budžet opštine je procjena godišnjih primitaka i izdataka, koje donosi skupština opštine. Takođe, jednogodišnji karaker budžeta potvrđuje i član 4 Zakona o budžetu koji glasi: Budžet se donosi za fiskalnu godinu i važi u godini za koju je donesen. Jednogodišnji karakter budžeta znači da se: obaveze mogu zasnivati na planiranim sredstvima u istoj godini i da se plaćanja zasnovana na tim obavezama ne mogu prenositi u narednu godinu. Član 4 Zakona o budžetu reguliše pitanje fiskalne godine: Fiskalna godina je kalendarska godina, što znači da budžet važi u periodu 01.01. do 31.12. xxxx godine. Član 5 Zakon o budžetu države za fiskalnu godinu (u daljem tekstu: zakon o budžetu države) donosi Skupština. Odluku o budžetu opštine za fiskalnu godinu (u daljem tekstu: odluka o budžetu opštine) donosi skupština opštine. Član 5 odnosi se na nadležnost u donošenju budžeta Vlade i lokalne sa- 27

dr Milan Dabović mouprave. Budžet Vlade donosi Skupština, kojim su obuhvaćeni i budžeti državnih fondova, dok budžet opštine donosi skupština opštine. Član 6 Budžet sadrži tekući i kapitalni budžet kojim se iskazuju izdaci i primici po izvorima iz kojih potiču. Izdaci moraju biti uravnoteženi sa primicima. Član 6 upućuje na osnovnu strukturu budžeta, tekući i kapitalni dio koji se, shodno Zakonu, definišu na sljedeći način: tekući budžet je program namijenjen finansiranju ili usavršavanju redovne djelatnosti, kao i izdataka koji se ponavljaju i odnose na jednu fiskalnu godinu. Kapitalni budžet je program koji se odnosi na period duži od godinu dana kojim se povećava vrijednost nefinansijske imovine, a obuhvata sticanje infrastrukture od opšteg značaja, lokalne infrastrukture, građevinskih objekata, zemljišta i opreme. Takođe je članom 6 u obavezujućoj formi istaknut sadržaj budžeta: Budžet sadrži tekući i kapitalni budžet kojim se iskazuju izdaci i primici po izvorima iz kojih potiču. To znači da se posebno iskazuju izvori finansiranja tekućeg a posebno kapitalnog budžeta, kao i obaveza uravnoteženja izdataka sa izvorima finansiranja. Shodno zakonskoj definiciji, smjernicama se predlažu bliži kriterijumi, kojima se precizira šta predstavlja kapitalni projekat. U tom smislu, kapitalni projekat obuhvata novu izgradnju, unapređenje postojećih objekata, kupovinu opreme i nabavku zemljišta čiji je vijek trajanja duži od pet godina, ukoliko izdaci nijesu namijenjeni za nabavku softvera i vojne opreme, i zadovoljava jedan od sljedećih kriterijuma: Ako se višegodišnjim finansiranjem jednog ili više objekata stvara dodatni prostor veličine 200 m2 ili više. Ako izgradnja objekta, nabavka opreme ili kupovina zemljišta prelaze iznos od 1.000.000. Ako renoviranje, održavanje ili rekonstrukcija, neophodni za sprovođenje kompletnih promjena na postojećem objektu ili građevini iznose više od 800.000. Takođe, sastavni dio kapitalnog budžeta predstavljaće i manji projekti čija je vrijednost veća od 25.000, ukoliko predstavljaju funkcionalnu cjelinu, ukoliko se realizuju preko Direkcije za javne radove i Direkcije za državne puteve i ukoliko njihova zajednička realizacija zadovoljava jedan od kriterijuma koji kvalifikuju kapitalni budžet. Kapitalni budžet mogu- 28

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu će je implementirati kroz dva sistema: centralizovani i decentralizovani. Centralizovani sistem razvoja kapitalnog budžeta znači realizaciju kapitalnih projekata kroz jednu ili dvije potrošačke jedinice koje se funkcionalno osposobljavaju za njegovu realizaciju. Decentralizovani sistem razvoja kapitalnog budžeta znači mogućnost implementacije kapitalnih projekata u svim potrošačkim jedinicama. Uvažavajući potrebu efikasne alokacije budžetskih resursa, jedinstvenog projektnog planiranja, bolje koordinacije, minimizacije tekućih troškova, kao i efikasne realizacije i kontrolu projektnih zadataka za Crnu Goru, predložen je model implementacije kapitalnog budžeta, kroz centralizovani sistem. Opredjeljenje za centralizovani sistem razvoja kapitalnog budžeta znači njegovo iskazivanje kroz dvije potrošačke jedinice: Direkcija za javne radove i Direkcija za državne puteve. Kapitalni budžet planiraće se na period od četiri godine sa identifikacijom projekata koji su u fazi realizacije i čija će se realizacija nastaviti u planiranom fiskalnom periodu. Član 7 Ukoliko se tokom fiskalne godine usvoji zakon ili drugi propis, koji ima za posljedicu smanjenje planiranih primitaka ili povećanje planiranih izdataka, u isto vrijeme priprema se predlog za uravnoteženje budžeta. Ako u toku fiskalne godine dođe do povećanja ili smanjenja planiranih primitaka ili izdataka može se pripremiti predlog za uravnoteženje budžeta. Uravnoteženje budžeta vrši se putem izmjena i dopuna budžeta, na način i po postupku propisanom za njegovo donošenje. Uslovi i postupak uravnoteženja budžeta propisani su članom 7 Zakona o budžetu. Uravnoteženje budžeta vrši se se tokom godine ukoliko se usvoji zakon ili drugi propis koji ima za posljedicu smanjenje planiranih primitaka ili povećanje izdataka. Zakonske promjene skoro u najvećem broju slučajeva imaju za posljedicu pozitivne ili negativne fiskalne efekte koji moraju biti praćeni ponovnim uravnoteženjem budžetskog plana. Naime, mora se imati jasna predstava o tome kako će se odgovarajuće aktivnosti ili prava finansirati ukoliko imaju za posljedicu povećanje izdataka i na drugoj strani kako će se finasirati deficit ili smanjivati izdaci ukoliko promjene imaju za posljedicu smanjenje primitaka. Postupak uravnoteženja godišnjeg budžeta vrši se na način i po postupku predviđenom za njegovo donošenje, s ob- 29

dr Milan Dabović zirom da uravnoteženje mora planirati Ministarstvo finansija, a da ga kao predlog Vlada dostavlja Skupštini na usvajanje. Član 8 Ukoliko tokom fiskalne godine, usljed vanrednih okolnosti i potreba, dođe do povećanja planiranih izdataka ili smanjenja planiranih primitaka, Vlada vrši uravnoteženje budžeta. Mogućnost direktnog uravnoteženja budžeta od strane Vlade Republike Crne Gore predviđena je članom 8 i to samo u slučaju da vanredne okolnosti uslove iznenadno povećanje izdataka ili smanjenje primitaka. Iznenadne okolnosti se odnose na elementarne nepogode većih razmjera, ratne i druge krizne situacije, kada je neophodno obezbjediti hitne budžetske intervencije i kada procedura usvajanja izmjena i dopuna budžetskog plana može pogoršati postojeću situaciju. Član 9 Primici obuhvataju: 1. tekuće prihode (porezi, doprinosi, takse, naknade, koncesije i ostali prihodi); 2. primitke od prodaje imovine; 3. primitke od otplate kredita; 4. donacije i transfere; 5. pozajmice i kredite (domaće i inostrane); 6. druge prihode, u skladu sa zakonom. Član 10 Izdaci obuhvataju: 1. tekuće izdatke za: bruto zarade i doprinose na teret poslodavca, ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, tekuće održavanje, kamate, rente, subvencije i ostale izdatke; 2. transfere za socijalnu zaštitu; 3. transfere pojedincima, nevladinom i javnom sektoru; 4. kapitalne izdatke za nabavku i investiciono održavanje finansijske i nefinansijske imovine; 5. date pozajmice i kredite; 6. otplatu dugova, garancija i obaveza iz prethodnih godina; 7. ostale isplate u skladu sa zakonom. 30

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu Osnovna struktura budžeta posmatrana po izvorima finansiranja (primicima) i linijama trošenja (izdacima) predviđena je u članu 9 i 10 Zakona. Izvori finansiranja (primici) u osnovnoj podjeli obuhvataju: a) Tekuće prihode koji se obezbjeđuju putem redovnih aktivnosti državnih organa i prikupljaju kroz naplatu: poreza, doprinosa, taksi, naknada i ostalih prihoda. b) Prilive ostvarene prodajom imovine. Ova vrsta priliva mjenja strukturu aktive, tako što se dio nefinansijske i finansijske imovine posredstvom tržišta pretvara u gotovinu i koristi za finansiranje tekućih i kapitalnih izdataka. c) Primitke od otplate kredita koji predstavljaju naplatu državnih plasmana realizovanih u vidu pozajmica ili na drugi način. d) Donacije i transfere koji se obično odnose na inostranu pomoć, dok transferi predstavljaju iznose kojima se vrši interna preraspodjela sredstava kod učesnika u javnoj potrošnji. e) Pozajmice i kredite koji se mogu obezbjediti u zemlji i inostranstvu, bilo direktnim pozajmljivanjem, bilo putem emisije hartija od vrijednosti. f ) Druge prihode koji su namijenjeni finasiranju izdataka budžeta i koji nemaju fiskalni karakter, kao što su prihodi od kapitala, rente i dr. Trošenje budžetskih sredstava u osnovnoj agregatnoj podijeli predviđeno je kroz sljedeće linije izdataka: a) Tekuće izdatke koji se odnose na: bruto zarade i doprinose koje plaća poslodavac, ostala lična primanja, rashode za materijal i usluge, tekuće održavanje, kamate, rentu, subvencije i ostale izdatke. b) Transfere za socijalnu zaštitu koji se odnose na izdatke koji imaju za cilj spriječavanje i otklanjanje socijalne ugroženosti pojedinaca, porodica ili određenih kategorija stanovništva. Odnose se na socijalne programe, socijalnu zaštitu zaposlenih, penzijska prava i zdravstvenu zaštitu. c) Transfere pojedincima nevladinom i javnom sektoru koji se odnose na transakcije između učesnika u javnoj potrošnji, nosilaca javne potrošnje, nevladinog sektora i pojedinaca, pod uslovom da nemaju komercijalni karakter. d) Kapitalne izdatke kojima se obezbjeđuje izgradanja novih kapaciteta, proširenje kapaciteta ili tehnička racionalizacija. e) Pozajmice i krediti u vezi sa izdacima kojima Vlada drugoj strani ustupa novčanu vrijednost na određeno vrijeme uz obavezu te strane 31

dr Milan Dabović da vrati primljenu vrjednost sa određenom naknadom kamatom. f ) Otplata dugova koja se odnosi na isplate po osnovu glavnice kreditnih obaveza ili emitovanih hartija od vrijednosti. g) Ostale isplate koje se najvećim dijelom odnose na korišćenje rezervi. Član 11 Konsolidovani račun trezora ustanovljava se i vodi u Ministarstvu finansija. Primici budžeta države, ugovorene obaveze, izdaci, izvršene uplate i isplate moraju biti evidentirane u glavnoj knjizi trezora. Nijedan izdatak sa konsolidovanog računa trezora ne smije se isplatiti ako nije odobren Zakonom o budžetu države. Kada je na konsolidovani račun trezora povraćen novac, prethodno evidentiran kao izdatak, takva transakcija će se poništiti. Član 11 predstavlja radikalnu novinu u sistemu funkcionisanja javnih finansija. Ovim članom je naznačena obaveza uspostavljanja konsolidovanog računa trezora (3) koji mora objediniti finansijske transakcije za promet državnog novca. Ustanovljena je obaveza Ministarstva finansija da objedini sve fiskalne transakcije, čiji ukupan promet mora biti objedinjen na dugovnoj i potražnoj strani konsolidovanog računa trezora. Ovako institucionalizovan koncept konsolidovanog računa trezora, podrazumijeva uspostavljanje centralne evidencije koja je, shodno Zakonu, objedinjena u glavnoj knjizi trezora. U glavnoj knjizi moraju biti objedinjene sve transakcije koje se odnose na ugovorene obaveze, izdatke, izvršene uplate i isplate. Trećim stavom osnažena je uloga planiranja; on obavezuje na poštovanje pravila da sva plaćanja za izdatke budžeta moraju biti odobrena Zakonom o budžetu države. (4) Precizno koncipiran sistemski okvir u ovom članu obezbjedio je da se: Uspostavljanjem konsolidovanog računa trezora obezbjedi evidencija svih fiskalnih transakcija, jedinstvena kontrola gotovinskih tokova, evidencija i uvid u stanje državnih depozita. Svaki promet državnog novca koji nije iskazan na konsolidovanom računu trezora, krije potencijalnu opasnost diskrecionog korišćenja javnih sredstava i nepoštovanje normi koje regulišu rad i funkcionisanje fiskalnog sektora. 3 Konsolidovani račun trezora su svi računi na kojima se evidentira državni novac, a koji su u funkciji budžeta države ili opštine. 4 Odnosi se na godišnji Zakon o budžetu države. 32

Budžetski sistem u Crnoj Gori - Komentar Zakona o budžetu Uspostavi fiskalna disciplina zasnovana na godišnjem budžetskom planu, koji sadrži sve elemente i procjene neophodne za sprovođenje Vladine ekonomske i socijalne strategije oslonjene na pojedinačne finansijske planove potrošačkih jedinica koncipiranih po jedinstvenoj ekonomskoj i funkcionalnoj klasifikaciji, odnosno programima i potprogramima ili aktivnostima, koji obezbjeđuju veću transparentnost i odgovornost potrošačkih jedinica kad je u pitanju korišćenje državnih resursa. Značaj budžetskog plana posebno se potencira stavom da se nijedan izdatak sa konsolidovanog računa trezora ne smije isplatiti ako nije odobren Zakonom o budžetu države. U cilju izbjegavanja duple evidencije isključuje se mogućnost da povraćeni novac, koji je već isplaćen kao izdatak, u glavnoj knjizi trezora bude evidentiran kao novi prihod. Ovakvo ograničenje je neophodno u sistemu gotovinske evidencije, s obzirom da pogrešno izvršena isplata može biti zadržana u evidenciji, a povraćeni novac ponovo evidentiran kao priliv i nakon toga isplaćen po drugom osnovu, što bi značilo dvostruko evidentiranje priliva i izdataka budžeta. Član 12 Ministarstvo finansija izdaje nalog za otvaranje bankarskih računa. Odgovorno lice može raspolagati državnim novcem samo na osnovu ovlašćenja koja izdaje Ministarstvo finansija. Bankarski računi iz stava 1 ovog člana u nazivu moraju imati oznaku državni. Odgovorno lice ne smije zloupotrijebiti državni novac ili nepravilno njime raspolagati ili ga upotrijebiti suprotno odredbama ovog zakona. Član 12 stvara uslove da Ministarstvo finansija kroz sistem trezora vrši nadzor i upravlja svim operacijama u vezi sa prometom državnog novca. To znači da sva javnopravna lica koja na bilo koji način koriste državni novac mogu to činiti preko bankarskih računa otvorenih uz saglasnost Ministarstva finansija i da se takva novčana sredstva mogu koristiti po procedurama koje utvrđuje Ministarstvo. U cilju jasne identifikacije računa preko kojih se odvija promet državnog novca uslovljena je obavezujuća oznaka državni. Posljednjim stavom člana 12 zabranjuje se zloupotreba državnog novca ili nepravilno raspolaganje državnim novcem. Ovim je potencirana obaveza poštovanja opštih pravila kojima se reguliše sistem javnih finansija 33